浅谈政府采购代理机构存在的问题及完善对策

◎文/于昕荻

一、政府采购基本情况概述

（一）政府采购制度改革成效

从1996 年开始政府采购实践以来，我国政府采购管理体系逐步完善，取得了显著的效果。 第一，政府采购规模日益增长。 就全国采购数量看，从1998 年的31 亿元增长到2022 的34993 亿元， 增长1127 倍， 年均增长34.03%，2022 年当年支出规模占全国财政支出和GDP 比重分别为9.4%和2.9%，支出结构也从单一的货物扩展到工程和服务等内容。 第二，政府采购工作相关法规体系基本建成。 二十多年间，先后颁布实行了《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购实施条例》 等法规，与《中华人民共和国预算法》等相关财政法规共同指导政府采购活动的开展，加之国务院及其相关部委文件、地方规章办法等构成了比较完整的政府采购法规体系。第三，政府采购运行机制趋于完善。 各地由财政部门承担政府采购事项管理和监督职能，同时，由人大、审计和监察部门共同参与形成完整的监管体系， 确保政府采购工作有序开展。 第四，政府采购活动愈加融入国际市场。 我国于2001 年加入世界贸易组织后，日益深入地融入世界经济循环体系，在2007 年尝试加入《世界贸易组织政府采购协议》（GPA），定期向该组织提交政府采购出价清单，在2010 年提交了第2 份出价清单后，谈判活动开始走向实质阶段，2019 年向世界贸易组织提交了第7 份申请加入GPA 的出价清单。 第五， 政府采购的职能作用愈加清晰。 各方逐步认识到政府采购是规范公共财政支出活动的客观要求和必然选择，还是构建廉洁政府、实现政府行为法制化的重要保障， 对于构建具有中国特色的现代财政治理体系具有基础性作用。

（二）政府采购代理机构管理成效

“十二五”时期，我国进一步加大行政审批制度改革的力度。 2014 年，财政部遵循“放管服”改革总体要求，根据全国人大第十次会议及国务院有关决议， 取消了财政部及省级人民政府财政部门对政府采购代理机构 （指社会代理机构，非集中采购机构）进行资格认定的行政许可事项，取消了审批制的资格门槛和审核、复核环节，实行方便快捷的登记制。 政府采购社会代理机构登记制管理改革对促进大众创业，释放市场潜力，引进竞争机制起到了积极的作用， 充分调动了社会力量服务政府采购活动的积极性，政府采购代理机构数量和规范迅速扩大。 对政府采购社会代理机构进行登记制管理改革后， 财政部门作为行业管理主体开始实行“宽进门、细管理”的监管模式，注重对社会代理机构进行分层监督检查，制度化推动全国省、市、县三级财政部门逐年对社会代理机构进行联合检查，对发现的违规问题还要求做延伸调查。

二、政府采购代理机构管理中存在的问题

（一）政府采购代理机构能力受限

对政府采购代理机构管理模式变革有效地促进了社会实体参与政府采购代理活动的积极性， 但也带来一定的负面影响。 原有成熟的代理机构中业务骨干为了谋求更大的收益，独立开立机构从事采购代理业务，导致原机构和新成立的机构的执业能力都相对不足。 同时，由于代理市场机构激增，行业竞争加剧。

（二）政府采购代理市场竞争失序

由于对政府采购代理机构没有了资质审核， 导致短时间内代理机构迅猛增加， 从而使代理市场呈现出一种“僧多粥少”的状态。 按照《政府采购法》的规定，采购人拥有选择代理机构的决定权。 采购代理机构为了在竞争异常激烈的市场中分得一杯羹， 不得不采取各种手段争得采购代理权。 另外，由执业能力不强的代理机构承担政府采购业务，也降低了政府采购的总体质量和效率。

（三）对政府采购代理机构监管不到位

根据《政府采购法》的规定，由各级财政部门承担对政府采购活动的监督管理职能。 在实践中发现，仅依靠财政部门无法对政府采购活动进行全方位监管。 比如，在事前监管环节主要审查政府采购文件制定的规范性和技术性，但政府采购内容涵盖货物、工程、服务等众多门类，技术指标差异极大。 财政部门既不能对数量巨大的招标文件进行逐一审核， 也缺乏对专业技术指标进行精准判断的能力。 在事后的监管环节，财政部门只是对采购代理机构执行和落实相关政府采购法规和政策的规范性检查。因为检查力量有限，加之不能对技术内容进行检查，一般不能发现采购代理活动的主要问题。

（四）代理机构从业人员执业水平欠佳

伴随政府采购实践的深入开展，采购规模日益扩大，无论是采购方式还是采购内容都发生了显著变化， 要求采购代理机构的从业人员要适应行业发展的变化， 不断学习、补充、更新相关业务知识。 但实际情况是，采购代理机构普遍没有培训机制， 从业人员的执业水平常常不能适应行业发展的要求。 代理机构为谋求生存，将关注点普遍放在抢项目上， 导致采购代理机构许多从业人员专业知识难以跟上行业发展的要求， 无法开展新型的采购活动或提供专业化的采购服务， 最终降低了政府采购领域的创新水平，也影响了政府采购行业质量的提升。

三、存在问题的原因分析

（一）外部原因

1.监管法制缺失。我国政府采购制度改革已推行近三十年，探索采购代理实践也有二十多年。 在此过程中，针对采购代理机构进行监督的法规主要依据的是2003 年财政部会同监察部出台的 《集中采购机构监督考核管理办法》。 但该办法仅适用于政府集中采购机构，对于从事社会中介服务采购代理机构一直没有针对性的管理法规或制度是导致行业发展中出现各种问题的制度原因。 虽然财政部在2018 年出台了《政府采购代理机构管理暂行办法》（财库〔2018〕2 号）用以规范政府采购代理机构的执业活动，但该办法是执业活动的指导性文件，并没有对违法违规行为做出处罚规定。 各地方也缺少针对政府采购社会代理机构的管理规定， 导致对政府采购社会代理机构的监督处罚一直处于无法可依的状态。

2.职业准入门槛低。自2014 年9 月起，财政部及省级人民政府财政部门取消了政府采购代理机构资格认定的行政许可，改为网上登记，实行备案制管理，几乎拆除了行业准入门槛，大量社会机构涌入政府采购代理行业，导致市场竞争加剧。 在“劣币驱逐良币”的作用下，行业出现了虚假宣传、随意承诺等恶性竞争乱象，甚至采取行贿等手段获取代理业务，破坏了政府采购代理的市场环境。

3.行业自律不足。 在市场经济条件下，对于社会中介服务组织的监管，除了法律规定的监管部门，还应通过行业自律组织规范行业活动，完善机构内部控制，推动行业健康发展。 事实上，自2013 年以来，财政部一直倡导构建政府采购行业协会，以自律组织加强采购市场监督管理，补充法规监督的不足，促进健康采购市场发展，但受各种原因影响，基层政府采购协会迟迟没有成立。

（二）内部原因

1.从业人员自身素质不高。政府采购因采购内容极其宽泛使其成为一门综合性学科，涉及经济学、管理学、法学、政治学、伦理学、商品与价格学以及其他相关学科知识，兼具综合与交叉、实践与应用、管理与执行等复合性特点， 要求政府采购代理机构的从业者不仅有财政学的专业知识，还要具备一定的货物、技术和服务等采购标的的专业学科知识。 但目前采购代理从业者中，财政专业科班出身已属高素质技能人才， 大多是某一专门领域人才跨界从事采购代理服务领域， 很难保证提供高质量的代理服务。

2.代理机构对员工后期培训力度不足。采购代理机构基本没有制定员工学习制度或建立员工培训机制， 员工职业水平大多是通过在代理活动中现干现学， 缺乏系统的专业技能。 许多代理机构从业者对现行行业监管法规、制度不熟悉， 很难保证采购活动合规性和技术要求的高标准。

3.代理机构管理水平低下。 一是管理制度不健全。 代理机构内控管理弱化，导致代理机构效率低下，制衡机制不完善。二是资料保管混乱。大量涌入采购代理市场的小型代理机构大多因管理制度不完善，对档案管理不重视，常有出现档案材料前后矛盾，甚至必备文件缺失等情况，无法确保采购代理活动的规范性。

四、完善政府采购代理机构管理的对策

（一）为采购代理机构制定采购文件范本，统一行业监管基础

从采购文件编制入手进行统一和规范， 由财政部门制定和公布标准化的政府采购文件范本， 能为政府采购代理机构编制单一采购活动的采购文件提供权威参照，既可以提高代理机构开展业务的效率， 也能保障全国统一监管标准，推动横向交流和监管工作开展，还能消除各地在开展采购代理活动中对相关法规理解的分歧， 扩大采购来源地，推动统一大市场的建立。 同时，公开的采购文件范本将有效地降低投标人的投诉和质疑， 从而达到净化政府采购市场，提高政府采购活动的质量和效率，确保采购结果公平公正的目的。

（二）推动诚信从业建设，构建复合监管模式

运用信息网络技术搭建政府采购代理机构信息公开平台，将全体代理机构信息及其主要从业活动公开。 对于出现失范行为的代理活动要及时处罚，也要公开曝光，依托网络媒体监督提高代理机构违规成本， 推动代理机构树立诚信从业观念。 积极构建同业监督机构，鼓励社会监督，最终构建起审计、监察、新闻媒体、网络平台等多部门及行业自律组织、社会力量参与的全方位监管模式。 在此过程中，要更加强调发挥职能部门监督这只“有形的手”来管理约束政府采购社会代理机构的行为， 促使其守法经营，依法代理采购活动。 各级财政部门要积极做好事前监督， 经常定期或不定期地到代理机构现场检查其开展政府采购业务情况。 审计部门要对代理机构财务情况进行审计检查，着重检查代理机构收取、清退供应商保证金情况以及采购代理机构是否违规收费、 是否低于成本价获取代理业务等。 对出现严重违法违纪问题的，要严格依法惩戒，必要时应当依法终止其代理政府采购资格。

（三）完善采购流程，强化绩效管理

梳理多年来政府采购实践过程中发现的低效环节，调整改善采购程序， 增强政府采购程序每个环节的有效性。 加强采购活动法制化，依法将采购过程中不涉及商业秘密的内容公开。 落实政府采购全流程信息公开要求，接受供应商和社会监督。 引入政府采购绩效管理制度，对事前环节加强需求论证，强化后续履约执行。 对采购全流程进行成本分析，确保采购人所花的每一分钱“物有所值”。通过明确各采购主体责任与权利， 将支出绩效理念融入政府采购全流程，最终实现采购程序更加科学、合理，采购结果更加高效、公开，采购目标更加明确、可测。

（四）建立人才培训机制，提升职业人员素质

政府采购活动是兼具政策性和专业技术性的工作，对从事中介服务的采购代理机构从业人员的职业素质提出了很高要求。 建议由财政部门组织采购代理机构从业人员参加从业法规和基础专业能力考试， 以此作为从业人员入职的参考因素。 鼓励政府采购机构建立培训机制，对于通过培训后参加考试取得优异成绩的从业人所在机构给予奖励补助。

（五）成立行业协会，加强行业自律

尽快落实财政部关于建立政府采购代理机构行业协会的建议，通过行业协会建立规范行业行为的制度，完善行业活动自律机制，从而规范代理活动，化解当前对政府采购代理机构监管法规缺失的困境。 行业协会从维护行业整体利益的目标出发，规范采购主体市场活动，有利于改善政府采购市场环境，为政府与企业、供应商与代理机构建起联系的纽带，最终形成健康有序的政府采购代理市场。