粤港澳大湾区商事纠纷多元化解机制研究*——以推动《南沙方案》落地为实践基础

邓中文（中共广州市委全面依法治市委员会办公室常务副主任，广州市司法局党委书记、局长）

一、完善粤港澳大湾区商事纠纷多元化解机制的现实意义

（一）适应国际商事纠纷日益复杂化的必然选择

“一带一路”背景下粤港澳大湾区建设为中国经济发展创造了新的增长点，也为中国国际商事争端的解决带来了更大的挑战。以广州司法实践为例，2022年，广州法院审结商事案件27.8万件，涉案标的额达2206.3亿元，共审结涉外、涉港澳台民商事案件9800余件。大量的涉外、涉港澳台民商事案件在当事人举证质证以及法律适用等方面给法院带来了巨大的审判压力，发掘诉讼以外的其他解纷方式应当更符合商事纠纷解决的规律及特性。①卢诗谣：《商事纠纷多元化解机制研究——以广州市的探索与实践为视角》，《政法学刊》，2021年第5期。

（二）凸显粤港澳大湾区区域治理能力的重要指标

推进粤港澳大湾区建设，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。随着粤港澳大湾区战略的持续推进，带来的跨境合作不断增多，基于三地制度、法域、关税的差异，贸易摩擦和纠纷在所难免。为大湾区商事法律服务和争议解决提供多层次、多选择、多种类的纠纷解决渠道，有利于凸显区域治理能力，充分发挥广州作为粤港澳大湾区中心城市的引领作用。

（三）推动南沙深化粤港澳全面合作的题中应有之义

《南沙方案》是继横琴、前海两个合作区方案出台以后，对粤港澳大湾区建设作出的又一重大决策部署，为南沙深化改革扩大开放作出了科学指引。通过调动粤港澳三地优势资源，联合司法、仲裁、调解等力量，搭建大湾区争议解决合作和资源共享平台，推动建立健全执法司法协作交流机制，有效协调不同法域间法律冲突，建设更便捷、更高效的商事纠纷多元解决机制，为创新推动粤港澳三地融合发展打开新局面，有效推动《南沙方案》全面落地。

二、粤港澳大湾区商事纠纷多元化解机制运作实效

（一）公共法律服务网络日益完善

近年来，广州先后推动成立“一带一路”域外法律查明（广州）代表处、广州国际商贸商事调解中心、粤港澳大湾区知识产权调解中心等机构，积极推动构建多元解纷格局，提供更高效、更多元的解纷服务。一是公证方面，为充分发挥公证预防纠纷的职能，上线粤港澳大湾区首个区块链网络赋强公证系统，推出“365天不打烊、24小时全天候”公证自助服务模式，获得司法部认证办理海外远程视频公证机构增至5家，有效解决海外侨胞办理公证业务的燃眉之急。二是律师方面，推动与港澳律师事务所合伙联营机制，全市现有粤港澳合伙联营律师事务所6家，其中有3家落户南沙。推动港澳律师在穗执业，发布支持粤港澳大湾区律师来穗执业10项举措，建成全国首个粤港澳大湾区律师执业孵化站，首批4名粤港澳大湾区律师首选广州执业，目前，共有103名粤港澳大湾区律师在广州执业。三是调解方面，推动成立广州国际商贸商事调解中心，设立广州国际商贸商事调解中心南沙办公室。截至2023年12月，调解中心已受理广州市两级法院委托委派和自行受理的案件2191宗，涉案标的额超过141.2亿元。四是仲裁方面，近年来，广州仲裁委员会受理案件量稳居全国前列，2022年受理案件量超3万宗，占全省仲裁案件总量的二分之一，案件标的额超600亿元；涉外案件受理量连续两年在全国城市仲裁机构中排名第一，占全国办案总量近五分之一，2022年首次超过600件，创历史新高。建立南沙国际仲裁中心，创新与港澳仲裁合作机制及法律服务合作模式，探索建立“一带一路”联合仲裁机制，积极参与亚太经合组织企业间跨境商事争议在线解决机制。

（二）集中管辖实现资源整合

自2019年1月1日起，广州市越秀区人民法院和广州市南沙区人民法院（广东自由贸易区南沙区人民法院）就广州市一审涉外民商事案件实行集中管辖。据统计，2019年1月1日至2021年4月30日，越秀区人民法院与南沙区人民法院涉外、涉港澳台民商事案件一审收案数量超过前十年总和。在案件激增的情况下，集中管辖法院积极适用多元化纠纷解决模式，第一年调撤率即由14.6%上升至36.2%。截至2021年年底，越秀区人民法院通过调解方式处理的涉外案件标的额超4亿元。在强化港澳诉讼规则衔接方面，南沙区人民法院首创港澳籍人民陪审员及特邀调解员参与重大涉外、涉港澳民商事纠纷案件调解机制，形成“N+4+2”粤港澳司法规则衔接机制，有力地促进了三地规则衔接。②《28个月，8100件涉外、涉港澳台民商事纠纷，广州法院这样判》https://mp.weixin.qq.com/s/fu2Fz1k_EM3dBm262ju7HQ，最后访问时间：2023年12月20日。

在专门法院方面，广州海事法院于2017年在南沙成立广州海事法院广东自由贸易区巡回法庭，探索例如聘请港澳籍的专家担任陪审员参加审判、试行法官中英文双语审判、运用固定合议庭审理类型化案件等方式提高审判质量与效率。广东自贸区法庭的成立，对建立起市场主体对交易规则的预期、有效维护航运市场秩序、优化南沙自贸片区和广州国际航运中心建设的法治化环境起到积极的促进作用。③《广州海事法院广东自由贸易区巡回法庭揭牌》http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-05/13/content_125394.htm，最后访问时间：2023年12月20日。

（三）线上平台助力解纷便捷高效

近年来，广州不断推动在审判、仲裁、调解等方面的智慧建设，通过线上平台增强纠纷化解质效。一是审判方面，广州互联网法院于2019年3月建成粤港澳大湾区首个在线纠纷多元化解平台，推出“6+1+1+1”纠纷化解模式。④《广州法院以能动司法促推诉源治理，为基层社会治理贡献法治智慧》https://epaper.southcn.com/nfdaily/html/202311/20/content_10081497.html，最后访问时间：2023年12月20日。二是调解方面，广州于2018年11月首推“智慧调解”微信平台，利用“互联网+人工智能”技术嵌入人民调解业务工作流程，是全国首个实现移动化、可视化融合的掌上纠纷化解平台，可提供基于自然语言对话的语音录入功能，在线视频调解服务。此外，线上全程监督管控调解过程，实现对相关重大矛盾纠纷的预警分析。三是仲裁方面，广州仲裁委创设“3+N”仲裁庭审模式，即以中国特色社会主义法律体系、英美法系、大陆法系三大法系为基础，同步运行包括葡语系仲裁庭审模式、韩国仲裁庭审仲裁等N种庭审模式。在持续优化远程庭审技术的同时，全球首创AI仲裁秘书，上线全球首个APEC-ODR平台，制定全球首个互联网仲裁“广州标准”，获得150余家境内仲裁机构和90余家境外机构合作推广。

三、粤港澳大湾区商事纠纷多元化解机制建设存在的困难

（一）现行商事纠纷多元化解机制衔接转化不畅

1.早期纠纷中立评估机制缺位

2012年，最高人民法院在基层人民法院试点建立民商事纠纷中立评估机制。早期纠纷中立评估机制，即在诉讼前期帮助双方当事人客观分析案件、厘清争议焦点，推动部分案件在起诉阶段达成和解撤诉，对提高调解成功率、节约诉讼成本和司法资源具有重要意义。⑤江和平、黄琪：《民商事纠纷中立评估机制的中国发展之路》，《法律适用》，2015年第7期。目前该项制度试点涉及领域较为单一，主要集中在医疗纠纷领域，试点法院运用该项机制较少。国际商事纠纷往往涉及不同国家法律和文化习惯，更有利于早期纠纷中立评估机制发挥效能。

2.证据的诉调衔接有待深化

当前，主要以诉讼、仲裁、调解构成的商事纠纷解决机制，能实现程序上的良好衔接。例如，广州国际商贸商事调解中心与广州市中级人民法院签订诉调对接协议；广州市中级人民法院与广州仲裁委员会签署关于共同提升仲裁案件财产保全、司法审查和执行质效的意见等。但是，在证据衔接适用上，尤其是调解证据与诉讼证据的衔接适用仍存在完善空间，如调解不成功，调解过程中双方当事人一致认可的事实及证据材料无法在诉讼中得到适用。⑥吕嘉淇，陈雪珍：《先行示范区视域下深圳国际商事纠纷多元解决机制探析》，《特区实践与理论》，2020年第5期。针对这一情况，最高人民法院在2016年提出探索无争议事实记载机制，但由于无争议事实记载机制在一定程度上与我国民事诉讼法等相关规定存在相悖的地方，因此法院建立无争议事实记载机制尚未取得明显成效。

（二）与港澳商事纠纷解决机制规则存在差异

1.送达难成为跨境诉讼的重要难题

由于内地与港澳的法律制度、法律体系、审判机制等方面存在巨大差异，导致跨境诉讼成本高、耗时长、不确定因素多，其中送达难是跨境诉讼的难题之一。尤其是内地与香港之间，既受制于香港民事诉讼当事人主义下香港法院不负责查询当事人地址的影响，也受到当前相关规定下送达环节多、周期长的影响。按照基本法规定，民商事司法合作除可通过由最高人民法院代表内地分别与香港、澳门磋商并签署民商事司法协助安排，还可由内地各省区市与港澳特别行政区之间开展司法合作。⑦司艳丽：《粤港澳大湾区法律规则衔接疑难问题研究——以多元化纠纷解决机制为切入点》，《中国法律评论》，2022年第1期。为推动粤港澳大湾区诉讼规则衔接更紧密更高效更便捷，解决长期以来存在的送达难问题，应尽快推动形成符合粤港澳大湾区实际需求的区域司法协助协议。

2.粤港澳三地商事调解制度差异较大

当前，粤港澳三地的商事调解制度在发展水平、制度设计上均存在不小差异。首先，我国目前尚未制定专门的商事调解法，而香港的调解制度已相对完善，澳门也正在制定《民商事调解法》。这也导致内地统一的商事调解员认证标准、培训体系、职业守则等还未建立，而香港在调解员的专业培训、资格认可及纪律管理等方面有统一且完善的制度设计，专业水平更高。其次，三地调解协议效力存在差异且尚未建立调解协议互认机制，这也是调解规则深度衔接的重要障碍。我国经法院司法确认的调解协议，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。而香港的调解协议属于合约性质，澳门的调解协议其效力类似于合同。

3.港、澳资企业申请港澳仲裁机构仲裁存在障碍

我国于1987年加入《纽约公约》，且《纽约公约》同样适用于港澳特别行政区，这为粤港澳三地仲裁规则的衔接奠定了良好基础。但是在申请境外仲裁机构仲裁的条件上，仍可进一步深化，如在大湾区内地九市注册的港、澳资企业关于无涉外因素的商事争议可否提交港澳仲裁机构仲裁。依据《民事诉讼法》和《仲裁法》的相关规定，对于涉外经济贸易及海事中发生的纠纷可以提交的仲裁机构没有限制。从内地司法对前述规定的理解和实践来看，涉外因素不包含企业注资来源。⑧司艳丽：《粤港澳大湾区法律规则衔接疑难问题研究——以多元化纠纷解决机制为切入点》，《中国法律评论》，2022年第1期。但大湾区内地九市注册的港、澳资企业与普通内地企业相比，具有较明显的涉外涉港澳因素，为丰富港澳资本流入内地九市后的商事纠纷解决途径选择，提供更为开放包容的营商环境，可探索降低港、澳资企业申请境外仲裁机构的条件。

（三）港澳法律服务资源优势没有得到充分利用

香港和澳门充分利用“一国两制”政策带来的独特优势，在争议解决、商事仲裁等方面的专业服务国际领先。如香港汇聚了香港国际仲裁中心、国际商会香港办公室、亚非法协香港区域仲裁中心等一批全球领先的仲裁机构。此外，香港很多律师具有处理国际商事争议的丰富经验和专业水平，因长期从事商事仲裁实践，还拥有一批在这些领域具有专长的仲裁员。

当前，内地与港澳在医疗、教育等领域开展了深度合作，而法律服务领域的合作尚处于起步阶段。虽然港澳律师内地执业试点工作正在有序推进，但港澳优质法律服务资源还未真正进入内地市场，对港澳法律服务机构、人才等引进力度还有待加大。南沙要积极融入和服务粤港澳大湾区建设，围绕大湾区融合发展的法律需求，加强引入港澳法律服务资源，推动打造与港澳法律服务领域交流合作平台，形成富有特色的涉外法律服务品牌。

四、完善粤港澳大湾区商事纠纷多元化解机制的路径选择

（一）建立健全“评估—调解—仲裁—诉讼”递进式商事纠纷解决机制

1.探索民商事纠纷早期中立评估机制

早期中立评估机制在一些国家已经相对成熟，该制度最早起源于美国，适用于各种复杂及专业性强的案件类型。⑨龙飞：《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》，《法律适用》，2015年第7期。在国内，深圳前海合作区人民法院对于涉外民商事案件，邀请香港法律专业人士就案件适用的香港法和可能的裁判结果进行评估；广州市越秀区人民法院聘请法学专业教师作为中立评估员，对民商事纠纷作出评估意见和解决纠纷的建议。国际商事纠纷领域的早期中立评估机制目前还不健全，在法院附设早期中立评估方式能更好地体现出机构的专业性以及权威性。⑩林轲亮：《早期中立评估制度研究：多元化纠纷解决机制的另一维度》，法律出版社2017年版，第423～425页。可以探索在南沙区人民法院建立国际商事纠纷早期中立评估机制，为多元化纠纷解决机制开辟新路径。

2.探索商事调解证据在诉讼程序中的适用

最高人民法院在2016年提出的无争议事实记载机制，是推动诉讼和调解机制有效衔接的重要机制。在双方没有达成调解协议的情况下，当事人在诉讼程序中对调解过程中已确认的无争议事实无须再举证。该机制可以提升商事调解在纠纷解决过程中的“话语权”，有效引导更多当事人选择在诉讼前进行调解。同时即使进入诉讼阶段，也能有效减轻诉讼环节工作负担。当调解不成功时，通过记载双方无争议事实，免除当事人在诉讼阶段对同一事由重复举证质证，进而提高诉讼效率，也使得审判人员将工作精力聚焦到争议事由，使有限的司法资源得到最优配置。但同时，为避免其对司法公正产生负面影响，一方面要防止当事人滥用无争议事实记载机制导致案外第三人的权利受到损害；另一方面对调解过程要加强监督。⑪吕嘉淇、陈雪珍：《先行示范区视域下深圳国际商事纠纷多元解决机制探析》，《特区实践与理论》，2020年第5期。结合《南沙方案》相关工作规划，可以探索在南沙实行无争议事实记载机制，同时完善违法调解追究制度和投诉制度，惩戒调解员违法偏帮行为，确保无争议事实记载机制尊重当事人的合意，也符合法律规范要求。

3.建立健全商事纠纷解决分层递进机制

在形成早期中立评估和无争议事实记载机制基础上，可以与诉讼裁判形成商事纠纷解决分层递进机制，更好地联动、协调和衔接诉讼解决与非诉解决途径，以最便捷高效的方式为当事人化解矛盾纠纷。⑫马祎蔚：《我国多元化纠纷解决机制的完善研究》，西南政法大学硕士论文，2017年。在国际商事纠纷案件中，可以通过第三方早期中立评估组织或者由承担引导分流作用的法院，引导当事人选择调解、仲裁程序解决争议。调解不成功后启动诉讼程序的，法院在案件审理过程中也可以引导当事人以和解或调解的方式结案，最终调解不成的才以判决的形式结案。通过合理利用“评估—调解—裁判”的纠纷递进解决的基本规律，探索出以源头预防为先、非诉化解在前、法院裁判终局的纠纷解决分层递进模式，达到有效整合多元解决争议资源的效果。

（二）申请授权在南沙开展与港澳商事纠纷解决机制衔接试点

1.探索粤港澳三地签署民商事司法协助协议

深化与港澳特别行政区之间开展司法合作，亟须探索由粤港澳三方签署司法协助协议，发挥大湾区先行先试优势，推动诉讼规则衔接新突破。一是探索创新跨境诉讼送达方式，如争取签署区域司法协助协议，探索涉港澳案件由当事人送达文书，授权南沙等涉港澳案件较多的法院与香港高等法院直接相互委托送达文书，以及建设线上流转的司法协助网络平台，以期解决送达难的问题。二是探索扩大司法协助范围，当前最高人民法院与香港签署的司法协助安排已实现90%以上的民商事判决得到相互认可和执行，建议探索与港澳之间积极开展个案协助，且协助的案件范围不必囿于司法协助安排的规定，如就未纳入安排的海事海商案件、知识产权案件等开展协助。

2.特邀港澳调解组织在诉讼程序中开展调解

目前，人民法院可以聘请特邀调解组织或者特邀调解员，但广东法院仅聘请了港澳居民特邀调解员，未聘请港澳调解组织。为此，建议在南沙探索将港澳调解组织纳入人民法院特邀调解组织名册，探索“域外调解+域内司法确认”模式，即当事人可在诉讼过程中接受港澳调解组织调解，达成调解协议的，可以向人民法院申请司法确认。通过以创新形式推进粤港澳大湾区调解规则的衔接，体现跨境商事调解机制灵活、便捷、高效的优势。⑬司艳丽：《粤港澳大湾区法律规则衔接疑难问题研究——以多元化纠纷解决机制为切入点》，《中国法律评论》，2022年第1期。

3.探索粤港澳大湾区商事调解协议的相互认可和执行

粤港澳大湾区商事调解协议的相互认可和执行需要最高人民法院与港澳签署相关司法协议，包括内地法院与港澳法院对双方调解机构、调解协议的互认和执行，调解协议互认范围可以参考《新加坡调解公约》，要求调解协议具有区际性、商事性、可执行性等。具体而言，一是借鉴香港商事调解立法和工作经验，健全内地商事调解机制和组织架构，推动制定广州矛盾纠纷多元化解地方立法，组建广州调解协会。同时，推动商事调解组织、行业调解组织、律师事务所等按照市场化方式提供调解服务。明确商事调解机构、调解员的运作模式和行为规范，着力培养一批业务能力强、涉外调解能力强的高水平调解员。二是探索推动将南沙区人民法院等作为试点，认可和执行经由特定港澳商事调解组织调解达成的调解协议，这些商事调解组织须已纳入人民法院特邀调解组织名册。三是探索内地调解组织调解达成的调解协议，经所申请内地法院司法确认后，当事人可依据相关司法协议，向港澳法院申请认可和执行。

4.大力推进国际商事仲裁中心建设试点

2022年，中央全面依法治国委员会部署开展国际商事仲裁中心建设试点工作，明确指出要将广东省广州市和深圳市打造成为联动香港和澳门服务粤港澳大湾区建设、面向全球的国际商事法律及争议解决服务中心。此后广州市委依法治市办推动制定相关工作方案和实施办法。但是，在推动更好联动港澳方面，亟待解决前文提到的关于无涉外因素的商事争议可否提交港澳仲裁机构的问题。在内地注册的港、澳资企业虽然属于内地法人，但此类公司的资本来源、利益归属、经营决策等均与其港澳投资者关联密切，提交港澳仲裁机构仲裁更便于其解决商事纠纷。建议探索在南沙开展试点工作，允许在南沙注册的港、澳资企业关于无涉外因素的商事争议可以选择提交港澳仲裁机构仲裁。

（三）发挥广州湾区中央法务区南沙国际片区平台集聚效应

1.积极争取单独设立广东自由贸易试验区南沙片区人民法院

基于自贸区的改革深度、广度及时间长度，建议积极争取在南沙单独设立广东自由贸易试验区南沙片区人民法院。当前，南沙自贸区法院与南沙区人民法院实行一个机构两块牌子，容易妨碍相关民商事纠纷的有效解决。单独设立南沙自贸区法院可以专注于自贸区功能如商贸、金融、投资、税务等相关案件，自贸区南沙片区内的其他类型案件仍由南沙区人民法院管辖，有利于更好发挥专门法院对于涉外民商事案件的审判效能。⑭彭凤莲：《中国自贸区法律适用的基本问题》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》，2015年第2期。同时，推动其他专门法院在南沙设立审判点，发挥审判机构聚合效应。

2.吸引国内外知名商事纠纷解决机构进驻南沙

自2015年起，上海市试点在自由贸易试验区支持国际知名商事争议解决机构进驻，如香港国际仲裁中心、新加坡国际仲裁中心和国际商会仲裁院。⑮刘晓红、王徽：《论中国引入国际商事仲裁机构的法律障碍与突破进路——基于中国自贸区多元化争议解决机制构建的几点思考》，《苏州大学学报（法学版）》，2016年第3期。2022年11月1日，外交部与香港特区政府签署了《关于在香港特别行政区设立国际调解院筹备办公室的安排》，明确国际调解院筹备办公室落地香港特区的具体事宜。国际调解院将是一个由各方共同协商建立的，以条约为基础的政府间国际组织。借鉴上海的经验以及建设国际调解院的契机，一是建议积极探索将港澳商事调解组织纳入人民法院特邀调解组织名册，引进港澳知名调解组织进驻南沙，探索以市场化方式聘任特邀调解员；二是建议在南沙引入港澳知名仲裁机构，与香港一道积极参与建设国际调解院，促进粤港澳大湾区建设成为国际仲裁中心；三是建议引入外籍法官和仲裁、调解领域专家，探索在南沙区法院聘请港澳籍法官担任法官，为国际经贸往来提供更加高效、便利、专业的司法服务和保障。

3.加大高端法律人才引进和培养力度

高等院校是涉外法治人才培养的第一阵地，加强涉外法治人才培养已经成为全国法学院校和法律职业共同体的共识，要用好高等院校资源联合培养涉外律外律师及仲裁人才，不断加强涉外法治工作队伍能力建设。支持将南沙引进涉外、紧缺法律服务人才纳入全市重点人才工程计划，鼓励市律师、公证、司法鉴定等行业协会加强对南沙高端法律服务人才工作的指导，在组织培训、出境深造等方面关注和吸收南沙优秀法律服务人才，壮大南沙法律服务高端人才和行业领军人才队伍。推进港澳律师内地执业试点工作，优化港澳律师内地执业环境，完善港澳律师内地执业审批流程，搭建港澳律师与内地律师事务所合作交流平台，促进港澳与内地法律界的优势互补。

4.推动商事纠纷解决线上信息平台互联共享

《南沙方案》关于搭建一站式商事纠纷解决系统平台的要求，能有效整合诉讼、仲裁、调解等方式的商事纠纷解决功能。当前，广州法院积极推广应用在线多元纠纷化解（ODR）平台，为当事人提供“诉讼、仲裁、调解”多元化纠纷解决方式，但该平台与其他非诉解纷平台的对接还有待进一步深化。建议以法院为主导，支持建立法律服务机构与信息技术企业合作平台，建立案件衔接、结果反馈、信息互通、常态联络机制，实现纠纷解决全流程网络化，节约纠纷解决成本，使争议当事人享受更为便利的线上矛盾纠纷化解服务。