长三角生态绿色一体化发展示范区用水定额现状分析及实现一致性用水定额路径探索研究

张 坤，赵宏臻，陈 方，耿清蔚，赵晓晴

(1.太湖流域水文水资源监测中心，江苏 无锡 214024；2.水利部太湖流域管理局，上海 200434)

1 概述

长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“示范区”)是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，是实现长三角一体化国家发展战略的先手棋和突破口[1]，示范区以制度创新和系统集成为关键，成为贯彻新发展理念的样板间、探索一体化体制机制的试验田、创新经济引领的新绿洲[2]。2019年11月，国家发展和改革委员会印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》[3]，要求“示范区加强生态环境综合治理，落实最严格水资源管理制度，促进节水减排治污”。2022年3月，水利部太湖流域管理局、江苏省最严格水资源管理考核和节约用水工作联席会议办公室、浙江省水资源管理和水土保持工作委员会办公室、上海市节约用水工作联席会议办公室联合印发《推进太湖流域节水型社会高标准建设的指导意见》[4]，要求“示范区率先探索建立区域一致性用水定额标准体系”。2023年12月，水利部太湖流域管理局、上海市水务局、江苏省水利厅、浙江省水利厅联合印发《长三角生态绿色一体化发展示范区一致性用水定额标准体系研究制定工作方案》[5]，为示范区实现水资源管理裁量“一套标准”，推动示范区水资源节约集约高效利用提供了依据。

随着区域一体化的快速发展，跨界地区一体化制度创新取得突破性的进展。其中，上海市、江苏省、浙江省两省一市市场监督管理局于2021年联合批准发布《长三角生态绿色一体化发展示范区挥发性有机物走航监测技术规范》等三项一体化示范区技术规范，这是三地市场监管部门探索跨省域统一立项、统一编制、统一审查、统一发布的“四统一”工作机制下出台的首批长三角区域统一地方标准[6]，可为示范区一致性用水定额探索研究提供借鉴。综上分析，为推进示范区节水高质量一体化，切实发挥用水定额在优化水资源配置、提升社会用水效率、推动用水方式转变中的约束和引导作用，亟需探索开展示范区用水定额现状分析及实现一致性用水定额标准路径研究，为示范区高质量绿色发展和现代化建设提供有力支撑。

2 示范区基本情况

示范区位于太湖流域下游，横跨沪苏浙，面积为2 413 km2(含水域面积约350 km2)。2022年示范区总人口349万人，地区生产总值4 531亿元，人均GDP13.0万元。2022年示范区用水总量13.0亿m3(青浦区3.5亿m3、吴江区7.0亿m3、嘉善县2.5亿m3)，其中，生活用水占13.8%，生产用水占80.8%，生态环境补水占5.4%。

总体来看，示范区水资源禀赋条件、经济产业结构、用水特点等均具有一定的相似性[7]，但目前示范区暂未出台一致性用水定额标准，日常规划编制、取水许可、节水评价、计划用水等工作均执行所在省、市定额标准，无法以“一套标准”规范水资源管理工作，示范区“窗口”示范作用难以充分发挥。

3 示范区现行用水定额标准分析

3.1 示范区现行用水定额总体情况

目前，示范区所在省、市层面均有制定不同行业用水定额标准。从省级层面看，示范区所在沪苏浙三省(市)依据国民经济行业分类，结合区域产业结构特点和经济发展水平，制定了符合本省精细化用水管理需求的用水定额标准。其中，上海市于2019年12月31日印发《上海市用水定额》(试行)；江苏省于2019年12月27日印发《江苏省农业灌溉用水定额(2019年)》，2020年5月2日印发《江苏省林牧渔业、工业、生活和服务业用水定额(2019年修订)》；浙江省于2020年4月16日印发《浙江省用(取)水定额(2019)》。在此基础上，沪苏浙三省(市)结合用水定额执行情况，不定期对部分行业、产品用水定额进行动态修订(见表1)。从市级层面看，目前示范区所在地市内仅苏州市制定了市级特色产品定额标准。

表1 示范区所在沪苏浙三省(市)现行用水定额基本情况

从发布内容看，示范区所在沪苏浙三省(市)用水定额标准各有特色。其中，上海市因第三产业以及规模以上企业高度发展，非农用水取水户计量已实现全覆盖，主要依据用水管理需求分阶段发布用水定额标准，并定期对部分已达到有效期限的标准进行清理或明确继续有效；江苏省因涉及行业类别众多，省级用水定额无法完全涵盖所有行业及产品，13个地市结合区域水资源条件、产业结构特点和经济发展水平等，编制并发布地市特色产品定额标准，作为省级定额标准的补充；浙江省以满足本省水资源管理工作需要为目标，全面编制各行业用水定额，定额标准体系较为完整，基本覆盖主要用水对象。

3.2 示范区现行用水定额差异性

对照示范区所在沪苏浙三省(市)现行用水定额标准，梳理现行用水定额标准的差异性，具体如下。

1) 用水定额发布主体及形式不同。从发布主体看，上海市用水定额标准由上海市水务局发布；江苏省用水定额标准由江苏省水利厅和江苏省市场监督管理局联合发布；浙江省最新农业用水定额标准由浙江省市场监督管理局发布，非农用水定额由浙江省水利厅、浙江省经济和信息化厅、浙江省住房和城乡建设厅、浙江省市场监督管理局联合发布。从发布形式看，浙江省最新农业用水定额以地方标准形式发布，其余省(市)用水定额均以部门文件发布。总体来看，以部门文件发布的用水定额标准权威性不高[8]。

2) 用水定额编制方法不同。农业灌溉用水定额编制在灌溉分区、灌溉保证率、统计口径等方面均存在一定的差异性。其中，上海市分别按照50%、75%、95%灌溉保证率制定作物综合灌溉用水定额；江苏省分别按照50%、80%(或85%、90%、95%))灌溉保证率制定15个省级灌溉分区的作物综合灌溉毛用水定额；浙江省分别按照50%、75%、90%灌溉保证率制定5个省级灌溉分区的基本用水定额、附加用水定额、灌溉用水定额调节系数以及作物综合灌溉净用水定额。

3) 用水定额产品分类不同。部分同种产品在分类方面存在一定的差异性。如工业中白酒制造，江苏省按照原料类型和工艺分别制定原酒和成品酒用水定额，浙江省按照原酒和勾兑成品酒制定用水定额，上海市按照原酒和成品酒制定用水定额；服务业中医院，上海市分别按照三级、二级、一级、基层医疗卫生服务、妇幼保健所、疾控中心、体检等制定；江苏省和浙江省则分别按照三级、二级及以下、门诊部等制定。

4) 用水定额分级不同。根据《水利部关于严格用水定额管理的通知》(水资源〔2013〕268号)要求，需分级制定工业和服务业用水定额。其中，上海市和浙江省分别按照先进和通用两级制定用水定额。江苏省在两级的基础上，结合水资源管理需求，部分产品增加制定了领跑值，用于节水标杆创建。

5) 用水定额单位不同。部分同种产品用水定额单位选取不一致。如工业中卷烟，上海市和江苏省卷烟用水定额单位为m3/万支，浙江省卷烟用水定额单位为m3/标箱；服务业中地铁站，上海市、江苏省、浙江省地铁站用水定额单位分别为L/(人·d)、m3/(m2·a)、L/(人·次)。

6) 用水定额数值不同。部分同种产品用水定额数值存在一定的差异性。如农业中水稻灌溉用水定额，因灌溉分区、灌溉保证率、统计口径等不同，不具有可比性；工业中脱墨废纸浆，江苏省先进值和通用值均严于上海市和浙江省；服务业中宾馆，上海市一～四星级宾馆用水定额通用值和先进值均严于江苏省和浙江省。

3.3 示范区一致性用水定额需求分析

受区域产业结构特点、经济发展水平、水资源条件等因素影响，当前示范区所在三省(市)现行用水定额标准在发布主体、发布形式、编制方法、分类分级、定额单位以及定额数值等方面均存在一定的差异性，不利于示范区以“一把尺”标准发挥用水定额在优化水资源配置、提升用水效率、推动用水方式转变的约束和引导作用。同时，示范区现行用水定额标准更多是从省级或市级层面制定的标准，在产品类型方面，不能精准地涵盖示范区所在两区一县的主导产业；在定额值的先进性方面，不能发挥示范区“窗口”引领作用。因此，为确保示范区有限的水资源实现效益的最大化，更好地助力生态文明建设，各级层面对示范区一致性用水定额标准的需求也越来越迫切。从政府层面看，一方面，建立示范区一致性用水定额标准体系可为示范区内规划和建设项目水资源论证、取水许可审批、节水评价、计划用水、节水载体建设[9-10]等各项管水控水管理工作提供一套统一的水资源管理裁量标准，降低水资源管理成本，达到节水减排、绿色生态的目的；另一方面，建立示范区一致性用水定额标准体系可避免跨省(市)经营的单位因需适应不同区域的定额标准而增加成本支出，有利于构建良好的营商环境。从社会层面，一方面建立示范区一致性用水定额标准体系可促进示范区水资源节约集约高效利用、加快推进节水型社会高标准建设；另一方面，建立示范区一致性用水定额标准体系有利于倒逼示范区用水户提高用水效率，加快形成节水型生产生活方式，推动示范区经济社会高质量发展。

4 示范区一致性用水定额研究思路和路径探索

4.1 示范区一致性用水定额总体思路

示范区一致性用水定额作为长三角区域水资源管理一体化发展的“重要抓手”，在支撑示范区经济社会高质量发展上发挥重要作用。本项工作研究的目标是探索建立示范区一致性用水定额标准体系，切实发挥一致性用水定额促进示范区水资源节约集约利用的刚性约束和导向作用，服务示范区绿色高质量发展，助推示范区生态文明建设。基于此目标，示范区一致性用水定额研究的总体思路是：分析示范区现行用水定额差异性、存在问题以及社会需求，研究提出示范区一致性用水定额体系的总体框架和实现路径，逐步完善示范区一致性用水定额标准体系。其中示范区一致性用水定额实现路径工作思路是：在示范区一致性用水定额标准体系总体框架建立的基础上，遵循“主导产品标准统一、先进产品标准互认、新增产品标准联合编制”原则，对现行存量定额标准，按照统一先进的要求修订，对单一地区先进定额标准推进标准互认，对新增定额标准联合制定、共同审查[11]。示范区一致性用水定额研究思路具体见图1。

图1 示范区一致性用水定额研究总体思路示意

4.2 示范区一致性用水定额制定原则

1) 科学性。严格依据《用水定额编制技术导则》等要求，确保制订方法科学合理，样本数据分析实事求是，研究成果符合客观规律和实际[8]。

2) 先进性。充分调研示范区各行业产品在不同生产工艺以及技术水平下的用水情况，符合节约用水发展趋势，体现示范区示范引领作用。

3) 适用性。一致性用水定额标准是示范区水资源论证、节水评价、计划用水等工作的重要抓手，与国家、水利部、行业、所在省(市)等相关标准相协调，从严从细管好水资源。

4) 操作性。综合考虑示范区所在两区一县水资源禀赋条件、社会经济发展水平和工程技术条件等，紧密结合技术产品的更新换代，精打细算用好水资源。

4.3 示范区一致性用水定额实现路径探索

基于示范区的定位和产业结构特点，示范区一致性用水定额不同于省级定额标准的多而全，其更多的是要求先进统一、有效覆盖、便于管理，因此在探索建立示范区一致性用水定额标准体系的过程中需充分考虑示范区现行用水定额标准。基于此，示范区一致性用水定额实现路径主要包括现行存量定额标准一致性路径、现行单一地区定额标准一致性路径以及新增定额标准一致性路径。其中，现行存量定额标准主要结合示范区样本用水情况论证分析后可直接互认转化或修订后互认转化[12]，现行单一地区存量定额标准可直接互认转化[13]，新增定额标准拟通过示范区样本数据分析计算后确定。上述三种形式的用水定额制定按照《用水定额编制技术导则》等相关要求，合理选取样本数量、定额单位、计算方法、以及产品分类分级等，并做好与国家标准、行业标准的衔接。

从实现路径看，对于示范区存量定额标准和示范区单一地区定额标准在样本论证分析基础上，可通过发布采信清单[12]的形式予以最终确认，对于示范区新增定额标准可通过示范区相关水行政主管部门联合制定或委托第三方制定。从发布主体看，可参照示范区三项生态环境统一标准的发布主体[6]，由长三角一体化示范区执委会组织，联合示范区所在水行政主管部门以及市场监督管理部门联合发布。从发布形式看，为发挥示范区一致性用水定额的强制性作用，建议以地方标准的形式发布执行。

5 结语

长三角示范区是国家长三角一体化发展的战略实践平台，在经济发展和资源环境保护发挥带头引领作用。用水定额是衡量节水的技术标准和基本依据，开展示范区一致性用水定额标准体系研究不仅是探索从区域项目协同到走向区域一体化制度创新，不破行政隶属，打破行政边界的重要体现，也是推动示范区水资源科学管理和合理配置的重要依据。因此，将按照《长三角生态绿色一体化发展示范区一致性用水定额标准体系研究制定工作方案》要求，联合两区一县水行政主管部门，按照科学、合理、实用、先进的要求，共同建立和不断完善示范区一致性用水定额标准体系，提升示范区用水定额精细化管理水平，为推进示范区高质量绿色发展，更好发挥先行探路、引领示范作用[2]。