河南加快城乡融合发展对策研究

陶 冶

【中共河南省委党校（河南省人民政府发展研究中心）】

党的二十大报告提出，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。2023年中央经济工作会议强调，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。城乡融合发展是解决城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的内在要求，河南作为全国经济大省与农业大省，全省上下正在锚定“两个确保”、深入实施“十大战略”，迫切需要加快城乡融合发展进程，建设农业强省，扎实走好高质量发展之路，奋力书写中国式现代化建设的河南实践。

一、当前河南城乡融合发展的现实基础

近年来，河南始终牢记习近平总书记对河南提出“在乡村振兴中实现农业强省目标”的殷殷嘱托，立足河南实际实施乡村振兴战略，牢牢守住确保粮食安全、不发生规模性返贫底线，为城乡融合发展奠定了坚实的基础。

（一）粮食综合生产能力显著提升，粮食安全保障有力

河南坚定抓好粮食安全这个头等大事，积极对接国家新一轮千亿斤粮食产能提升行动，强化藏粮于地、藏粮于技的物质基础和机制保障，抓住耕地和种子两个要害，粮食产量连续6年超1 300 亿斤，小麦单产、总产稳居全国第一。落实最严格的耕地保护制度，粮食播种面积持续稳定在1.61 亿亩以上，累计建成高标准农田8 585 万亩，让更多“靠天田”变成了“高产田”。2023年，河南在全国率先探索“投融建运管”一体化市场化推进模式，推广良田、良种、良法、良机、良制“五良”配套融合模式，奋力实现了夏粮产量710.0 亿斤，秋粮产量614.8 亿斤，全年粮食总产量1 324.9 亿斤。

（二）乡村产业快速发展，农业发展取得新成效

河南做足做活“土特产”，不断强龙头、补链条、兴业态、树品牌，推动乡村产业全链条升级。截至2023年，全省被认定全国名特优新农产品632 个、居全国第二位，累计创建7 个国家级优势特色产业集群，构建12 个国家级、100 个省级、274 个市级、278 个县级现代农业产业园体系，建设92 个国家级农业产业强镇、8 个全国农业现代化示范区，培育农业产业化龙头企业4 495 个，在稳定牧原、双汇、三全、思念等行业旗舰优势的基础上，又培育出蜜雪冰城、卫龙、千味央厨、金丹科技等一大批新锐企业，持续巩固了农产品加工业作为全省两个万亿级产业之一的支柱地位。

（三）县域经济发展迅猛，以县城为重要载体的城镇化建设有序推进

河南现有102 个县（市），其中县82 个、县级市20 个，县（市）数量仅次于四川、河北、云南，居全国第四位。河南县域经济占全省经济总量的比重超过60%，2021年河南县城常住人口约2 000.62万人，比2015年增长约8.6%，年均增长约1.43 个百分点，县城作为承载县域经济发展的核心区域，更是支撑河南经济社会发展的重要根基和强大底盘。“十三五”以来，河南省大力推进新型城镇化，不断完善政策措施，逐步解决进城农民的就业问题和权益保障问题，农业人口向县城转移的意愿不断增强，数量不断增加，2010—2020年河南县级城市(县城)新增城镇常住人口年均增长率近5%，高于市辖区城镇常住人口年均3.5%的增速。截至2021年年底，县城(含县级市)城区人口超过30 万人的有4 个，超过20 万人的有22 个，绝大部分县城城区人口保持了稳定上升的势头。

（四）宜居宜业和美乡村建设有力推进，农村面貌焕发新气象

河南深入学习浙江“千万工程”经验，在全国率先出台乡村建设行动实施方案，以“设计河南、美丽乡村”为引领，以“治理六乱、开展六清”人居环境常态化整治提升为主抓手，启动“千村万户”乡村设计精品示范行动，创建20 个乡村建设示范县、100 个示范乡镇、1 000 个示范村，兰考县、长垣市等10 个县（市）获批创建国家乡村振兴示范县。牢固树立运营前置、经营乡村、农民主体理念，持续改善农村基础设施、提升公共服务水平，新改建农村公路8 576 公里、农村公路总里程达23.8 万公里，农村自来水普及率提升至92%，新改建农村无害化卫生厕所16.3 万户，无害化卫生厕所普及率达70.5%，农村生活垃圾收运处置体系已覆盖所有行政村和97%的自然村，农村生活污水治理率达37.7%，乡镇和农村热点区域实现5G 网络全覆盖。持续深化“五星”支部创建和“三零”创建活动，加强精神文明创建，乡村治理体系得到持续完善，广大乡村的发展潜力正在被不断激活，2023年全省新增返乡创业16.38 万人、累计55.33 万人，新增带动就业99.47万人、累计269.15 万人，形成了“凤归中原”促振兴、返乡创业奔共富的生动局面。

二、河南推进城乡融合发展存在的短板弱项

（一）县域产业发展相对滞后，吸纳农村人口能力较弱

2021年河南县（市）GDP 总量约为35 156 亿元，仅有新郑市、中牟县GDP 超千亿，90%的县（市）GDP 少于500 亿元，较低的经济发展水平也决定了工资收入相对不高，90%的县（市）城镇单位就业人员平均工资低于70 000 元/年，远远低于省内城区和发达省份就业人员平均工资，这就难以吸引农业转移人口向县城集聚。另外，河南县（市）三次产业结构比例为13.6：42.8：43.6，一产所占比重较大且农业企业大多属于初级加工企业，二产多处于产业链前端和价值链低端且优质企业数量少、带动能力不强，三产现代属性较弱且企业规模偏小，这就造成县城内可供就业的岗位较少，吸纳农业转移人口数量有限。2022年常住人口低于户籍人口的县（市）95 个，占比达93%，县域流失人口超2 000 万人，在一定程度上影响了以县城为重要载体的城镇化建设。

（二）要素支撑不够有力，县乡资本和人才供应紧张

由于公共服务、设施的无利和薄利属性，加之河南县域金融机构存贷比较低，大量的县域存款被抽到中心城市，河南县城设施提档、服务提标大都依赖财政资金投入，2021年河南县城公共设施投资中财政资金占实际到位资金的比重高达97.34%。但受制于经济结构转型和发展方式转变，河南县（市）财政收入有限，用于提升县城人口承载能力的财政资金十分紧张，2021年河南102 个县（市）一般公共预算全部入不敷出，负债最多的固始县超支67.27亿元，是其一般公共预算收入的3.5 倍。从人才的融合来看，城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，农民工处于半城镇化状态，没有彻底转变为市民，权益得不到充分保障，城市人才下乡也受到权益保障程度不高、配套支持政策不充分等因素的制约，城市资本要素向农村流通的愿望强烈，但是共建共治共享的机制还未理顺，投资者和乡村本地居民在投资相关利益分配上还多有冲突。

（三）设施服务供给不足，公共服务均等化任务艰巨

当前河南县（市）基础设施建设和公共服务供给多数为政府主导，社会资本参与意愿不强，受制于财政收入不足和融资渠道单一，部分县（市）在交通、管网、环卫、消防等市政设施方面还存在比较明显的短板，防灾减灾、公共卫生等应急设施建设较为滞后，公共服务总体还停留在较低水平的兜底服务。2021年，河南县城建成区供水管道密度为7.47 公里/平方公里，仅占全国县城平均水平的63%；人均公园绿地面积为12.15 平方米，仅占全国平均水平的87%；污水、垃圾处理率，燃气、供水普及率等10 多项县城市政设施水平均低于全国平均水平。同时，河南农村相关基础设施仍然薄弱，部分地区农业水利设施不足，饮水安全得不到充分保障，农村路网不够完善，道路运输规模较小，道路等级低，虽然实现了村村通公路，但村内道路硬化率低，自然村之间的道路状况也较差，诸多“最后一公里”瓶颈突出存在，农村公共服务需求与供给的矛盾仍然突出。

（四）乡村产业发展不充分，农民人均可支配收入水平仍然偏低

近年来，作为农业农村大省，在国家实施乡村振兴战略等利好政策支撑下，尽管河南农业农村有了很大的发展，但到目前为止，仍有约2/3 的乡村缺少乡村产业，有的没有发展潜力巨大的地方性特色产业。当地农民仍然是以外出打工为主，而且由于农民职业培训覆盖面有限，很多外出打工者主要从事一般的工种，工资待遇较低。2021年，河南农村居民人均可支配收入为17 533 元，而江苏省农村居民人均可支配收入26 791 元，浙江省为25 415 元，广东省为22 306 元，河南只分别相当于这三个省的65.4%、69.0%和78.6%，河南与东南沿海地区相比，农民人均可支配收入水平明显偏低。

三、河南推进城乡融合发展的对策建议

（一）着力增强县域产业实力，提升县城承载能力

一是壮大县域特色主导产业。县（市）要立足自身发展条件和定位，选择1 ～2 个特色优势产业做大做强，努力发展成为百亿“地标产业”集群，切实增加县城就业容量。探索设立河南县（市）制造业产业发展基金，鼓励县（市）制造业推广应用大数据、人工智能等新一代信息技术，积极开展“互联网+”“标准化+”“数字化+”等新技术改造，着力培育发展研发设计、现代物流、信息服务等生产性服务业，推进县（市）制造业与现代服务业深度融合，走智能化、绿色化、高端化之路。支持县（市）发挥“红绿特”资源优势，做好“土特产”文章，围绕种植养殖、粮食加工、食品生产等产业，强龙头、补链条、兴业态、树品牌，走三产融合发展之路，培育富有河南特色的农业全产业链，提高农民就近就业比例。

二是提升县域产业链创新能力。聚焦县（市）特色主导产业，实施延链补链强链专项行动，按照“一链一图一策”原则，主动融入河南食品生产和装备制造两大万亿产业链，深度对接新型建材、电子信息、汽车制造、生物医药等千亿产业链，加强与长三角、珠三角、京津冀等发达地区科技产业链条的交流匹配，深化与链主企业“一对一”对接合作，推动县（市）产业链由粗加工、中间品向中高端、关键环延伸。深入开展县（市）产业链“携手行动”，主动借势“链主”和“强链”，推动“以上带下”“以专配套”的融通创新，充分利用资金、税收等优惠政策，在产业链中高端和创新资源集聚之地反向布局“科创飞地”，推进产业链协同研发、协同制造、协同发展。

三是补强县域产业发展平台。深入推进县域经济“三项改革”，依托“一县一省级开发区”建设平台，按照先进制造业开发区和现代服务业开发区两个类别，扎实开展县（市）产业集聚区“二次创业”，引导产业“退城入区入园”集聚发展，培育具有县（市）特色、优势明显的主导产业集群，形成产业升级、人口集聚的典型样板。按照前瞻30年的要求，突出“亩均论英雄”发展导向，明确产业用地占比超过60%，完善以绩效为主要标准的分级分类综合评价体系，健全“飞地”项目增值税、企业所得税分享制度，支持县（市）符合条件的开发区扩区升级，对发展较好、用地集约的开发区给予新增建设用地指标适度倾斜。

（二）优化城乡要素合理配置，增强融合发展动能

一是拓展资金投入渠道。加大财政投入力度，鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，建立涉农资金统筹整合长效机制，调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例，支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券，用于城乡融合公益性项目。推动农村信用社和农商行回归本源，创新中小银行和地方银行金融产品提供机制，加快完善农业保险制度，推动政策性保险扩面、增品、提标，降低农户生产经营风险。完善融资贷款和配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域，采取政府购买服务等方式，支持社会力量进入乡村生活性服务业，引导工商资本为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持。

二是支持人才返乡入乡。制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业。鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业。推进“大学生村官”与选调生工作衔接，鼓励引导高校毕业生到村任职、扎根基层、发挥作用。推动职称评定、工资待遇等向乡村教师、医生倾斜，优化乡村教师、医生中高级岗位结构比例。引导规划、建筑、园林等设计人员入乡。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，吸引人才、留住人才。

三是改革完善土地制度。完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，进一步放活土地经营权。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。

（三）推动公共服务向农村延伸，加快城乡基本公共服务普惠共享

一是加快教育资源均衡配置。优先发展农村教育事业，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，推动教师资源向乡村倾斜，通过稳步提高待遇等措施增强乡村教师岗位吸引力，推行县域内校长教师交流轮岗和城乡教育联合体模式，推动优质教育资源城乡共享。

二是增强医疗卫生服务能力。改善乡镇卫生院和村卫生室条件，增加基层医务人员岗位吸引力，加强乡村医疗卫生人才队伍建设。鼓励县医院与乡镇卫生院建立县域医共体，鼓励城市大医院与县医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制。

三是提升城乡公共文化服务水平。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设，推动文化资源重点向乡村倾斜，支持乡村民间文化团体开展符合乡村特点的文化活动，建立城乡居民评价与反馈机制，引导居民参与公共文化服务项目规划、建设、管理和监督，推动服务项目与居民需求有效对接。划定乡村建设的历史文化保护线，保护好农业遗迹、文物古迹、民族村寨、传统村落、传统建筑和灌溉工程遗产，推动非物质文化遗产活态传承。

（四）建立健全体制机制，积极释放改革效能

一是完善农业转移人口市民化机制。全面落实取消县城落户限制政策，保障县城新落户人口与原住居民享有同等公共服务，合理满足进城农民工参加社会保险需求，鼓励新进城农户购房。完善县域农业转移人口市民化奖补资金管理办法，加大对落户较多县（市）的支持力度，建立与农业转移人口相匹配的城镇新增建设用地供给制度。依法保障进入县城落户的农民继续享有土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，积极支持有条件的县（市）探索农民有偿退出农村权益的模式和做法。

二是建立科技成果入乡转化机制。健全涉农技术创新市场导向机制和产学研用合作机制，鼓励创建技术转移机构和技术服务网络，建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，探索其在涉农企业技术入股、兼职兼薪机制。建立健全农业科研成果产权制度，赋予科研人员科技成果所有权。发挥政府引导推动作用，建立有利于涉农科研成果转化推广的激励机制与利益分享机制。探索公益性和经营性农技推广融合发展机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取酬。

三是建立健全乡村治理机制。强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制。加强农村新型经济组织和社会组织的党建工作，引导其坚持为农村服务。加强自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度。打造一门式办理、一站式服务、线上线下结合的村级综合服务平台，完善网格化管理体系和乡村便民服务体系。