生态环境导向的开发模式（EOD）项目的法律合规风险分析

熊莹 王仕超

摘 要：生态环境导向的开发模式（EOD）是“绿水青山就是金山银山”转化在项目运作层面的具体应用，融资方式、运作模式、风险控制是 EOD 项目实践过程中的关键问题。通过对EOD模式的重要意义、核心内涵剖析以及法律政策的梳理，结合EOD项目投融资模式和项目合规推进全流程的法律解析，为EOD 模式项目的合规落地和推广实践提供借鉴参考。

关键词：EOD；法律合规；风险分析

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.06.061

生态环境导向的开发模式（Eco-environment-oriented Development，简称“EOD模式”）是以创新项目组织的方式将生态保护和环境治理融合运用的模式。该模式以地方特色产业运营为基础，依托区域生态优势综合开发，统筹推进一体化实施建设，采取组合开发、联合经营和产业延伸链等方式，驱动公益性较强但收益性较差的生态环境治理项目与收益较好的产业进行融合，促进生态、经济和社会的良性互动，推进经济和生态可持续发展，体现了绿色、低碳、循环、可持续发展的理念。

自EOD在全国范围内开展试点建设以来，各地结合其特色、政企合作、多管齐下，在政策措施、产业融合发展、生态建设等方面进行了创新探索。但整个EOD项目涉及关联产业发展、商业建设、法律政策等风险控制问题。由于我国尚未出台关于EOD模式的法律或行政法规，现主要以各部门发文散见于其他文件之中，体系性和连贯性弱，对项目操作的风险预期性较低。本文通过对EOD模式的意义和内涵、政策的分析梳理，结合EOD项目投融资模式和项目推进全流程涉及的法律解析，致力为EOD项目提供全面的法律政策合规风险的分析和参考。

1 实施EOD模式的重要意义

1.1 EOD模式实施背景

随着环境污染防治攻坚战的深入开展，对生态环境治理的资金需求越来越大，而资金投入是深入打好污染防治攻坚战的重要基础性保障。据测算，“十四五”环保投资需求约为6.8～8万亿元，在中央财政投入有限、地方财政投入压力大的情况下，公益类生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅、自我造血功能有限、可持续发展能力弱等问题。同时，生态环境治理项目具有较强的外部经济性，生态产品价值转化机制不健全，生态环境治理与产业开发易割裂。EOD模式可为地方政府拓宽生态环保重大项目投融资渠道，解决公益性生态环境治理项目资金短缺的难题，促进生态环境治理与相关产业的有益结合，促使生态环境治理外部经济性的内部化，实现了生态环境保护和产业发展的双赢局面。

1.2 EOD模式的重要意义

（1）保护与发展融合共生的创新实践。EOD模式是通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等，在项目组织实施模式上进行摸索和创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，建立生态保护与开发之间的平衡点。

（2）生态产品价值化的有效路径。通过开展生态环境治理项目，可以改善生态环境的质量，提升环境发展的品质，促进生态优势向产业发展的优势转化，从而实现生态产业的增值效应。

（3）加强生态环境治理和项目投融资的节能增效融合。推动生态环境治理由公益性项目转化为具有开发价值的经营性项目，以便为社会资本和金融机构提供参与生态环境治理的机会，从而实现加强生态环境治理的综合投入和多元参与的目标。

2 EOD模式的内涵

2.1 EOD模式的基本涵义

EOD模式是以地方特色产业运营为支撑，融合环境治理和生态保护的一种环境治理与产业发展新模式。为实现项目整体的经济效益与资金支持的平衡，通过积极推行区域综合开发项目，在生态环境治理方面采取产业链延伸、联合经营和组合开发等创新方式，促使收益相对较低的生态环境治理项目与回报较高的相关产业有效结合。

2.2 EOD模式的核心内涵

2.2.1 生态可持续发展为基础

项目谋划期要识别紧迫性强、生态环境效益高的生态环境治理及其关联产业开发项目；其次，整个项目实施完之后，要确保生态环境质量的改善和持续向好。EOD模式可有效解决地方发展的痛点，实现生态环境保护修复、政府减压、企业获利的共赢目标，为各方主体积极参与提供动力。

2.2.2 投资增值反映

EOD项目边界范围清晰，减少政府资金投入，实现项目整体收益与成本平衡，在项目层面实现产业开发对生态环境治理项目的投入反映。

2.2.3 一体化实施

从生态环境治理和产业开发的整体性出发，将生态环境治理作为整体项目投入要素一体化推进，由一个市场主体来统筹实施，建设运维一体化实施體系。

2.2.4 产业深度融合

推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效深度融合，相互促进，相互增值，既注重长远目标，又转化短期效益。

3 推动EOD模式的法律政策依据

中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）和《生态文明体制改革总体方案》（中发〔2015〕25号），为我国生态文明建设设立了明确的目标，推动了现代环境治理体系的建立。文件要求，到2020年我国在资源节约和环境友好型社会建设方面应取得巨大进展，基本完成主体功能区建立和布局，经济发展的质量和效益得到显著提高。生态文明主流价值观普及到全社会，生态文明建设水平适应实现全面小康社会的目标，强调了资源节约型和环境友好型社会建设的重要性。同时，建立起八项制度构成的清晰的生态文明制度体系，包括自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度。促进生态文明领域国家治理体系和治理能力的现代化，努力朝着社会主义生态文明的新时代迈进。

生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号），指出为进一步深化生态环境领域“放管服”改革，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护，不断满足人民日益增长的美好生活需要和优美生态环境需要，生态环境部从五大方面十七点内容提出具体指导意见，并在第十三点“推进环境治理模式创新，提升环保产业发展效果”首次提出EOD模式。自此，以生态环境部为主导的国务院各部门为促进国家生态文明建设及EOD模式发展陆续发布部门规范性文件。

生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅发布《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号），正式了提出EOD模式的概念，并列明试点项目的相关要求和开展程序。根据生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅发布二批EOD模式试点项目的通知和生态环境部办公廳发布《关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）>的通知》（环办科财〔2022〕6号）的要求，EOD项目遵循“一项发展，一项申报”的原则，以积极的态度引导金融资金投入，加强金融对全面推进污染防治攻坚战的精准支持，推动策划适宜金融支持的重大生态环保项目，建立储备库，为生态环保金融支持项目提供保障。

4 EOD项目投融资法律法规要点

4.1 EOD的投融资模式

《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》第十六条明确提出金融扶持是鼓励社会资本参与生态保护修复的重要政策之一。政府将支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，提供中长期资金支持。同时，将加大对生态保护修复的投资力度，推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等的发展。此外，还将支持企业发行绿色债券和绿色资产证券化产品，以及推进森林保险和草原保险试点。生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》提到了探索多种投融资模式推进生态环境治理的重要性，应探索多种投融资模式，推动多元化生态环境治理投融资机制的建立，具体包括政府债券、政府投资基金、PPP合作、投资运营公司、开发性金融和环保贷等。为更好地推进EOD项目，可以尝试多元化投融资机制，例如，建立绿色基金，发行绿色债券，提供绿色信贷，推广绿色保险，以及开发绿色资产证券化产品等。此外，政府也可以发行政府债券，成立投资基金，与社会资本合作（PPP模式），还可以组建投资运营公司等方式来支持生态环境治理，并提高资金的使用效率。

与其他开发模式相比，EOD模式是开发模式设计的一种价值导向，是传统开发模式的单一或综合运用，其核心要义是融合发展。故该模式运用既要合规用好融资手段，又要克服其存在的运营和法律风险。

4.2 目前主流投融资模式的重点法律问题

4.2.1 “PPP+EOD”模式

典型项目为“山东省枣庄市凤凰绿道片区生态综合治理提升（一期）PPP项目”。该模式有助于拓宽政府投资项目建设资金来源，引导社会资本积极参与生态综合治理项目，有效发挥政府方与社会资本合作效能。但需严格按照财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、财政部《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）等规定规范程序及内容，并做好项目绩效考核，同时在PPP项目合同中就各方权责利、风险分担机制、项目投融资、建设、运营等内容进行约定，保证项目合法合规实施，有效助推区域生态治理能力。

4.2.2 “特许经营+EPC”模式

典型项目为“马鞍山市向山地区生态环境综合治理EOD项目特许经营者采购”。该项目实施分为两个阶段，第一阶段由政府通过竞争性谈判方式选定项目特许经营者；第二阶段由特许经营者以“EPC+产业导入”方式通过公开招标确定项目总承包单位。特许经营权应通过竞争方式取得，且具体竞争方式的选择还应符合《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等相关规定。关于总承包单位的选定应严格按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关规定执行。本项目还涉及产业导入，还需关注中标人的产业服务能力，并签署《项目产业服务协议》就项目范围内产业导入标准、内容、考核机制等内容进行约定。

4.2.3 “投资人+EPC”模式

典型项目为“云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用EOD项目及配套基础设施建设项目”。本项目为EOD模式试点项目，试点实施单位为云南滇中新区管理委员会。该项目包括水生态环境治理工程、云药产业园建设工程及4号路建设工程3个子项目，并将配套基础设施建设项目包括2、3、5号路建设工程、纵一、纵二、纵三路北延长线建设工程捆绑实施，是规范有序推进EOD模式的探索。本项目采用“两标并一标”的招标方式，即招标人公开招标方式招选符合要求的社会投资人，双方优势互补，与中标社会投资人以股权合作方式签订《投资合作协议》创设项目公司，社会投资人具备本项目相应施工资质时符合《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条；合作期满后，项目资产及相关权利等按法定程序及协议约定完好无偿移交给当地政府或政府指定机构。

“投资人+EPC”模式的项目，投资人退出路径的合法合规性是重要的法律要点，从主体性质来看，如投资人为国有企业的，需满足国资管理的相关法律规定，如《企业国有资产交易监督管理办法》等；从退出方式来看，市场化退出方式不同，也应满足具体退出方式相关的法律规定等。同时，社会投资人股东的退出建议在《投资合作协议》“退出机制”条款中进行明确约定。

4.2.4 “施工总承包（EPC）”模式

典型项目：巴中革命老区振兴发展及巴河治理EOD项目（B包一期），此类项目部分子项目采用“投资人+EPC+运维”模式招标；部分子项目采用“勘察-设计-施工总承包”模式招标，该模式下各方法律关系清晰，业主与施工单位的责任分工明确，便于项目有序推进。此类采用不同模式结合的方式是对开展EOD项目的有益探索，需要关注不同模式下各自涉及法律依据不同则法律风险控制需要分别进行安排。

4.2.5 “BOT”运作模式

典型项目：景洪市“澜沧江、流沙河”流域城区段水生态修复及水生态旅游资源开发项目。该项目包括景洪市澜沧江及流沙河流域城区段水生态修复与水生态旅游资源产业开发两部分，共计3个子项目，分别为流域水生态修复及景观提升工程、片区雨污分流及污水提质增效工程、景观旅游观光工程。按照“整体打包、分步推进”的总体思路，采用“BOT”模式实施，其主要面临法律法规调整的风险、项目融资法律風险、项目施工合同法律风险、合同认定及合同效力风险等。BOT项目大部分资金都依靠银行贷款、发行公司债券或商业票据等方式来筹集，融资额度较高以及其公司债券、商业票据约定的收益率要高于银行贷款利率，这扩大了项目公司的融资风险。

降低项目融资法律风险策略：项目的资本金、专项债（若有）、各级预算补助（若有）资金等以外的建设资金，由项目公司作为融资主体通过市场化方式向金融机构进行债务性融资。项目资本金到位后，若项目公司无法按照项目建设进度获得项目债务性融资，则中标社会投资人有义务采取适当方式协助项目公司筹措到相应的建设资金，确保项目公司正常运转。中标社会投资人应采取合理措施降低融资成本，贷款利率应控制在同期中国人民银行及其授权机构发布的5年期以上贷款市场报价利率（LPR）的120%（含）以内，超出（LPR）120%的利息费用由中标社会投资人承担，节余部分由项目公司享有。

5 EOD项目推进全流程需关注的法律问题解析

5.1 EOD模式实施关键环节

从工作流程的角度而言，由于试点申报主体和实施主体为市级以下人民政府或园区管委会，即区、县级人民政府、开发区管委会、兵团，鼓励与项目承担单位联合申报，这就意味着区县级人民政府在项目的识别、申报和实施过程中扮演着重要的角色，因此应该站在全局的高度，积极发现和甄选可持续发展的项目，加强政策导向和法律合规的意识，确保项目的合理性、可行性与稳定性。同时，县级人民政府应积极推动科学决策、公众参与和信息公开，与项目承担单位紧密合作，共同推动项目的顺利实施，为地方经济发展和人民群众的福祉作出积极贡献。

图1 EOD模式实施关键环节

5.2 EOD项目全流程需要注意的法律合规问题

5.2.1 坚守一体化融合发展主旨，严把申报主体关

建议明确规定申报主体为区、县级人民政府（或同级政府部门），或与符合产业要求的主体联合申报。要避免上级政府过度干预、集中代为申报，也要防止不符合要求的主体私自申报，以免白白浪费时间和资源，或者错过项目申报的时机。

在推行国家与地方双轨并行的模式下，可以考虑将申报主体扩大化为区县级以上地方政府，并根据项目需求适度放宽融资规模。此外，在项目申报过程中，不得将企业列为EOD项目中生态环境治理的唯一责任主体，需要与申报和入库同步推进。

5.2.2 做好前置审批程序，严把立项批复关

根据《通知》和《编制大纲》，依托项目均须完成项目可研批复或备案等立项前期工作，并提交立项证明材料。依托项目已完工的，侧重于EOD模式的经验总结。考虑到申报期限一般不到3个月，因此试点项目申报前应提前做好相关审批工作或准备，确保申报前完成批复。除项目申报外，如项目涉及土地规划，贷款审批，发行专项债等独立事项，应提前做好准备，依法严格审查；如EOD项目依托于已入库的PPP项目，需区分申报类型，是实施EOD项目，还是对项目进行EOD总结；如EOD项目与其他发展模式综合使用的，采取其他模式的部分需按照相关法律法规分别审批，需要按照EOD项目联合审批的，须依照文件要求进行审查，符合条件的择优批复，不符合条件的依法不予批复，或者指导整改后再批复。

5.2.3 认真核算生态治理与反哺产业的环保投资收益比，严把资金来源关

EOD项目的核心要义是产业融合，用产业收益反哺生态治理投入。项目申报一定要对所涉产业算综合账，在项目切实可行的前提下确保符合反哺要求，达到减少政府投入的目标。不符合该要求的则不能申报，或重新做好产业融合总账核算后再申报。项目贷款应符合国家开发银行的贷款要求，确保专款专用。

成本、收益核算时，需注意项目周期一般为15年，不应将周期外的预期收益或成本损耗计入核算范围。但根据项目实施的阶段性评估要求核算的除外。不得将项目关联产业之外的成本、收益列入核算范围，不得将税收和土地出让金等政府财政收入纳入项目收益，但土地溢价收入属于项目收益来源。

5.2.4 严格执行招标采购程序，严把运营主体准入关

在政府与承办单位联合申报时，对准入企业要严格执行招采程序，严格审查拟入围公司的开发经验、技术水平、资金实力等，严禁非法采购、使用不合格的公司参与EOD项目，杜绝违法转包谋利行为。对拟入围公司而言，应在客观评价公司综合实力的基础上，评估参与EOD项目的可行性，严格执行招采法律，公平参与竞争。具备生态环境治理或反哺产业运营能力的公司，如以股权或债权投资模式与政府联合参与EOD项目的，除履行招采程序外，还应审查资金来源合法，生态治理项目与融合产业独立运营，不得通过关联交易谋取非法利益，损害EOD项目的实施目标。

5.2.5 建立标准化全流程管控体系，严把法律合规关

在綜合分析EOD项目实施过程的起点、重点、难点、卡点、终点及其取得的阶段性成果的基础上，应对申报、实施、监督评估、反馈进行标准化全流程管理，规范建立EOD项目合规管理制度，确保试点项目的工作开展有系统的法律政策依据，能有序合规合法进行，充分实现EOD开发模式的核心价值，落实生态环境友好型可持续发展理念。EOD模式不管是申报试点，还是申报入库，应合法合规进行全流程标准化管理，各参与方共同打造符合法律和政策的EOD精品示范项目，接受相关部门的监督和评估，在合规流程内完善项目结构和资源优化配置，尊法守法，用制度和规范标准化流程来预防违法行为，促进行业规范发展和生态环境建设可持续发展。

6 结语

在全面推进生态文明和可持续发展观的引领下，EOD模式是创新性的环境保护项目组织的新思路，以实现生态环境可持续发展为目标，通过采取综合产业链延伸、多元产业联合经营、优化组合产业结构开发等方式，驱动公益性较强，收益性较差的生态环境治理项目与收益较好的产业进行有机融合，达到生态环境综合治理，激发经济价值优化升级目的。当前相关法律法规正陆续出台，为EOD项目的落地和发展提供了一定的合法合规性基础，建议我国立法机关针对整个EOD模式全流程，出台相关系统性法律和规范性文件，实现EOD模式项目涉及的法律风险识别和评估，流程管理和控制，监督评估和反馈等环节的合规管理，并鼓励更多的法学专家、生态环境专家、专业律师、财会专家等积极参与到生态环境治理专家团队中，拓宽创新模式的有益探索与研究。

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