在法治轨道上发展全过程人民民主

王其江（中国法学会党组成员、副会长，习近平法治思想研究中心副主任）

在法治轨道上发展全过程人民民主，是习近平法治思想的重要内容，是中国特色社会主义民主政治发展的必由之路，也是全面建设社会主义现代化国家的时代命题。

一、在法治轨道上发展全过程人民民主是全面贯彻党的二十大精神的必然要求

党的二十大报告第六专题、第七专题分别专门对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出新的科学阐释和战略部署，充分体现了民主问题和法治问题属于中国特色社会主义政治发展的两大核心问题，充分表明了全过程人民民主与全面依法治国两者之间非常紧密的内在关系，也体现了政治与法治的关系。党的二十大报告提出，人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。同时指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，全面推进国家各方面工作法治化。这就必然要求在法治轨道上发展全过程人民民主，全面推进全过程人民民主法治化。

二、在法治轨道上发展全过程人民民主是“三者有机统一”的应有之义

党的二十大报告强调，必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。同时，习近平总书记强调，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的领导、人民当家作主、依法治国是我国社会主义民主政治基本要素，三者相互联系、相互作用，构成内在统一、不可分割的整体。坚持“三者有机统一”，这是中国特色社会主义政治制度的核心要义、突出特点和优势，是坚持走中国特色社会主义政治发展道路的根本遵循，也是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的十九大报告指出：“党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”坚持全过程人民民主是人民当家作主的必由之路。习近平总书记强调，要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。这就要求不断完善人民当家作主宪法法律制度，在法治轨道上发展全过程人民民主。

三、全过程人民民主与全面依法治国具有高度的一致性

民主与法治是现代国家治理的一体两面。全过程人民民主与全面依法治国，具有内在的协调一致性，必须一体推动、一体落实。从主体上看，中国共产党领导人民实行人民民主，就是保证和支持人民当家作主，全过程人民民主充分彰显人民主体地位，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则；全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，二者由此实现了主体上的统一。从内容上看，全过程人民民主是把党的主张和人民意志通过民主的程序和方式转化为国家意志，进而实现人民依法管理国家事务的目标；依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现民主的制度化、法律化，二者由此实现了内容上的统一。从实现路径上看，发展社会主义民主政治，保证人民当家作主，必然要求全面推进依法治国，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，二者实现了路径上的统一。从目标客体上看，发展全过程人民民主，目的是使人民群众享有更加广泛、更加充分、更加全面的民主权利，更好保障人民当家作主；推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益，二者由此实现了客体上的统一。从功能定位上看，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求之一，而一个现代化的国家必然是法治国家，二者都统一于实现中国式现代化的伟大历史进程中。

四、法治是全过程人民民主的构成要素之一，是评价是否属于真民主、好民主的重要标准

法治与民主的高度一致性，决定了法治与民主不是两个截然不同或者相互独立的事物，而是属于密不可分、相互融合的关系，这也决定了法治不只是民主的外在保障，更是民主的重要构成要素、内在要求。民主决定了法治的价值和效能，法治则为民主提供了规则和保障。只有在法治的条件下，民主政治才能保持稳定，民主的运行机制才能正常运行。在我国，“依法性”是民主的重要特征。我国宪法第二条明确规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。习近平总书记在党的二十大报告中指出，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这突出强调了民主的“依法性”。列宁指出，“民主是国家形式，是国家形态的一种”。民主需要由宪法作出规定，以体现一个国家的国家形态和国家形式，以体现人民的地位、公民的基本权利、国家权力的来源。民主还需要通过借助法律的安排，把公民的基本权利转化为具体的民主权利和民事权利，从而使公民的权利类型化、定型化、法律化、可诉化。习近平总书记多次强调，评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的“八个能否”衡量标准，即“主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”。习近平总书记创造性提出，一个国家民主不民主“四个要看、四个更要看”的评价尺度，即“一个国家民主不民主关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。从具体内容上看，无论是“八个能否”，还是“四个要看、四个更要看”，法治都是衡量民主的核心标准之一。

五、没有法治进行保障和规范、违背法治原则的“大民主”只会走向反民主

法治是为了解决“多数人统治”的民主可能异化为“多数人暴政”，为民主在实践中的运行秩序套上了“制度化”的约束，确保有效发挥民主的治理功能。离开了法治，民主中的“多数人”就可能陷入任意而为的“专断”。全过程人民民主之所以需要制度化、规范化、程序化，特别是法治化，很大程度上与祛除民主运作过程中的人治因素有关。我国历史上曾经有过的“大民主”，就是因为缺乏法治的理性设计和制度安排，最终走向了民主的对立面，成为了反民主的典型。在“文革时期”，我国1975年宪法第13条把“大鸣、大放、大字报、大辩论”，确立为公民的基本权利，被阴谋家、野心家利用，出现鼓吹“越乱越好”“踢开党委闹革命”的思想混乱和行动偏差，从而导致无政府主义和派性主义，给党和国家的事业带来了重大的灾难。1978年12月，鉴于历史的惨痛教训，邓小平同志指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”党的十一届三中全会进一步明确提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”实践表明，没有法治作为保障、规范和引导，就不可能有真正的、可持续的民主，民主往往陷入混乱，社会往往陷入动荡。在强调民主保障最大多数人的权利和利益的同时，也要注重对少数的保护。因此，法治既要有尊重多数选择的制度规则，又必须留有保护少数的特殊安排，以免少数人的正当权利或者利益，因简单多数的决定而被忽略乃至牺牲掉。

六、在社会主义条件下，法治本身就是民主的体现，越推进法治就是越推进民主，两者呈正相关关系

法治，简而言之，就是良法善治，即制定良法并得到准确实施。法律是统治阶级意志的体现，是以权利和义务为内容，以确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。社会主义法律就是人民意志的体现，是以人民的权利和义务为主要内容，以确认、保护和发展对人民有利的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。换言之，社会主义法律就是确认、保护和发展人民当家作主的行为规范体系。中国特色社会主义法治体系包括完备的法律法规体系、高效的法治执行体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障和健全的党内法规体系，不仅在静态上实现了民主的法律化，而且在动态上实现了民主的法治化。同时，在我国，法治明确了国家政治活动的范围，对公权力行使进行规范和限制，实行法定职责必须为、法无授权不可为原则，给公权力划定了运行的空间和边界，设定了公权力行使的条件、程序和法律后果，其目的就是确保国家的一切权力属于人民，公权力的行使必须始终围绕人民诉求、体现人民意志、维护人民利益。以民法典为例，民法典的很多规定同有关国家机关直接相关，直接涉及公民和法人的权利义务关系。国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围、界限。各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。因此，在社会主义条件下，法治本身就是民主的体现，法治与民主呈正相关，越推行法治就是越推行民主，高水平法治意味着高水平的民主，只有高水平的法治才能建设和保障高水平的民主。因此，发展全过程人民民主，必须以法治化推进全过程人民民主，以民主化推进社会主义法律体系和法治体系建设，不断推进社会主义民主政治与全面依法治国实践向纵深发展，社会主义民主政治在法治轨道上行稳致远。

七、全过程人民民主需要全过程法治

法治作为保障民主制度化的基本形式和主要载体，将全过程人民民主的内容予以法律化、定型化，从而确保其权威和执行力。全过程人民民主依法保障人民实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，贯穿从选举、审议、决策、管理到监督的全过程，贯通了经济社会生活的各方面，保障和实现人民在经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域的广泛权利，是全链条、全方位、全覆盖的民主。全过程人民民主的每个环节，都需要遵循特定的民主程序，人民依法行使各项民主权利。因此，人民民主的全过程，需要民主制度的体系化、民主运行的法治化。全过程人民民主，不仅要求在全面依法治国各环节各方面充分保障公民各项民主权利，充分维护人民合法权益，也必然要求全过程人民民主的各环节各方面得到坚实的法治保障。全过程人民民主以其主体的广泛性、时间的持续性、事项的全面性、层级的多样性而成为新型的民主制度，更需要借助法治的力量，具有更强的法治属性，为全过程人民民主的制度化提供全过程、全方位的法治保障，从而真正把人民当家作主落到实处。简言之，全过程人民民主需要通过全过程法治，确保全过程人民民主在法治轨道上运行，以高质量法治推动全过程人民民主高质量发展。这就要求不断完善全过程人民民主的制度体系和法治体系，既要完善民主的内容，也要完善行使民主权利、实现民主的各种程序和方式；既要重视把公民的民主权利写进法律，也要注重在法律实施过程中切实维护好公民的民主权利，充分落实人民群众知情权、参与权、表达权、监督权；既要不断完善关于公民基本权利的规定，也要不断丰富、细化公民具体的政治权利和民事权利。例如，新修订的立法法规定了基层立法联系点制度，选举法通过多次修改实现了县以下直接选举、城乡公民同等比例选举人大代表的飞跃。又如，2009年《侵权行为法》首次在法律上规定了隐私权，2017年《民法总则》将隐私权纳入人格权范畴，2020年《民法典》将人格权单独成编，对各种类型的人格权作出了具体规定，其中专设“隐私权和个人信息保护”一章，首次对隐私给出定义，划定私人领域与公共领域的边界权，更加有利于对自然人隐私权的保护。习近平总书记强调，我们要健全民主制度、拓宽民主渠道、丰富民主形式、完善法治保障，确保人民依法享有广泛充分、真实具体、有效管用的民主权利。我们一方面要健全民主制度、拓展民主渠道、丰富民主形式，另一方面要完善法治保障，只有二者相互促进、高度融合，做到民主发展到哪里、法治就保障到哪里，才能确保民主权利广泛充分、真实具体、有效管用，才能使全过程人民民主得以切实落实和执行。只有将全面依法治国原则和法治要求贯穿全过程人民民主实践，才能确保我国民主政治的稳定性、民主治理的有效性、民主机制的连贯性。目前，我国已经形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，我们的任务就是不断推进这一制度体系法律化、法治化。

八、全面贯彻实施宪法是在法治轨道上坚持全过程人民民主的首要任务

将民主在宪法上予以制度化，是保障民主极为重要也极为关键的环节。全过程人民民主的建立，首先需要宪法来保障；全过程人民民主的落实，首先需要全面贯彻实施宪法。全面贯彻落实宪法，既是不断发展全过程人民民主的重要基础工作，也是推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的重要任务。党领导人民制定实施宪法，坚持全面依法治国，就是为了实现好、维护好、发展好人民当家作主。我国宪法以国家根本法的形式，确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，规定了民主集中制、尊重和保障人权等重要原则，建立了人民当家作主的制度体系。人民代表大会制度是人民当家作主的根本途径和最高实现形式，是实现全过程人民民主的重要制度载体。坚持好完善好人民代表大会制度，就是发展全过程人民民主、支持和保证人民当家作主。当前，推动全过程人民民主制度化、规范化、程序化、法治化水平进一步提高，关键在于维护宪法权威、弘扬宪法精神，通过完备的法律制度和规范体系，推动和保证宪法确立的制度、原则和规则得到全面实施，推动和保证全过程人民民主的重大理念和实践要求得到充分贯彻，为发展全过程人民民主提供了坚强法治保障，使全过程人民民主机制更加健全、运行更加顺畅。