畅通城乡经济循环的现实障碍与应对策略

范斐

【摘要】城乡经济循环是贯彻新发展理念、构建新发展格局的关键一环，畅通城乡经济循环是推进乡村振兴、实现共同富裕的重要抓手，对于实现中国式现代化具有重要推动作用。当前，我国仍存在城乡供需矛盾、城乡要素双向流动不畅、县域经济枢纽功能不强、乡村振兴内生动力不足等现实障碍。因此，需深化供给及需求端改革，充分激发农村内需；打破城乡要素流动的制度壁垒，优化要素市场化配置机制；推动县域经济高质量发展，强化县域枢纽功能；加强城市群建设，全面推动乡村振兴。

【关键词】城乡经济循环  乡村振兴  现实堵点  优化路径

【中圖分类号】F124                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.04.009

党的二十大报告明确提出：“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。”2023年1月，习近平总书记指出：“充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用，全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动城乡融合发展，增强城乡经济联系，畅通城乡经济循环。”可见，畅通城乡经济循环被摆在突出位置，成为我国今后全面推进乡村振兴的重要目标之一。这是以习近平同志为核心的党中央深刻把握乡村振兴发展规律，对新时代城乡融合发展工作作出的重大战略部署，为我国未来的城乡融合发展路径指明了方向。

城市与乡村在协调发展过程中均具有重要地位，但工业化发展初期，大多数国家为实现城市地区及工业的优先发展，使人口、资本等生产要素不断从乡村地区流出，持续集聚于城市等少数优势地区，我国也不例外。可以说，我国经历了特征鲜明的二元经济发展过程（蔡昉，2022），从而形成了典型的城乡二元经济结构。在此背景下，城乡经济循环不畅、发展不均衡成为制约我国区域协调发展的主要因素之一。如何打破城乡要素流动壁垒，缩小城乡发展相对差距、促进城乡深度融合便成为构建新发展格局、全面推动中国式现代化建设所必须回答的重要现实问题。

城乡深度融合是指城乡之间相互协作、合理分工、优化发展，以实现分工收益和规模效益的过程。畅通城乡经济循环对促进城乡经济协调发展、优化城乡空间布局、培育乡村内生增长动能等均具有重要意义。畅通城乡经济循环有利于提高城乡经济增长的全要素生产率，保持城乡经济发展与政策制定的协调性，优化城市资源配置、创新策源、高端产业引领功能，提升乡村要素集聚能力与资源配置效率，促进城乡在功能、空间、产业、规模、制度等方面深度融合，进一步发挥城市在经济发展中的集聚与外溢效应，助推乡村高质量发展。

畅通城乡经济循环、融合城乡发展是完善内需体系、构建新发展格局的重要举措，是事关我国未来发展的全局性、战略性、前瞻性的重大问题，需要加强顶层设计、科学谋划、精准施策。为此，应将新发展理念贯穿城乡融合发展的全过程、全领域，以充分发挥县域在推动城乡融合发展中的关键支撑作用和创新城乡要素自由流通的体制机制为重点，不断探索具有中国特色和大国特征的城乡统筹发展路径。

畅通城乡经济循环面临的新形势

2023年中央经济工作会议明确指出，应当将推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局。综合研判，“十四五”后期乃至更长一段时期，畅通城乡经济循环将在推动农业农村现代化、城乡共同富裕、构建新发展格局、扩大内需中发挥巨大作用，并将在新形势下，呈现出新趋势和新特征。

畅通城乡经济循环是推进中国式现代化的内在要求。中国式现代化需要构建优势互补、高质量的国土空间布局和支撑体系，畅通城乡经济循环以优化城乡资源要素空间配置结构为主要目的，促使经济要素在城乡之间更为高效的双向流转，从而推动城乡充分发挥自身比较优势，形成“1＋1＞2”的深度融合效应，实现各类资源要素合理流动和高效集聚（张学良，2023）。推动农业农村现代化是全面建设社会主义现代化国家的重要一环。如果农业农村的现代化水平落后，那么整个国家的现代化都将难以顺利推进。当前，农业农村现代化仍是我国社会主义现代化建设过程中最为艰巨的挑战。因此，新征程上，畅通城乡经济循环是建设中国式现代化的内在要求。一方面，畅通经济循环有助于加快实现农业现代化。通过城市资本、劳动乃至技术等要素的回流，强化农业科技基础，提高农业机械化、规模化水平，完善农业基础设施建设，发展数字化、智能化应用，实现农业农村高质量发展；优化乡村产业布局，构建农村现代产业体系，发展乡村新产业新业态，建设更加完善、更加现代化的农业产业链和供应链。另一方面，畅通城乡经济循环有助于加快农村现代化进程，不断增强农村的发展活力，提升农村基础设施和公共服务水平，建设宜居宜业乡村，提高农村生产生活条件，建设绿色美丽乡村，促进乡村治理体系和治理能力现代化，建设文明和谐乡村。

畅通城乡经济循环是实现共同富裕的重要基础。当前，城乡发展不平衡已成为制约人民幸福感提升的因素之一，而中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，必须在城乡经济非均衡发展过程中不断追求城乡间的相对平衡和动态协调，最终实现共同富裕。虽然自改革开放以来，我国农民收入水平已有明显增长，但由于农村居民收入增速常年落后于城市居民，我国现阶段低收入群体仍以农民为主，城乡收入仍存在明显差距。因此，缩小城乡收入差距是实现共同富裕的重要内容，畅通城乡经济循环是缩小城乡收入差距的重要环节。一方面，城乡经济循环的畅通有利于劳动力自由流动从而扩大农民就业。由于农业份额持续下降，且农业比较优势逐步消失，市场中农产品价格难以提高，以提高农产品产量或价格来为农民增收的措施已不再可行，而畅通城乡经济循环能够使农村剩余劳动力拥有更多就业机会，拓宽农村居民收入渠道。另一方面，畅通城乡经济循环有利于资金进入农村，从而促进乡村产业发展，推动产业振兴，进一步拓宽农民的营收渠道，使城乡深度共享国家经济社会发展的成果。

畅通城乡经济循环是构建新发展格局的必然前提。党的十九届五中全会明确指出，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。只有城乡要素自由流动才能够实现城乡生产要素的高效配置，持续提升生产效率，才能够完成城乡市场的有效对接和全面融合，更好地挖掘城乡市场供需潜力，进而为“双循环”新发展格局创造更为广阔的发展空间。城乡要素自由流动就意味着城乡之间土地、产业、人口、技術、资本等要素的自由流动，优化要素配置，为新型城镇化建设释放更多的发展空间，带动城乡之间的消费与投资规模不断扩大，促进“双循环”新发展格局的形成。其中，人的流动是城乡要素自由流动的关键所在，人口在城乡之间双向自由流动和多元互动，形成“城乡双栖”的居民。一方面，城镇居民对优质公共服务、生态环境和健康安全的需求日益增长，进城的动力，也从打工谋生实现经济能力提升向子女教育、就医养老、文化生活多样化等生产生活生态整体兼顾的多元动力转变。另一方面，乡村振兴对各类人才的渴求也日益增长，习近平总书记强调：“要引进一批人才，有序引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡，帮助他们解决后顾之忧，让其留得下、能创业。”因此，针对城镇化中“人”的问题，重建城乡要素双循环才能使我国实现传统的、长时间延续的城乡双向连通与共同繁荣，而其重点就在于“欠发育人群进城，发育成熟人群返乡”。

畅通城乡经济循环是扩大内需的重要支撑。2023年12月，中央经济工作会议明确指出，应着力扩大国内需求，“要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环”。我国城镇化还有较大提升空间，不断提高的城市生活品质将激发更多需求，与城市相比，农村基础设施和公共服务相对滞后，有海量需求和投资空间。同时，农村是重要的消费市场和要素市场，畅通城乡经济循环是扩大内需的重要支撑，有利于释放农村消费潜力、扩大农业农村投资、壮大乡村富民产业、促进城乡要素双向流动。农业农村部数据表明，未来5至10年，建设高标准农田、发展现代设施农业、乡村建设等重点任务的推进，将释放投资需求近15万亿元，带动建材、机械等产业发展。今后农村居住条件改善、农民生活品质提升、养老等服务型消费拓展将成为农村消费的新增长点。因此，畅通城乡经济循环，推动城乡融合发展是释放内需潜能、促进产业升级的重要举措，有利于优化市场结构、健全市场机制、激发市场活力、提升市场韧性，进一步做强国内市场，促进国内市场平稳发展和国际影响力持续提升。

畅通城乡经济循环的现实障碍

在畅通城乡经济循环，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的过程中，我国现阶段仍存在城乡供需矛盾、城乡要素双向流动不畅、县域经济枢纽功能不强、乡村振兴内生动力不足等现实障碍。

第一，城乡供需存在矛盾，农村内需尚未充分激活。在城乡居民日常生活需求提质升级的过程中，城乡供需未能有效衔接。作为我国消费及要素市场的重要组成部分，乡村地区对于拉动内需的潜力不容忽视，如何激活农村内需更是畅通城乡经济循环，实现城乡统筹发展的重要环节。然而，我国城乡供需尚未有效衔接，激活农村内需仍面临一定阻碍（吴振方、李萍，2021）。一方面，城乡居民对绿色、有机等优质农产品的需求持续增长，但目前我国农业供给侧结构性改革深度尚未充分与居民需求变化相匹配。我国现行农业发展模式仅较好地满足了城乡居民吃得饱的基本需求，高质量绿色优质农产品供给仍有所不足，未能充分满足城乡居民消费结构提质升级后的消费需求。另一方面，我国现阶段面向农村市场，针对农村居民消费升级需要的产品和服务供给相对短缺。同时，随着收入增长和生活水平的普遍提高，农村居民在消费过程中对产品质量和服务的要求同样有所升级。但当下我国一些乡村地区却成为城市淘汰商品的倾销地（涂圣伟，2021），使得农村地区消费能力虽然有所提升，但其消费条件却未能得到同等改善，农村消费增长潜力未被充分激发，不利于以农村为新增长点扩大内需。畅通城乡经济循环是增强国内大循环的重要途径和迫切需要（陈健，2022），而消费是国内大循环的基础（张学良、杨朝远，2023）。2016年至2022年，虽然我国农村居民人均消费支出年均增速高达6.5%，相比城镇居民高出3%，但2022年城镇居民人均消费支出为3.04万元，而当年农村居民人均消费支出仅为1.66万元，城镇居民人均消费支出是农村居民人均消费支出的1.83倍。可见，我国农村居民与城镇居民人均消费支出的相对差距依然明显，农村居民内需仍存在巨大潜力。

第二，城乡经济存在壁垒，要素双向流动不畅。生产要素自由流动是充分发挥城乡各自比较优势的必然前提（陆铭、李鹏飞，2022）。现阶段，制约城乡要素双向流动、平等交换的制度壁垒仍未完全消除，农业农村现代化急需的人才、技术、资金等发展要素和各类服务下乡渠道仍未畅通，城乡之间“人、地、钱”三大要素流动不畅是城乡要素双向流动的主要问题所在。一是劳动力城乡要素双向流动存在障碍。一方面，尽管我国多次开展户籍制度改革，但是户籍制度仍是阻碍劳动力自由流动的障碍（蔡昉，2018），户籍人口城镇化率持续低于常住人口城镇化率是其典型表征。据2022年中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报相关数据披露，2022年中国城镇常住人口为92071万人，常住人口城镇化率已达65.22%，同比增长0.50%。但是，受户籍制度限制，在城市就业但未落户的乡村人口大多仍未能均等享有城市公共服务。同时，乡村人口相对偏低的收入水平与城市较为高昂的生活成本相矛盾，导致农村剩余劳动力向城市转移并真正融入城市生活的难度较高，社会流动质量偏低。另一方面，自户籍制度实施以来，城乡间就形成了无形的屏障（欧阳慧、李智，2023），目前农村在要素资源、产业布局、经济组织形式等方面的发展仍与城市差距明显，且人才下乡激励机制尚不健全，城市下乡人口权益未能得到充分保障，致使乡村振兴对高层次人才的需求未能得到有效满足。

二是土地要素的流动性明显不足，利用效率有待提高。受人口持续流出影响，耕地及宅基地闲置的现象在乡村地区较为普遍。一方面，进城农民承包权的退出机制尚不健全，“进城不弃地”现象时有发生；另一方面，农村集体产权开放性不够。《中华人民共和国土地管理法》规定若作为建设用地，集体土地只能由集体经济组织成员自用或有限合作使用。这表明若不变更土地所有权关系，农村集体经营性建设用地就不具备与国有土地同权同价的入市条件，进而导致城乡统一的建设用地市场无法形成，土地市场化难以推进，农村宅基地、农村集体经营性土地难以入市，最终形成农村三产融合土地不足、城市建设用地指标短缺、土地要素未能在城乡间高效流转的局面。

三是城乡间资本要素双向自由流动的效能不足。由于农村要素市场化配置效率较低，且大多在农村地区呈现出低度集聚状态。同时，长期以来形成的城乡壁垒导致社会资本在向农村流动的过程中需要承担更高的成本及风险，因而城市资本通常难以在农村地区获得预期收益。据中国统计摘要数据披露，2022年，我国第一产业增加值为88345.1亿元，在当年GDP占比7.3%。但其对应固定资产投资额仅为14293亿元，仅占固定资产投资总额的2.5%。可见，在城乡资本要素流动过程中已形成了社会资本参与农村市场的积极性不够，乡村振兴有效供给不足的局面。

第三，县域经济发展滞后，城乡联结功能有待强化。县域是畅通城乡经济循环的关键节点。2021年中央一号文件明确提出，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。作为我国经济发展的基本单元，县域是城乡融合发展的关键枢纽，具备“资源、资产、资本”三资合一的典型特征，承担着连接城市、服务乡村、形成城乡要素流动渠道、构建城乡产业协调互补发展格局的重要责任。可以说，县域经济发展直接决定着城乡经济循环能否畅通。

然而，我国县域经济发展当下尚存有诸多短板。一方面，县域经济体量有限，核心枢纽功能有待强化。据《2023中国县域经济百强研究》相关数据披露，2022年，GDP超过千亿的县域数量仅为54个，且“千亿县”平均实现地方财政一般公共预算收入108.0亿元。由于经济规模有限，发展相对落后，全国一些县域产业层次较低，产业平台配套设施尚不完善，作为城乡产业协同载体的承载能力不强，城乡产业融通发展的平台建设有待加强。同时，个别县域经济发展水平相对滞后，民营企业普遍规模不大、龙头企业稀缺，难以凭借当地龙头企业带动县域全产业链发展。另一方面，县域综合服务能力仍有所欠缺。我国一些县域前期规划水平不高，建设投入不足，因而县域公共基础设施建设水平未能与其作为城乡经济枢纽的要求相匹配，导致县域既难以承接中心城市的非核心存量功能疏解，也未能有效满足农民进城安家就业的增量需求（涂圣伟，2021）。在上述因素的共同影响下，我国县域经济发展仍存有巨大潜力，其连接城市、服务乡村、提升农村产业体系现代化水平、促进城乡经济融通发展的功能仍有待强化。

第四，城市辐射效应未充分发挥，乡村振兴内生动力不足。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村，而乡村振兴是畅通城乡经济循环，缩小城乡发展差距的關键所在。为推动乡村振兴，有关部门持续推行相关政策，以城市群、都市圈为依托，将从城市端向乡村端输入外部资源的外生帮扶方式作为主要策略并取得一定效果。然而，在此过程中，城市群网络中不同规模城市尚未充分发挥自身主体功能，城市对于乡村的辐射带动效应未能充分发挥，城乡内外互动不足，城市尚未充分辐射带动乡村地区产业、人才、文化、生态及组织发展。

从乡村振兴的内容来看，其包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴及组织振兴等五大维度，乡村振兴的关键在于支持农业农村从上述维度优先发展。然而，早期人口、资本等要素的持续单向流出，不仅使乡村地区面临劳动力短缺、产业结构单一及治理能力低效等现实困境，还导致乡村居民对资本信任不足，从而在一定程度上制约了农村资源利用效率提升，阻碍了农业农村现代化建设，使得乡村发展内生动力不足。

畅通城乡经济循环的实践路径

畅通城乡经济循环的本质在于打通城乡生产、分配、流通和消费等各个环节，促使各类服务和生产要素在城乡之间自由高效循环流动，推动城乡供需耦合、产业互补，从而缩小城乡差距，实现城乡协调发展。针对我国现阶段城乡经济循环过程中存在的现实障碍，可考虑从如下几个方面加以突破。

深化供给及需求端改革，充分激发农村内需。作为重要的消费及要素市场，农村地区是畅通城乡经济循环的关键之一。目前，虽然农村地区仍面临基础设施建设水平落后、公共服务供给不足、存量资源未充分利用等困境，但与此同时，农村地区却也拥有较大的投资及增长潜力。整体而言，为使城乡间供需高效匹配，充分激发农村内需，应从供给侧与需求侧两端入手。一方面，深入推进农业供给侧结构性改革，结合乡村资源禀赋特征，培育乡村多元化特色产业，改变农产品质量不高和农业产业供给单一的现状，完善市场机制，引导资本流入现代化农业体系。同时，深入贯彻新发展理念，以创新引领农业发展，通过数字化、智能化及自动化手段对农产品实行全流程监管，全方位改善农村生产生活服务供给。另一方面，加强需求侧管理。2022年，我国城乡居民人均可支配收入比已降至2.45，这表明城乡居民收入分配结构有所改善。但当下我国住房、教育、医疗等支出占比仍处于较高水平，对消费产生了明显的挤出效应。为此，有必要进一步健全完善城乡公共服务体系，充分保障城乡居民生活需求，以释放城乡居民消费潜力。

打破城乡要素制度壁垒，优化要素市场化配置机制。一是从城乡劳动力要素流动来看，应从户籍制度改革切入。一方面，在制定新政策时，尽量避免将户籍作为能否享受相应公共服务的限制条件。同时，对已推行的政策，应按照先易后难的原则，将公共服务与户籍逐步脱钩，以期最终避免因户籍差异而导致的医疗、教育等公共服务的非均等化。另一方面，应在乡村地区积极探索，尝试建立农村集体经济组织成员加入机制，并完善城市人才入乡激励机制，增强农村集体产权开放性。二是从资本要素流动来看，应建立有利于资本向农村流动的制度体系。一方面，需建立农村储蓄转化为农村投资的长效机制。制定支持农户贷款的优惠信贷政策，增强农村信用社等金融机构对农户的贷款意愿。另一方面，应适度制定向乡村地区倾斜的政策，完善农村配套基础设施，改善农村营商环境，降低农业经营风险，提高社会资本在乡村地区投资边际回报及稳定性。三是从土地要素流动来看，应构建各类农村产权明晰的制度体系，盘活宅基地、农村承包地和集体经营性建设用地，尽可能提高农村土地资源配置效率。一方面，可扩大农村承包地产权结构的开放性，完善土地收益增值分配机制，使农民可通过土地流转获取收益。另一方面，赋予农村宅基地完整、清晰的产权，并建立合理有序的退出机制，使农村房屋和城市房屋具有相同的增值性和可交易性。同时，需建立城乡统一的土地产权流转官方平台，以全方位提升城乡土地要素的流动性。

推动县域经济高质量发展，强化县域枢纽功能。县域经济能否高质量发展是城乡经济循环能否畅通的关键所在。为提升我国县域经济发展质量，强化县域在城乡经济循环过程中的枢纽功能，可考虑从以下方面进行优化：一是大力发展县域经济，完善县域产业体系。应将城市资源禀赋与乡村特色优势相结合，因地制宜发展具有地方特色，能够发挥自身比较优势的县域产业体系，打通一二三产深度融合的全产业链，强化县域经济在全产业链中的传导地位，激发其对乡村地区产业的辐射效应。二是助力县域民营企业发展。政府应结合县域特征，以实质性政策扶持当地乡村以农业为核心的产业链建设，全力打造一批知名农产品品牌，并通过“龙头企业＋合作社＋农户”的合作模式，壮大乡村集体经济组织，使得农村居民能够通过产业增值获得实质收益。三是全方位提升县域综合承载及服务能力。应充分发挥县域“资源、资产、资本”三资合一的空间优势，培育县域市场化要素配置平台，加强县城教育、医疗、文化等公共基础设施建设，加快以乡镇为中心的若干个区域性服务中心建设，构建县城引领、各乡镇积极布局的现代化服务体系，为乡镇中各类市场主体和附近村民提供便捷式服务，从而全面服務于城乡要素双向流动，充分发挥县域在城乡经济中连接城市、服务乡村的战略作用。

加强城市群建设，全面推动乡村振兴。城市群是我国人口集聚最多、经济体量最大、发展潜力最强的经济单元之一，对协调大中小城市发展、培育内生增长动能、优化空间经济格局等均具有重要的现实意义。党的二十大报告明确指出，“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。可见，在城乡一体化发展、畅通城乡经济循环的过程中，作为我国新发展格局构建过程中的重要单元，城市群肩负着“先行探路、引领示范、辐射带动”的重要使命。然而，现阶段我国城市群的辐射带动及引领示范作用尚未得到充分发挥。为此，有必要进一步完善城市群建设，强化城市群范围内不同规模城市主体功能，以大城市为核心、中等城市为空间骨干，小城市为基础，构建多中心、多层级、多节点的城市群网络结构，打破城市群内城乡要素流动壁垒，使城市群内城乡地区形成有效联结，提升城市群内部及城市群间城乡产业协同水平，从而充分激发城市群网络以城带乡的辐射效应，进而拓展城市功能，完善县城基础设施，提升农村现代化建设水平，培育乡村内生增长动力，全方位深入贯彻乡村振兴战略。

（本文系国家社会科学基金重大项目“城市群协同创新带动大中小城市协调发展研究”的阶段性研究成果，项目编号：23&ZD068；武汉大学经济与管理学院硕士研究生曲馨乐、博士研究生杨博对本文亦有贡献）

参考文献

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蔡昉，2022，《刘易斯转折点——中国经济发展阶段的标识性变化》，《经济研究》，第1期。

陈健，2022，《新发展格局下城乡经济循环畅通的难点及其化解》，《农村经济》，第10期。

陆铭、李鹏飞，2022，《城乡和区域协调发展》，《经济研究》，第8期。

欧阳慧、李智，2023，《新时期中国户籍制度改革的问题与对策》，《宏观经济研究》，第8期。

涂圣伟，2021，《“十四五”时期畅通城乡经济循环的动力机制与实现路径》，《改革》，第10期。

吴振方、李萍，2021，《畅通城乡经济循环：生成逻辑、现实梗阻与实现路径》，《农村经济》，第10期。

张学良，2023，《以区域协调发展推进中国式现代化》，《新型城镇化》，第12期。

张学良、杨朝远，2023，《全面推进城乡、区域协调发展提高国内大循环覆盖面》，《理论导报》，第3期。

责 编∕韩 拓  美 编∕周群英