环境法的新发展

周英

《环境健康的法权认知论与保护规范适用研究》一书以系统化的体系建构与明晰的笔触，挖掘和勾勒出环境与健康风险规制的理论依据、风险评估及管控、生态安全法治、法律与科学的协同等问题。传统法律调整领域中将环境与健康分立设置。但当前全球生态破坏叠加环境污染，构成影响人类健康的重要原因，其因果关系也具有不确定性。一方面，生态环境损害风险的证明难度大，尤其对损害结果不确定环境健康风险的举证。另一方面，由于不能准确评估不确定以及量化风险结果，无法为诉讼提供法律证据支持。生态法治观念的革新反映了对组织化社会产生问题的处理办法，环境与健康问题的总体法治设计，也伴随着新问题的出现在不断调整。

环境与健康诉讼难以证明存在因果关系。无论是请求追究侵权责任，还是判定具体行为与危害后果之间的关联，依据的是盖然性高低，以此判断行为与损害或危险之间的因果关系。而风险发生的因果关系，既无法准确认定环境与人体疾患之间的必然关联，甚至客观上是否存在這样的因果关系也不确定。即使倒置举证责任，将不存在因果关系证明的责任分配给主张免责的一方，因果关系也同样难以确定，因此，环境健康风险诉讼中主张的私法请求依据并不充分。此外，按照生态环境损害发生的可能和预见程度，排序为危险、风险和剩余风险，剩余风险是假定可能并容许客观存在。体现救济原则的预防法律责任，例如消除危险，适用对象限制于损害发生具有高度盖然性的危险。虽然存在统计学意义上的概率关系，但不确定风险及概率超出经验法则和明确科学依据的因果联系。因此，即便论证了环境与健康风险的存在，消除危险的法律责任也较难适用于环境与健康风险问题。目前的法律体系以消除危险作为预防法律责任的承担方式之一，但现实中缺乏实验数据或流行病学调查，以及对暴露途径、剂量与体质反应关系的科学上的确切论证，生态损害的危险与风险不易区分，为预防性的法律责任适用带来一定困难。

针对以上问题，《环境健康的法权认知论与保护规范适用研究》一书认为，环境民事公益诉讼及民事责任认定需要具备请求权基础，这也是法的适用过程，发现能够支持请求权主张的法律规范。从文义解释和体系解释角度，专门法中明确规定了国家建立健全环境与健康监测、调查和环境影响风险评价制度，但缺乏具体的法律适用规则，私法责任也未涉及对环境健康风险的规范。行政诉讼中被告负担的行政行为合法性证明责任，包括事实根据和规范依据，但因环境与健康风险事实认定方面并非确定的事实，即只是待证事实且具有不确定性，风险与最终损害之间存在差距，使得该领域的举证责任难度增加。相关司法解释中，环境与健康风险诉讼因须符合“重大风险”的适用标准而无法主张。针对发生及损害结果尚不确定的环境健康风险诉讼的私法谨慎和司法谦抑，著作认为，环境与健康风险涉及公共利益，公法规则可以在具备法律控制的前提下适度进行法益的扩张，从风险行政法理论视角，重新审视预防法律原则，环境健康风险公法规范区别于环境影响评价机制，更强调规则的协商制定、风险评估与风险交流等新的规制工具，并通过行政行为法和程序法的具体规则予以回应，这也意味着司法审查规范及标准的发展。可见，除了客观认识环境与健康风险问题，调整风险行政法的法理预设，加强立法和法律适用主体的积极自我实施，才能有效发挥预防、规避、疏导和降低风险的反身法功能。

环境与健康风险主要是自然原因和人类活动引起，经由环境介质，对人群健康造成危害或累积的不良影响的可能性。环境要素涉及大气、水、土壤、噪声、辐射等环境介质。人类在防范环境与健康风险同时，对于环境与健康风险的认识也在不断进步。风险是公共认知问题，无论是被意识的还是被感知的，这也推动法律制度通过更高标准和更好技术来回应风险防范需求。其中，风险预防原则体现了通过公法构建环境健康治理的社会目标，平衡了预防规制措施合法性与合理性的功能。目前风险规制不以行为违法性为前提，一旦制定具有明确规范对象的环境健康风险预防强制规范，有关行为将受到限制或者被禁止，并成为诉讼裁判标准。环境健康风险作为生态环境治理的组成部分，尽管风险具有复杂性和不确定性，公法方面也有建立和完善环境健康风险规制的责任，即这种失灵问题，需要公法的适度介入并予以矫正。风险预防原则应建立更灵活的评估机制，即便不能直接对环境与健康风险提起诉讼，也可以通过违反法律强制规定的债权或者物权行为行使诉讼请求权。同时，建立风险沟通机制，扩大环境民事公益诉讼范围，促成公法规范的实质公平，震慑环境与健康风险的引发者、制造者。

《环境健康的法权认知论与保护规范适用研究》探讨了生态系统思想基础上的环境与健康的法律权利认知方法论，认为传统公私法分野基础上形成的主客观二分的认知论模式，与环境法基于关系视角形成的主体客体一体化视阈下的荒野法理学、生态法等相抵触，由此引申和拓展了主观公法权利及保护规范理论中的环境健康公法请求权研究。针对环境与健康请求权的叠合竞合问题，厘清了环境损害请求权的法源构造、证明责任和环境责任承担等核心对象和法律规范结构。分析了环境与健康法权适用保护规范理论的争论实质，即通过主观诉讼路径推动环境健康权客观诉讼，评估环境健康风险预防规制体系的形式及合理性，探索构建本土化的环境健康法理论与司法适用途径，重点关注环境与健康权保障法律体系中的风险预防原则及实施机制。从问题导向出发，提出环境多元利益的冲突协调功能下，环境与健康损害的公私法复合救济途径，确立层次递进的生态环境损害救济体系，改进保护规范理论的本土适应性。风险预防原则较之预防原则，具有更强的风险防范性，从消极防卫转为积极预防。承认该领域具有的科学不确定性，因此规制模式由行政管制转变为风险规制，即采取风险预防措施时，并可能不具备充足的科学证据和完全的认知，这正是风险预防原则的内涵形式，法律表现即遇严重或不可逆转的损害威胁时，不以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟或者搁置采取措施，防止生态环境的恶化和风险增高，这也是环境与健康风险规制的合法性来源之一。

环境风险与生态安全密切关联。《环境健康的法权认知论与保护规范适用研究》作为国家社科基金重点项目的阶段性成果之一，关注了生态安全与环境风险的法律关系。风险预防原则法律适用的初期，可能缺少明确的适用标准，因此主要发挥价值引导功能，但不影响其发展完善后的合理性与可行性，并能在司法和行政决策中发挥更为实质的规范效力。环境与健康风险规制具有社会法特性，风险预防原则在适用中需要关注对人体健康保护的考量，厘清行政裁量边界。存在不确定的法律概念和风险认知与判断，需要赋予行政机关判断余地，以便具体化和适用，开展环境健康评价以预防公众健康风险，通过预防性环境公益诉讼制度实现司法救济，适用举证责任倒置、举证责任转移规则，避免极端举证责任导致预防性公益诉讼异化，实现保障公众健康的公共利益目的。法律原则与规则的本质区别，在于规则具有明确的法律效果而原则需要衡量特定因素，并不指向具体的法律后果，也不直接适用具体的法律关系。因此，环境与健康风险的不确定性即可衡量性，正是原则在适用中考量的因素之一，也是原则与科学密切联系的原因，这种可衡量性，也作为质疑原则效力的依据，不影响风险预防作为法律原则的确定性。

总体而言，这是一部富有创新和开拓价值的法学学术著作，也具有一定的勇气，挑战和突破现有的一些传统认知。《环境健康的法权认知论与保护规范适用研究》一书体系全面，切入点新颖并具有较好的法理思维和辩证分析能力。

（本文作者系河北省人大法制委员会副主任委员、河北省法学会副会长）