浅议国外典型地区生活水价制定及管理模式对广东省的启示

黄远征，张之琳，刘 达，洪昌红，陈诗凌

(1.广东省水利水电科学研究院，广州 510635；2.河口水利技术国家地方联合工程实验室，广州 510635；3.广东省水动力学应用研究重点实验室，广州 510635)

1 概述

水资源是人类生活和经济社会稳定发展的重要保障，高强度的人类活动、产业及人口的集聚对水资源的需求更大、依赖更强。因此，建立科学、合理的居民生活水价体系，引导居民形成节约用水的良好社会风尚，不仅是深入践行“节水优先”方针的重要表现，也是持续推动广东经济社会平稳有序发展的必备要求。

广东省地处珠江流域下游，水资源总量较为丰富。据相关统计，广东省以全国6.6%的水资源量，保障了全国8.9%人口的用水需求，支撑了全国10.9%的GDP[1]。然而，广东省人均水资源量低于全国人均水平，不足世界人均水平的三分之一，工程型、水质性缺水严峻[2-3]。同时，广东省水资源空间分布严重不均，常年人均水资源量最高的韶关市(6 407 m3)是最低的深圳市(121 m3)的近53倍。为促进节约用水，自2011年起，广东省开始执行阶梯水价。截至2023年，广东省全部地区均已推行阶梯水价，节水效果较为明显。然而，应注意到，广东省在居民生活水价体系设置上仍存在一定问题，影响了阶梯水价机制作用的充分发挥。

2 现状广东省生活水价存在问题

2.1 阶梯水价设置仍有待进一步优化

一是阶梯水价级差比设置仍有待进一步优化，经统计分析，广东省各地市第一、第二、第三阶梯水价、水量设置情况见表1所示。

由表1可知，广东省平均第一阶梯水量为0～26.81 m3，对应水价为2.75元/m3；第二阶梯水量为26.81～35.62 m3，对应水价为3.65元/m3；第三阶梯水量为35.62 m3以上，对应水价为5.28元/m3，三级阶梯水价比例为1∶1.33∶1.92。根据《城镇供水价格管理办法》(2021年第46号令)，居民生活用水实行阶梯价格制度，阶梯水价设置应当不少于三级，级差应按不低于1∶1.5∶3的比例安排。即广东省现状三级阶梯水价级差比仍未达到相关要求，阶梯水价级差比设置仍有待进一步优化。

二是阶梯水量设置仍有待进一步优化。根据《2022年广东省水资源公报》[4]，2022年，广东省城乡居民人均生活用水量为171 L/d。以四口之家进行测算，则广东省家庭月均(以30 d算)用水总量约为20.52 m3。而由表1可知，现状广东省第一阶梯水量设置均值为26.81 m3，已能超额覆盖广东省城乡居民日常生活用水需求，远高于《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》(发改价格〔2013〕2676号)中第一级水量原则上覆盖80%居民家庭用户月均用水量、第二级水量原则上覆盖95%居民家庭用户月均用水量的建议值。不利于发挥阶梯水价的杠杆调节作用，导致阶梯水价应有的节水导向作用难以充分发挥。

2.2 水费支出占家庭可支配收入百分比严重偏低

根据前文统计分析，广东省家庭月均用水量约为20.52 m3。以表1中广东省各地市阶梯水价、水量设置情况均值进行计算，广东省家庭月均水费支出约为56.43元。根据《广东统计年鉴2023》，2022年，广东省人均可支配收入为4.93万元/a。折算广东省家庭月均水费支出仅占家庭月均收入的0.34%。

高慧忠等[5]指出，当水费支出占人均可支配收入的1%时，对居民的心理影响作用不大，可以继续运用价格杠杆调节水资源的使用，促进节水；当达到2%时，水价引起居民的重视，开始主动节约用水；当达到3%时，用水会对人们的生活产生较大影响。现状广东省水费支出占家庭可支配收入百分比严重偏低，难以引起居民足够的重视，不利于提高城市居民的节水意识。

2.3 水价灵活调整机制亟待建立

由表1可知，广东省各地市现行水价制定时间多为2018年之前，距今已有5 a以上的时间。一方面，随着运行年限的变长，部分建设较早的供水管网出现老化、破损，亟需进行改造修复；另一方面，随着人们生活水平的提高，对水厂的净水工艺、供水管网的质量及稳定性也提出了更高的要求。在此情况下，早期制定的水价越来越难以补偿供水企业的生产成本，不利于广东省供水事业的优质、可持续发展。

3 典型国家水价管理的经验做法及启示

3.1 日本

1) 水价制定

日本各供水单位联合成立“水道协会”，由水道协会制定章程，全面综合考虑过去水务公司的经营情况以及未来几年的供水需求、经济情况等因素，征求用水户意见后，提出水价议案。该水价议案需经地方议会商议研讨后确定。

2) 水价组成及水费现状

日本对居民用水户收取的水费主要包括自来水费与排水费。其中自来水费实行的是两部制水价，即基本水价与计量水价。其中，基本水价与水管管径大小相关，管径越大，则收取的费用越多；且无论用水户当月是否用水，都需要缴纳基本水价。这也促使居民在满足生活需求的基础上，更愿意安装口径较小的管道。

计量水价则根据用水户的实际用水量进行收取，采用多级阶梯计量，最高可分为9级。与自来水费相似，排水费也采取阶梯收费的模式，最高同样可分为9级，但阶梯设置与自来水价存在一定差异。以25 mm的管道为例，日本东京阶梯水价见表2所示。

表2 日本东京居民水价(以25 mm管径为例)

3.2 美国

1) 水价制定

在美国，没有明确、统一的水价管理机构，联邦政府、州政府地方机构及私人企业在水价制定和管理方式上采用不同的模式。但整体而言，美国水价制定的原则主要为成本回收原则，即水价制定不以盈利为目的，但应能补偿供水企业的投资、建设、运营等成本[6-7]。在全成本回收的总原则指导下，美国在制定水价时，还遵循用户公平负担、提高资源配置效率原则等，不同供水工程的供水水价分别单独制定，不相统一，每个供水工程可按照工程实施的主体单位不同制定相应的水价[8-9]。

以纽约市为例，水价制定的流程通常为：由供水公司根据服务对象及公司实际运营情况对本公司的供水价格进行调整，调整周期为每年。在确定水价后，要公布供水收费计划，并提出各项供水收费款项和条件，经广大用户和用户服务委员会(CSC)及用水户代表听证审议通过后予以实施。尽管供水公司有权制定水价，但该价格必须服从政府对水价的宏观调控，不得超过相关部门设定的水价上限[10]。

2) 水价组成及水价现状

纽约市居民生活水价主要包括供水费及污水处理费。自1980年以来，纽约市水费基本保持上涨趋势。至2023年，纽约市综合生活水价为11.63美元/ft3(折算4.11美元/m3)；与1980年相比，上涨了16.62倍，年均涨幅6.74%(如图1所示)。其中，自1992年起，污水处理费均保持在供水费的1.5倍左右，体现了纽约市对环境保护的重视程度。

图1 纽约市生活水价变化示意

3.3 英国

1) 水价制定

英国是营利型水价体系的代表。英国是世界上最早对水务行业进行私有化改革的国家，1989年后，英国水价的制定完全依靠市场化运行，水价由各供水公司自行制定，政府部门只负责制定服务标准并定期对水价进行评审[11]。

为加强对水价的宏观调控，早在1989年，英国就成立了独立的水务经济管理机构，即水务办公室(Ofwat)，主要负责水价政策的制定、水价审查、取水许可的发放等。水务办公室定期(目前为5 a)对供水公司的水价进行评估，并确定下一周期的水价与调整幅度上限。以英国最大的供水公司泰晤士水务(Thameswater)为例，泰晤士水务公司于2019年向Ofwat提交2020—2025年的商业计划(包括服务目标、未来五年各年的平均水费标准)。Ofwat在广泛听取相关利益主体的意见、并对供水公司的商业计划进行产出、成本、风险、回报等方面的审查后，形成最终裁决。在下一周期内，供水公司的水价调整不得超过该裁决上限。然而，当由于不可预见性因素使供水公司财务状况发生大幅改变时，供水公司有权要求水务办公室调整价格上限[11-13]。

2) 水价组成及水价现状

英国生活水价主要由水资源费和供水系统服务费两部分组成。其中，水资源费包括水资源保护费和新水资源的开发费用，供水系统服务费主要包括自来水费、污水处理费、地面排水费、维修费、抄表费等。其中，污水、地面排水等处理费用要高于自来水费。

整体而言，英国的水费收取方式有3种：计量收费(主要针对安装了水表的用户)、非计量收费(按家庭财产价值征收，与用水量无关)及评估收费(主要针对未安装水表的用户，根据房间数量收费)，3种收费方式都由固定费用和可变费用两部分组成。

3.4 对广东省的启示

1) 合理的阶梯水价有利于引导居民主动节水

与广东省相比，日本的阶梯水价制定分阶更细，水价、水量设置的级差更大。其中，涨幅最大的为第二、第三级区间，涨幅接近5倍。因此，为避免跨入下一阶梯，日本家庭在满足生活所需的前提下，会主动倾向于选择管径更小的管道，并在日常生活中极其注重节水。根据日本厚生劳动省统计数据，1986—2014年间，在生活中主动采取节水措施的民众占比由51.2%上升至80.5%，证明居民的节水意识有了显著的提高。

2) 灵活的水价调整机制更有利于促进节水

与广东省相比，美国、英国的水价制度市场化程度更高、调整更为灵活。整体而言，广东省现阶段水费调整灵活度较低，大部分地市存在水价调价周期较长、难以反映供水成本实际变化情况的问题。由于有关单位在制定或调整水价时，往往难以准确预料到未来可能出现的变动，因而导致水价在执行一段时间后，又出现与实际情况不相协调的情况，亟需重新调整；同时，随着居民收入的逐年增长，水费支出占可支配收入的占比逐年降低，水价作为节约用水的经济杠杆作用持续减弱，不利于节水工作的持续深入推进。美国、英国等典型国家在水价制定中均引入了市场竞争机制。将供水服务交给专门的供水企业管理，同时，政府不断加强监督管理。这不仅减轻了政府在财政补贴与管理成本方面的压力，也有利于供水服务行业的成本回收及服务质量的进一步提升。

4 结论及建议

1) 建立灵活的水价动态调整机制

一是定期对水价进行调整。根据《城镇供水价格管理办法》(2021年第46号令)，城镇供水价格监管周期原则上为3年；建立供水价格与远水价格等上下游联动机制的，监管周期可以适当延长。参考美国、英国等典型国家水价调整的经验，建议该监管周期不宜超过5 a。

二是建立健全水价调整联动机制。按照“覆盖成本、合理收益”的原则，将供水工程建设、制水成本、运行维护费、水资源费、污水处理成本、用户承受能力等因素统筹纳入考虑，建立科学、全面的水价联动调整机制，充分发挥阶梯水价作为节约用水的经济杠杆作用。

三是逐步增强市场调节机制作用，转变政府职能。美国、英国等典型国家的水价制定调整机制中，水价的灵活调整主要通过市场竞争机制实现。政府并不直接参与水价的制定，而是通过监督管理、设置上限等多种制约手段对供水公司进行规范。逐步增强市场调节机制在水价制定调整中的作用，不仅有利于减轻政府负担、更好地发挥监督管理的职能，还有利于发挥市场竞争机制作用，促使供水公司不断强化效率、提高服务质量。

2) 优化完善阶梯水价制度。

一是优化完善阶梯水量设置。现状广东省部分地市阶梯水量设置不够合理。阶梯水量设置过高或过低，都不利于促进居民节水：当第一级阶梯水量设置过高时，居民不需节水也不会用到高一阶梯的水量，阶梯水价的节水导向作用丧失；当第一阶梯水量设置过低时，容易导致居民水费支出过高，不符合水是人类生活必需品的基本属性。因此，建议一是结合各地市实际情况，对第一级阶梯水量设置及其覆盖率进行优化调整；二是建议细化阶梯级数，以进一步加强对大水量用水户的影响。

二是优化完善阶梯水价设置。现状日本工薪家庭月均收入为73万日元[14]。以25 mm管径、月用水量20.52 m3进行折算，则家庭月均水费支出为5108日元，约占月均家庭收入的1%；美国现状家庭收入中位数为75 910美元/a(折算6 326美元/月)[15]，以20.52 m3进行折算，则每月水费支出约占美国家庭收入的3.6%，占比均高于广东省。广东省现状各地市水价普遍偏低，难以激发居民节水、护水的内生动力。因此，建议尽快优化完善阶梯水价设置及定价机制，以充分体现水的经济价值，从而真正达到合理利用各种水源、保障经济社会可持续发展的目的。