论行政机关的自我规制

赵子谋

一、 行政机关自我规制的理论依据

(一)行政机关自我规制的概念厘定

行政机关的自我规制是指行政机关主动地限制其行政行为的范围和方式,使其行政权在法律和理性的框架内运行的一种自律行为。[1]从规制的主客体角度看,在行政机关内部,行政机关既是监督主体,又是监督对象。[2]在现代行政对于行政一体化的基本要求下,行政系统内部各个机关之间需对解决争议、责任承担等问题协调一致,共同建设高效便民的服务型政府。行政主体作出行政行为的独立性决定了行政责任的独立性,但在自我规制的视角下行政机关的软责任的对外效果较弱,过度强调主体的独立性不利于行政机关之间的有效组织性,弱化了上级机关的责任,背离了自我规制的初衷。行政权来自国家权力机关的授权,其属性决定了其自我规制只能针对行政权本身开展,对立法、司法权等无权干涉。根据行政法理论通说,行政机关作出的行政行为一般情况下有三种类型的效力:合法有效的行政行为、无效的行政行为、有瑕疵的行政行为。尽管行政法领域对后两者的范围界定存在诸多争议,但并不影响行政主体对行为本身存在错误的认定。因此,行政机关的自我规制的主体是作出行政行为的行政机关自身,还包括行政一体化框架下对负有监督管理责任的上级行政机关、法律法规授权的组织等,而自我规制的客体包括无效和有瑕疵的行政行为。

行政机关与组织对自身可能存在的违法或不当行为进行自我监督和自我整改的过程称为行政机关的自我规制。规制(Regulation)一词在经济学领域常用来表示政府根据一定的规则对市场主体进行干预,有时也与管制(Control)一词混用。塞尔兹尼克将规制定义为公共机构对具有社会价值的活动进行持续和集中的控制。自我规制的最显著特征在于其自愿性,也即并非受到外部力量的强制,而是自愿地、主动地、自觉地、及时地调整权力的运用和效果,以实现既定的目标。自我规制包括自律的含义,但不能把行政机关的自我规制等同于行政机关的自律。行政机关的自我规制的本质是遵循良法善治的要求,实现实质法治的目标,而行政机关的自律是“自己约束自己”,实现合法行政的标准。可以看出,行政机关的自我规制在行政机关的自律的基础上还需具备更高的主观能动性和道德水准,在合法性的基础上追求合理性、预防性和纠正性。

(二)行政机关自我规制的必要性

行政机关自我规制是现代政府职能扩张的必然要求。现代政府相较封建政府进行社会管理时须对民主、自由等价值做出相当的回应。随着行政事务的高度复杂化、专业化,行政组织与行政权不可避免地走向扩张,立法权是最有力的外部规制力量,但因其固有的滞后性和无法应对公共行政事务的快速变化,而不得不为行政权留下较大的裁量空间或委任其较大立法权。自我规制正是在立法权等外部规制能力衰退的背景下产生的传统行政规制的替代手段。对行政权力与行政组织进行全方位全过程的监督与控制,这必然要求行政权力与行政组织在遵循合法行政原则的基础上接受合理行政原则的约束。

行政机关自我规制是市场经济法治化视角下制衡行政自益的客观需求。具体行政行为并非由行政机关作为集体身份的统一体作出,而是由具体行政人员在权衡利益之后以行政机关之名作出,行政人员在执法过程中考虑的当然是个人利益的最大化。[3]如在市场监管领域,行政人员既充当裁判又充当运动员,是为行政权的自我增益现象,即行政权与公民权失衡后外部规制缺位的表征之一。合法性的内在标准是正当性,不具有正当性的法就不是良法,行政权的自我增益实则是显失正当性地与民争利,在外部规制缺位的背景下行政机关的自我规制即成为行政权善治的必由之路。

居辅助性地位的自我规制有助于居主要地位的外部规制作用的发挥。缺乏系统性与制度刚性的自我限权决定了行政机关的自我规制相对于外部规制的软法性质与辅助性质。但社会体系中任何子系统在运行过程中都具有某种程度的自治属性,这种自治属性为外部控制进入该系统设置了障碍。[4]任何一个行政机关作为子系统的功能与自身结构的独特性都会衍生出与另一个行政机关不完全相同的运作机理,形成了区分此与彼的边界。理论上想要只凭外部规制达到最优规制状态需要逐一施加彼此不同的控制手段,但这显然有违效率原则,因此,作为信息中介的自我规制将具有普遍性的外部规制转换为符合自身独立性的制度语言,对前者的发挥具有促进作用。

二、 行政机关自我规制的现实困境

(一)外部制度保障的缺位

现行法律和行政法规中对于无效和有瑕疵的行政行为大多着眼于上级行政机关或监察机关的规制(1)《中华人民共和国行政处罚法》第76规定由上级行政机关或有关机关责令改正的情形。《中华人民共和国行政许可法》第69条、第71条、第72条、第74条规定针对违法设立、实施行政许可的行为,上级行政机关或者监察机关应当责令改正或撤销。《中华人民共和国行政强制法》第61条、第62条、第64条规定违法实施行政强制的责令改正责任。《政府督察工作条例》第19条规定政府督查机构可以根据督查结论,提出改变或者撤销本级或者下级人民政府及其所属部门不适当的决定、命令等规范性文件的建议。,缺乏作出行政行为的行政机关自身主动规制的具体规定,仅在《中华人民共和国行政处罚法》第75条规定行政机关审查发现行政处罚有错误的应当主动改正,该条规定过于含混简略而无法为行政机关自我规制提供具体的规范指引。2008年,湖南省颁布我国第一部行政程序规范《湖南省行政程序规定》,此后其他省、市也陆续出台相关的地方性程序规范。2021年,江苏省南通市发布《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》,对行政机关自我纠错予以规定。有关规范即使制度化后成为地方法规或政府规章,亦会因规范的效力位阶较低而影响自我规制制度的实施效果,规章在法院对行政行为合法性的司法审查时仅为可以斟酌适用的依据。行政行为自我纠正不仅应当有白纸黑字的规定、完备的制度规范,更重要的是应当确保这些基本原则和规定具有直接的约束力和司法适用效力。[5]

(二)自我限权的动力困境

工具主义视角下理想的科层结构将排除行政人员对行政行为的私利与非理性部分,但这显然是不可能的。行政机关的自我规制需要回答行政人员为什么要主动限制自己的权力这个问题。行政人员的“经济人属性”影响自由裁量权的行使难以从外部的立法、司法甚至舆论控制获得稳定有效的监督,权力分立与行政机关内部的激励机制亦难以保证行政人员完全按照法律法规和政策的应然路径行事,对行政领导过大的自由裁量权的监督往往流于形式,进而产生权力寻租的灰色空间。行政机关自我规制游离于法治轨道之外增强了执法实践中的自我限权的任意性与复杂程度,部分行政人员宁愿承担败诉、处罚等不利后果,也要对行政行为本身的错误置若罔闻,或为逃避责任互相推诿,或以承担较小责任的方式逃避更大责任,或没有正当依据肆意滥用裁量权。行政机关的自我规制需要首先对规制的启动程序和方式进行制度安排。

(三)自我规制与确定力的紧张关系

行政机关自我规制的对象包括无效和有瑕疵的行政行为,针对后者时即产生与行政行为的确定力之间的紧张关系。除明显重大违法的无效行政行为外,行政行为一旦作出便推定为合法、有效,任何组织和个人都应服从,即具有确定力、拘束力和执行力,旨在保障其稳定性与严肃性,非因法定原因并经法定程序不得任意更改和撤销。若允许行政机关以自我规制为由任意更改、撤销其行政行为,有违法的安定性原则和保护相对人信赖利益原则。最高法院在“焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案”中肯定了行政撤销权的行使必须受到行政行为实质确定力的限制,“依法作出的行政处罚决定一旦生效,其法律效力不仅及于行政相对人,也及于行政机关,不能随意被撤销,已经生效的行政处罚决定如果随意被撤销,也就意味着行政处罚行为本身带有随意性,不利于社会秩序的恢复和稳定”[6]。行政机关自我规制源于依法行政原则的要求,原则之间的冲突决定了自我规制的法治限度仍需诉诸利益衡量。

三、 行政机关自我规制的制度路径

(一)行政机关自我规制的基本原则

2023年新修订的《中华人民共和国行政复议法》为行政机关的纠错提供了基本指引(2)《中华人民共和国行政复议法》第3条规定,行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施。,为依法行政原则的深化赋予了有错必纠的新内涵。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》亦提到行政权力制约和监督全面加强,违法行政行为能够被及时纠正查处,有错必纠原则自此得以明确。有错必纠原则要求行政行为的作出必须符合职权、事实、依据、程序四个要件同时合法,实事求是,有错必纠。这一原则不仅适用于作出具体行政行为的行政机关,亦包括其上级机关、监察机关和复议机关,但在自我规制话语体系下,做出具体行政行为的行政机关自身需要负有纠错的首要和主体责任,同时,以更加严格审慎的态度兼顾行政行为的确定力、相对人的信赖利益与公共利益。

行政善治原则是正当行政原则在行政自制体系下,实体和程序两方面的更高层次要求。“政府拥有的一切权力只是为了谋求社会的福利,不应该是专断的和随意的。”[7]在实质法治的要求下,以行政机关之名作出行政行为的行政人员受到道德权利的影响,需要通过裁量权在个案中追求结果的公平正义,并最终形成行政善治。具有良善道德的行政人员不仅需要合法地使用行政权力,还需要结合具体案情和行政职业道德,为相对人和公共利益善用行政权力,正确而稳定地符合最大公约数的道德标准。也即行政善治原则需要兼顾合规范性与合道德性,既要防止好心办坏事,又要防止钓鱼式行政,以内心自觉来预防与反省权力运用中的问题。

(二)行政机关自我规制的制度框架

提升自我规制的路径透明性是平衡确定力与有错必纠原则矛盾的核心关键。“行政行为的重要功能之一在于向民众宣示‘什么是具体的法’”[8]。行政机关的自我规制不仅仅要纠正行政行为的瑕疵,更重要的是要在行政层面面向民众定分止争,做出正确指引。民众对于不透明的行政行为的撤销、变更过程中具有当然的怀疑理由,因此,不透明的行政自制既不利于确定力又有损公信力。在行政机关的自我规制的正当程序方面,需要对相关的涉案事实、裁量理由等证据材料进行充分调查,面向相对人和利害关系人时需充分保障其陈述申辩权利,面向社会公众时除涉密或法律规定的其他情况,应当及时披露,慎思自省,以案释法,赢取行政自制的正当性以及政府公信力。

在事后规制的层面,需要注重行政自制的方式选择。方式主要包括撤销、补正、改变和确认违法等,但由于各方式的法律效果不同,必须根据个案情况审慎选择,行政行为撤销后自始不存在,只有在撤销后影响行政后果的实质公正的或不撤销会对国家、社会公共利益造成重大损失的才为之,除此之外,需优先选择其他方式。在事前规制层面,制定行政自制的权力清单制度具有较强建设性。权力清单具有对外的简政放权功能和对行政机关内部的实体、程序的指引作用,同时作为外部规制的依据,便于与后者相衔接。

四、结论

行政任务的多元化与复杂化使单纯的作为硬法的外部控制已经力所不逮,需要作为软法的自我规制的长足发展予以补充和协调。立足于行政机关作出行政行为的人格性,与外部式、他治相对的内部式、自制在指导、促进、制约行政裁量权方面具有显著的优势,但这并不意味着其足以替代外部规制,甚至应当断定,自我规制需要在外部规制及其效力的实现的前提下进行丰富其内涵与规范,才有发挥其价值,促进权力制约与再平衡的可能。