山东省生育保险基金可持续发展研究

2024-03-27颜硕颖

西部学刊 2024年5期

颜硕颖

(山东师范大学法学院,临沂 276000)

2007年《山东省企业职工生育保险规定》实施后,各地市相继出台生育保险办法或实施办法,两险(即生育保险和基本医疗保险)合并之后,山东省生育保险参保人数增加,同时增加了生育保险收入,一定程度上解决了基金收不抵支的问题,但生育保险基金仍面临一定的风险。本文通过数据研究两险合并前后生育保险基金收支情况,分析两险合并后生育保险基金存在的问题,提出相应的解决措施,以应对生育保险基金面临的风险及难题。

一、山东省生育保险基金运行的现状及存在问题

要发展生育保险事业,制度应先行[1]。山东省在生育保险基金运行的过程中,重视制度建设的作用,但仍存在以下问题。

(一)统筹情况及存在的问题

山东省生育保险基金实施市级统筹,实现基金在市级统一征缴,统一预算管理,这是山东省生育保险基金制度的一大进步,但由于生育政策变化及人口结构优化的需要,市级统筹已经不能充分发挥生育辅助的优惠性。据统计,自2007年《山东省企业职工生育保险规定》实施以来,市级统筹进程较缓慢,基金统筹零散,部分地市仍停留在区、县级统筹层面,基金抵抗风险能力较弱。当前,市级统筹将外出务工、灵活就业、跨省就业人员受保障范围大幅度缩小。有学者认为生育保险社会统筹势在必行,就是变现行的生育企业保险为生育社会保险[2]。因此,生育保险基金由市级统筹提升为省级统筹是大势所趋。

(二)筹资情况及存在的问题

1.基金收入情况

由表1可知,2019年山东省实施生育保险和城镇职工基本医疗保险合并后,生育保险基金收入占城镇职工基本医疗保险基金收入的7%左右。

2.缴费率与缴费基数

根据政策规定,生育保险费用的缴纳由企业完全负担。以济南市为例,近几年生育保险的缴费率稳定在0.6%,2023年最新生育保险缴费基数最高为15 999元,最低是3 200元。据表2得知,山东省城镇单位就业人员平均工资呈逐年上升趋势,但缴费基数近几年相对稳定,并未及时进行相应调整。

3.基金筹资存在的问题

根据山东省生育保险基金筹集情况的数据得知,首先,生育保险基金缴纳主体为单位,职工个人无需缴纳,限制了生育保险基金的筹集渠道,导致生育保险基金抗风险能力较低。其次,生育保险缴费率未根据经济发展水平、职工收入水平差异和二胎及三胎政策及时进行调整。最后,政府对生育保险缴费基数政策的疏漏,导致相当数量的企业为降低负担,以低于职工实际工资水平基数缴纳生育保险费用,使生育保险发挥的保障作用并不充分。

(三)支出情况及存在的问题

1.城镇职工享受生育保险待遇水平

首先,生育保险基金支付的医疗费用仅包括孕期和产期,但是哺乳期以及婴幼期尚未囊括其中。生育医疗费用重“生”轻“育”[3],哺乳期及婴幼期医疗费用的大量花销仍需生育家庭独自承担,导致育龄群体生育意愿近年来持续较低。其次,产妇生育出院后,因生育引起的疾病医疗费由生育保险基金支付,由于“全面二孩”政策的实施,高龄产妇占生育群体的比例较高,其在备孕、孕检以及生育后的多种不确定性疾病所需医疗费用不容忽视。

此外,各地费用报销标准不统一。以济南市为例(见表3),生育医疗费用涵盖产前检查以及生育医疗两部分,城镇女职工可享受生育津贴、一次性补助等待遇,但农村孕产妇生育医疗费用报销项目较少(见表4),且费用报销标准较低。

表3 济南市城镇职工生育医疗费用报销标准

表4 济南城乡居民医疗保险报销生育医疗费用标准和专项生育补贴标准

关于生育医疗费用标准《山东省企业职工生育保险规定》并没有详尽的规定,各地市自行制定标准但是差异较大。

2.生育保险基金结余情况

据统计,山东省在两险合并后,结余趋向平稳,城镇职工基本医疗保险基金对生育保险基金起到了互济作用,一定程度上抵抗了保险基金存在的风险。据分析,山东省生育保险基金存在结余率失调问题,这反映出生育保险基金收支结构存在不平衡的现象。结余率过高反映了生育保险待遇支付并不充分,而结余率较低则反映了生育保险基金抗风险能力较低。

(四)运行监管情况及存在问题

以2018年聂某因百货公司原因中断缴纳生育保险费用,起诉百货公司一案为例[5]。本案中,某百货公司未按照法律规定的期限为聂某办理社会保险关系转移手续,与聂某生育保险连续缴费期间中断3个月、未能享受生育保险待遇之间存在直接因果关系,某百货公司应当承担全部赔偿责任。

通过该案例,笔者发现诸多企业为职工缴纳生育保险时,因劳动关系转移未能及时办理社保关系转移,导致职工未能享受生育保险待遇的情况在实践中时有发生,使得生育保险基金未能充分利用,属于生育保险基金运行监管不到位的问题。生育保险各项规定在各地的具体执行中法律效力较低,灵活性过大,因此建议强化执法监督[6]。

二、山东省生育保险基金运行发展的建议

(一)逐步提高统筹层级

1.由市、县级统筹向省级统筹推进

在地区统筹上,应逐步推进省级行政单位统筹,提高地区间基金互济能力。一是要出台政策和具体实施文件,二是对生育保险费的筹集、使用、管理由县级以上人民政府逐步归到设区市统一管理。

2.逐步将所有生育群体纳入生育保险范畴,推进社会统筹

山东省人口基数大,育龄群体相对较多,生育保险待遇仅仅覆盖机关事业单位、企业职工,并不能充分发挥生育保险作为生育配套措施对人口政策的促进作用。为充分保障育龄群体的生育权益,促进人口优化,应当将灵活就业群体、临时工、农民工等群体纳入生育保险覆盖范围,争取应保尽保[7]。

(二)拓宽基金筹集渠道

将灵活就业人员归入生育保险的保障范围内是大势所趋,对促进生育有重要的意义,政府应该为企业提供财政补贴。据统计,近年来山东省农村生育女性占据育龄女性的80%,农村女性的生育意愿更加强烈。社会保险是所有人都能享受到的,应该将生育保险扩大到全民范围[8]。农村妇女劳动者是我国劳动者的重要组成部分,生育保险应当基于公平原则将该群体纳入其中。将城镇所有职工都纳入保障体系,并逐步发展农村生育保险,坚持与农村养老和医疗保险的建立相辅相成[9]。建议国家应尽快扩大生育保险社会统筹的覆盖面,借鉴欧亚有些国家的“全民生育保险制度”的模式[10],把农村妇女劳动者纳入到生育保险体系中。生育保险费应由企业、政府和员工三者共同承担[11],由政府通过税收支持生育保险,发生基金赤字时由政府兜底,实现生育费用共担[12]。

(三)动态调整基金结余率

实际上生育基金并不是越多越好,结余过高不利于生育保险工作的良性运营,因此建议提高基金调剂能力,扩大基金使用范围,控制生育保险基金结余,提高基金运行效率[13]。

1.控制基金结余

确定合理的缴费费率,减轻企业负担。当生育保险基金结余率失调时,应以完善生育保险制度、加大财税政策支持力度等方式,提供更加全面的配套支持措施,最终实现生育权与劳动权之间的动态平衡[14]。

2.确定具体的生育保险待遇给付标准

结合山东省各个地区经济发展水平确定具体的生育保险待遇给付标准。山东省对于生育多胎的情形尚未做出明确统一的补贴规定,对于生育保险待遇的支付标准,可综合各个地市经济发展水平统一标准。

(四)完善运行监管制度

1.强化政府监管责任,发挥主导作用

生育保险在具体执行中法律效力最低,灵活性过大,建议加强执法监督。建立有效的监督管理机制,开辟权利受到损害后的救济途径,政府的有效监管使得生育保险制度落到实处。

2.多险种合并实施,增强基金互济能力

将生育保险基金合并管理,有利于发挥政府财政的调剂作用。建立“育婴留职停薪津贴”解决有关问题[15]。政府应在每年的财政收入中提取一定规模资金作为生育保险基金的补充,并且在生育保险基金发生收不抵支现象时,采取政府兜底措施[16]。应在统一制度、统一待遇标准、监督保障权利实现方面加大工作力度[17]。

3.建立监管机制,加大惩罚力度

由于目前生育保险的监管力度不够造成实施阻力过大的问题,建议建立长效监督机制,实施法制化管理并加大惩罚力度[18]。一方面,设定合理支付标准,防止投机性参保,建立实时反馈平台,监督生育保险基金的筹集以及待遇支付;另一方面,出台行之有效的惩罚措施,将企业违法违规及时纳入企业征信,加大惩戒力度,保障职工生育权益。