完善社会治理体系中的110接处警改革——以J省为例

王 驰 张海波

(1.江苏警官学院 现代警务研究中心,江苏 南京 210023;2.南京大学 政府管理学院,江苏 南京 210023)

2020年1月,党的十九届四中全会决议中,用“两个奇迹”概括了新中国成立七十年以来的伟大成就,即“我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”[1]。习近平总书记在阐述“五个战略性有利条件”时指出:“有长期稳定的社会环境,人民获得感、幸福感、安全感显著增强,社会治理水平不断提升,续写了社会长期稳定的奇迹。”[2]有研究者以社会治理为核心概念[3]或分析视角[4],验证其与社会长期稳定的内在逻辑。作为中国创新社会治理、塑造社会长期稳定“奇迹”的生动案例,110接处警改革成为实践观测的最佳视窗和理论研究的典型样本。然而,学界关于110接处警改革的研究还比较薄弱,主体多来自公安实务部门及行业院校,110接处警经历了38年的改革发展,在社会治理中溢出效应显著,适合进行案例研究。文章以J省为例,收集有关110接处警改革的重要政策文本,并在2021年11月、2022年8月以及2023年6月期间进行了多次访谈、座谈以及实地参与式观察。案例研究将以110接处警改革进程中的“问题解决与知识发现”为主线,呈现110接处警改革在塑造社会长期稳定“奇迹”中的基础机制功能,解释为何“每当人民群众遇到危难、面临不法侵害、需要紧急救助时,总会第一个想到拨打110”[5],并进一步揭示“基础机制背后的理论机理”,以期在中国式现代化的进程中,为进一步完善社会治理体系提供知识贡献。

一、实践探索:110接处警改革的发轫、超载与分流

20世纪80年代中期,基于地方公安机关前期经验总结,公安部下发《关于大中城市公安局普遍建立110报警服务台的通知》(1987)。次年,J省N市公安局建立了第一个110报警服务台,大致经历三个重要阶段。

(一)有困难,可打110:发轫与初创

1990年3月,根据公安部“关于在大中城市建立一个精干、高效、有权威的指挥中心”的要求,J省多地公安机关陆续成立指挥中心,统一受理110报警、实施全局信息归口和快速调度。“指挥中心刚成立时没有电脑和导航系统,电话还没有来电显示,接到报警电话后,迅速用纸笔记录,必须确认报警是否属实,还得让报警人说清楚姓名、电话、地址,用电话通知分局,分局再电话通知派出所出警,民警需要对警情涉及相关单位地址情况非常熟悉。”(访谈资料:20211127)

根据当时群众报警多以“盗、抢、骗”等现行犯罪为主的警情实际,为加快调度警力到场处置,90年代,J省积极推动建立以110电话报警计算机处理系统为平台的110自动报警台。1996年7月,公安部召开“漳州会议”,介绍并推广漳州110“有警必接,有难必帮,有险必救,有求必应”(下文简称“四有四必”)的经验做法。同年10月,公安部联合当时的邮电部共同下发通知,明确规定当事人拨打110电话一律免收话费。这些举措都客观上提高了110报警电话的百姓知晓率。J省110接处警工作推进中注重建立健全打击犯罪、维护治安和服务群众并重的快速反应警务运作机制。

应该看到,随着改革开放的推进,城市人、财、物的流动加速,经济的快速发展,社会治安情况日益复杂,犯罪的流动性、突发性、暴力性明显增强,对社会治安和人民群众生命财产安全都构成了较大威胁,对警务改革的呼唤尤其迫切。110接处警正是在此背景下,公安机关自主摸索出的集报警、指挥、处警于一体的警务新策略。加之“四有四必”宣传以及110电话的公益化,110报警服务台慢慢成为了守护人民群众生命财产安全的重要平台。因此,J省110报警求助量持续上升,群众报警的范围既涵盖刑事、治安案(事)件,还包括为群众突遇的急、难、险、重的危难事情提供帮助和服务,以及电话投诉等。

(二)有困难,就打110:扩展与超载

110 报警服务平台开通后,J省公安机关陆续开通了交通事故122报警台和火警119报警台,实践中“三台分立”的弊端已经显现,“110报警服务台是最先建立起来的,群众更为熟悉,发生交通、火灾事故时,多数群众会优先拨打110,而且常常是既拨打110,又拨打122或119”(访谈资料:20211127)。为贯彻第二十次全国公安会议精神(2003),J省在全省范围内推进“三台合一”。此举“既方便了老百姓记忆号码并报警求助,又整合了公安机关的指挥资源,但也导致110报警服务平台功能进一步膨胀”(访谈资料:2021127)。根据J省2015年发布的警情数据,无效报警电话占110呼入总量的58%,其中包括错打、无声或报警反映的问题不在110受理范围,甚至存在恶意骚扰、虚假报警的情况。在110报警服务台处置各类警情中,违法犯罪警情只占8.4%;交通类警情占28.9%,同比上升8.5%;纠纷类警情占11.8%,同比上升11.6%;群众求助警情占27.7%,同比上升53.2%[6]。

这一时期,J省110接处警工作逐步标准化、体系化、信息化、实战化,“四有四必”承诺深入人心,“有困难,打110”,110已经成为群众报警求助的必选甚至首选。另一方面,纠纷求助警情逐年增加,110接处警成了“万事通”“万金油”。无效报警增多,“报假警”等恶性行为也影响了110接处警正常运行。与之形成对比的是,一些有可能危及群众生命财产安全的紧急报警求助反而“打不进”“派不出”,实行紧急警情和社会求助分流是大势所趋。2016年5月起,公安部在全国公安机关开展减轻基层公安110接处警工作负担专项治理,将“有效分流非警务类报警求助事项”作为《为公安派出所减负10项措施》(2019)的首要措施。

J省在改革推进中面临三重困境:一是“警情升、警力减”。2011年以来10年间,J省110报警服务台的呼入量从3000万上升到4000万规模,警力数总体维持不变,并逐步进入了退休减员高峰。“警力‘只减不增’,相反接报警量‘快升难降’,两者间的矛盾日益尖锐”(访谈资料:2021113)。二是“应分流、难分流”。110牵头组织非警务类社会服务的权威性不强,质态评估监管没有抓手,“推动中发现,大量非警务警情,分流渠道还不通畅、联动响应也不及时、处置结果反馈不足”(访谈资料:2021113)。三是“重减负,轻增效”。非警务警情主要有消费、劳资、经济、邻里等一般性矛盾纠纷,医疗卫生、水电气抢修、环境污染、流浪乞讨人员救助等22类,“分流客观上能减轻基层一线负担,但是也发现分流后必须要求专业的部门和人员跟进处置,实施中难度大、阻力多、效率低,群众不太满意”(访谈资料:20211113)。

(三)有危难,才打110:分流与联动

针对警情的结构性变化,J省按照公安部《110 接处警工作规则》(2021年修订),以报警内容是否属于110受理报警范围(报警性质)、是否属于110受理紧急救助的范围(紧急程度),分为四类:紧急警务类警情、非紧急警务类警情、紧急非警务警情和非紧急非警务类警情(表1)。

表1 J省关于110接处警中报警求助的类型划分

1.分类施策,推动求助各归其位。一是紧急警务类警情。按照公安部自上而下推动的“情指勤舆”一体化实战运行机制运行,强化快速反应、高效处置。“110更快一秒,群众的安全感和满意度就提升一分”(访谈资料:20220824)。二是非紧急警务类警情。通过110报警服务台的人工答复引导、异常报警治理等,推动源头上压降,为基层减负。三是紧急非警务类警情。深化110与119、120紧急热线以及水电油气热等公共服务部门的对接联动,“我们的主要抓手就是在党委政府支持下,将应急联动工作纳入绩效考核,督促应急联动服务专业化、高效化”(访谈资料:20220824)。借助政法公安警网融合“平安前哨”工程,“把社区民警、社区辅警与专兼职网格员逐一结对,在社区群众报警求助时,警网合成力量能够最快赶到现场先期处置”(访谈资料:20220824)。四是非紧急非警务类警情(下文简称“双非”警情)。以省政府深化公安110与12345政务服务热线对接指导意见为依据,建立分流转办机制,可以打通110与12345电话引导、三方通话、专席联动、平台推送等工单警单对接通道”(访谈资料:20220824)。

2.对接联动,破解“双非”分流难题。第一,对于生活类联动处置。“针对拨打110反映较多的水电气抢修、噪音环保、交通运管、市政设施等求助以及、寻人寻物等求助,还是要用好社会应急、110与12345、警网融合、互联网寻人等机制,联动相关部门及社会力量开展处置。当然,对情况紧急或可能危及人民群众生命财产安全的,110派警开展先期处置”(访谈资料:20220824)。第二,对于移车类,专线移车。110报警服务台开通移车专线、专席,强化专责专处和秩序治理并重。“公安微警务公众号关注量很大,我们在此基础上搭建了自助移车模块,通过自动拨通车主电话和发送短信提示等方式提供移车提醒服务”(访谈资料:20220824)。此外,“省里还有一些地方还探索社会分流移车,从公安110剥离、分流至12345、电信114等承接,成效也很明显”(访谈资料:20220824)。第三,对于纠纷类,处调一体化。专门设立人民调解室,从警辅人员中遴选由司法部门认证的“人民调解员”,兼顾社会面巡防和一般纠纷求助的现场调处。有些涉及到跨部门工作的警情,“主动加强与教育、卫健、民政、人社、妇联、共青团等部门及群团组织协调联动,探索建立自杀、家暴、讨薪等纠纷警情联合处置机制”(访谈资料:20220824)。

在此阶段,J省110接处警改革呈现出“联动式分流”的特征。一方面,J省充分利用党中央布局实施加强和创新社会治理、防范化解重大风险、优化公共服务等契机,改革重点从公安机关内部调整转向跨部门、多主体的流程重塑。“我们紧紧抓住这些政策红利,借船出海,得到地方党委政府的支持”(访谈资料:20220824)。比如:深化公安110与12345政务服务热线对接,构建110受理紧急报警求助、统筹提供安全稳定服务,12345推动群众诉求有效解决、统筹非紧急求助服务的工作格局。

另一方面,用好社会服务体系以及深化社群联动已成为J省110接处警工作提质增效的新渠道。对于紧急非警务类警情,J省公安机关加强与蓝天救援队、心理咨询热线等具有专业技能的救援组织、志愿团队合作,建立公益服务组织和有偿服务企业专题库,利用社会力量处置开锁、漏水、动物侵扰、心理咨询等报警求助。对于“双非”警情,如婚恋家庭矛盾纠纷,特别是《反家庭暴力法》实施后,“我们要求110报警服务台实时推送给妇联,妇联基层干部及时跟踪回访、分级分类建档、跟进源头化解;特别是对两次家暴家庭情形的,由公安、妇联和社区开展联合上门走访,教育震慑施暴人,及时跟进化解矛盾,最大限度避免‘民转刑’案件发生”(访谈资料:20220824)。

技术赋能也是此阶段J省110接处警改革的鲜明特点。2016年以来,J省启动互联网、大数据条件下智慧110建设,在全国率先建成警情大数据应用服务平台。2018年,J省110移动接处警APP上线应用。2019年,J省110报警服务台全部开通互联网微信公众号报警服务,部分地区试点视频报警。2020年,J省启动智慧110提档升级行动,构建省市县公安机关和派出所、街面警务工作站四级大数据接警指挥实战体系。J省还通过流程衔接、跨网对接、平台建设,打通110与12345以及相关应急联动部门业务系统,打通公安网与政务外网数据交互,技术赋能“在促进110接处警工作精准化、精细化以及构建新流程、新格局正发挥越来越显性作用”(访谈资料:20220824)。

二、知识生产:110接处警改革的“三制一情”动态耦合框架

从改革进程来看,J省110接处警运行的挑战与改革的指向虽然存在阶段性差异,但是都涉及地方公安机关、公安部、地方党委政府及相关职能部门,以及群团社会组织,乃至人民群众,会依照并推动多类型、多层次的政策制定与修订,且接报警电话总量持续上升、类型更加多元。如此呈现,背后蕴含着深层次影响要素作用驱动。

(一)机制、体制与制度:制度性影响要素分析

在中国独特的“条块体制”[7]下观察J省110接处警改革,大体可分为两个类型,一类是从公安部到地方各级公安机关“条”的关系,另一类是包括公安机关在内的不同职能部门组合而成的党委政府“块”的关系。条块关系有两种主要形式:公安部与地方各级公安机关之间的上下级条的关系,公安机关与党委政府之间条与块的关系。条块结构基本特点是“双重从属制”[8],各级公安机关在纵向维度从属于上级公安机关,保证“条条”行动统一;在横向维度从属于本级党委政府,保证“块块”形成一个整体。条块体制下的运行过程及运作方式就是机制。110接处警改革推动出台或者完善的政策,既有适用于辖区和部门的,也有适用于全国性和部门间的,揭示了这些制度的丰富内涵与多重功能。

1.110接处警进程中的发轫与初创主要依托“条条”牵动,属于体制内的机制创新。110报警台源自地方公安机关的自主创新,包括J省在内,这种自主创新或自逼策略之所以能够建立并有效运转,而没有“人走政息”,一方面是,契合了公安机关职能部门定位——联系群众和维护社会治安,在地方党委政府的支持和推动下,自下而上得到公安部的肯定并在全国推广。另一方面,创新都是公安机关内部资源配置、工作流程、工作策略的革新,自主性强,外部干预少、阻力小。

2. 110接处警进程中的超载与分流需要条块关系调整,属于机制外的体制革新。大量非警务警情的涌现带来110接处警运行挑战,并推动新的改革,公安部在全国公安机关(下级条条)开展减轻基层公安110接处警工作负担专项治理,在依法打击恶意报警、扰警行为方面较为显著,但是并未实现社会纠纷、求助等报警的有效分流,说明单一条条牵动型机制调整的限度,继而转向体制变革。当然,J省在实践中呈现出两条进路:一是“条条”调动“块块”。一些地方公安机关积极争取地方党委政府对其任务的注意力与投入,将公安机关“单打独斗”转变为地方党委政府高度重视的工作。如:J省110报警服务台牵头的社会应急联动体系。二是“块块”带动“条条”。地方党委政府以党政体制为载体,通过纵向与横向一体化动员,使区域内各“条条”部门和“块块”组织达至协同与整合。如:J省开展的以警格网格融合为主要内容的“平安前哨”工程。

3.110接处警进程中机制创新、体制改革会受到制度约束、依赖制度引领,也会促进制度健全。这里的制度大体有三种形式:一是地方先行或试点经验提升固化为适用全国的制度;也包括地方实践中出现的共性问题,需要公安部统一部署。如公安部出台的《110接处警工作规则》(2003年出台,2021年修订)、《为公安派出所减负10项措施》(2019)等都是对基层公安机关实践需求的回应。二是体制调整(条块关系)以及配套的多部门衔接制度。如J省政府办公厅专门制定出台文件,建立12345热线与公安110对接联动机制以及具体实施细则等,为占比高的求助类与纠纷类报警分流提供了依据。三是具有法律效应的法律、法规和规章。区别于上两类内部规范性文件,针对恶意报警、刻意报警、重复报警等无效报警的治理推动了《治安处罚法》《刑法》等法律制度的完善。

(二)警务类警情、非警务类警情:非制度性影响要素分析

J省110接处警运行以来,接报警电话量呈现明显的“双增长”特点,总量增长外,求助类、纠纷类以及虚假甚至恶意报警类数量占比持续提高。接报警电话量结构性的变化与110接处警工作惯例形成张力。依据公安部《110 接处警工作规则》的规定,受理报警的范围包括刑事案件和治安案(事)件以及自然灾害、治安灾害,危及人身、财产安全或社会治安秩序的群体性事件以及其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警。受理求助的主要范围集中在老弱病残以及危及生命安全或者公共安全等紧急类求助事项。这些都属于警察法定职责,可以归为警务类,除此之外,公安机关认为都属于非警务类,理应分流。以上只是一种理想的、静态的理解,在实际的、动态的视角下观察,非警务类在一定条件下可能转化为警务类,具有中间态属性。体现为以下四方面。

1.界限模糊。110报警服务平台在接到群众报警电话时,报警人往往通过自己的理解来描述警情,未必与实际相符。一个典型的情况是,报警人会通过放大问题来引起警方的关注;或一些报警人可能是围观、听说,未讲明全部、全程。并且,报警人习惯于将感知到的急、难、险、重当做事实,一些简单的纠纷,就有可能接报成治安甚至刑事案件。

2.动态转化。非警务类警情在一定情况下向警务类警情转化。如普通的民事纠纷极有可能发展为打架斗殴事件,一般的劳资纠纷还有可能引发群体性事件甚至更严重的个人极端案事件,并且这种转化具有一定不确定性、甚至不可控性。如,群众求助类警情中移车类警情占相当大比例,往往还会引发了诸多矛盾纠纷乃至刑事案件。公安机关对于这些性质极易转变、有可能引发不稳定因素的非警务类警情,即使是非紧急救助类和纠纷类,也应先期介入。

3.体量较大。非警务警情中的虚假报警、恶意报警、骚扰报警、重复报警、无声性报警、反复催警等属于无效警情,但有规可依,可控可治。最常见、体量大的非警务类警情是需要当事人自负其责的纠纷类警情、其他职能部门主管的求助类警情,处置上耗时费力,处置不当可能引发投诉、转化升级。“经济类纠纷,还包括家庭纠纷、婚姻纠纷等,这类纠纷难以处理,且当事人宁可打110也不愿通过司法、法院等其他途径解决”(访谈资料:20220827)。

4.不易分流。部分主管部门对转交的非警务类警情,缺乏相应的工作机制、专业队伍和处置能力,难以形成闭环。相反,经过30多年的发展完善,110接处警以全天候在线、快速反应机制和完善的指挥体系“三大优势”,成为人民群众身处危难、遇到困难时,最先想到、也最为信赖的热线。110 及时派警先行解决了紧急问题,不那么紧急但却是深层实质的问题,能否通过联动机制分派相关部门继续跟进。如果 12345 热线有人接,但是没人管或者管不好,还有可能回流到 110 报警服务台”(访谈资料:20220827)。一些非警务类警情最终又回流到公安机关,形成恶性循环,出现分流式回流、减负式增负的悖论。

(三)动态耦合:让110接处警运转起来

J省110接处警改革进程,可提炼出以下关键词,即体制、机制、制度以及警情(下文简称“三制一情”)。动态考量“三制一情”运行机理,110接处警是特定制度、体制下机制创新(下级条条)的产物,在块块支持和上级条条牵动下快速扩展,相关制度随之健全。随着警情膨胀、职能扩张、负荷剧增,逐步陷入了功能泛化、职能错位、无限兜底的“怪圈”,机制调整范围有限,必然上升到体制改革,又进一步推动了相关法律及制度的完善。尽管每个阶段改革焦点有别,“三制一情”共同推动了110接处警改革进程。据此,可构建“三制一情”动态耦合框架(图1)。

图1 “三制一情”动态融合框架

1.就基本要素的健全程度而言,警情、机制、体制、制度功能不同,但是不可或缺,110接处警改革首先是四个要素的功能耦合过程。制度性要素包括机制、体制、制度,并非一成不变,随着时代的发展和环境的变化而动态调适。非制度性要素由警务类警情与非警务类警情构成,占比大的纠纷、求助等非警务类警情在一定条件下可能转化为警务类警情,具有中间态属性,分流难,单靠条条牵动难以实现。制度性要素与非制度性要素是推动110接处警改革的内驱力和外驱力,警情的变化可以是一定体制、制度和机制作用下的结果,警情的变化也会带动机制、体制和制度的变化,推动改革,双向作用。概而括之,110接处警改革史是制度性要素与非制度性要素间的功能耦合史。

2.“三制一情”动态耦合框架中,各个因素共存是前提性的,但是特定时期“动”的因素未必全部出现,动态耦合是情境性的。“发轫-初创-扩展”期的条条牵动就是不动体制不动机制,属于公安机关内部运行过程和方式的变化,彰显了机制创新的灵活性和能动性。“超载-分流-联动”期条条调动块块与块块带动条条并存,既反映了单一机制创新的局限性,还体现了体制与机制关系的双向互动特征,机制不仅倒逼体制调整,更能激发体制潜能和活力,维系体制韧性。同样,每个阶段,具体制度的变化也存在差异,能够适应和回应改革。

3.情境性决定了要素功能耦合模式的差异性,还表现为不同类型的警情能影响的制度性要素及其作用机理存在差异。警务类警情属于公安机关管辖,这类警情的接处警工作可以不动体制动机制,发挥好公安机关内部的条条牵动作用即可,更多表现为“一制一情”动态耦合,类似的是非警务类警情中的无效警情或者虚假警情,需要依照明文规定的法律等制度惩治。但是,还有一些非警务类警情,虽然不属于公安机关管辖、非紧急救助,但是具有中间态属性,有可能转化为警务类警情,这类警情在110接处警实践中,“三制一情”的动态耦合关系更加复杂。

(四)“三制一情”动态耦合框架:可能的理论贡献

进一步完善社会治理体系,既是一个“求治”式政策问题,也是“求知”式理论问题。我国社会治理的不断完善,为成功创造经济持续高速发展之下社会长期稳定的“奇迹”奠定了基础,蕴藏着中国之治的智慧。“求治”基于“求知”,应探寻和阐释其中的基础机制及其背后的机理。

对此,既有研究主要围绕两条线路展开:一是基于“将制度优势转化为治理效能是‘中国之治’应有之义”[9]的认知,阐述制度性要素。如单要素“党的全面领导”[10]、双要素“制度建设的顶层设计与强力落实”[11]、三要素“党的领导、民主协商和科技支撑”[12]、四要素“制度内在属性、内部结构和功能、运行机制、执行能力”[13],等等。二是观察产生有利作用或积极效果的社会治理活动。如技术赋能[14]、利益共同体自治[15],以及企业[16]、社会组织[17]和群众参与[18]等等,将认知的视野拓展到非制度性要素。两方面研究揭示了作为社会长期稳定“奇迹”的基础机制,制度性要素与非制度性要素都是不可或缺的。然而,对于不同场域、不同主体、不同时期而言,所依赖的制度资源具体内涵尚未达成一致;既有研究揭示了非制度性要素的存在,但是对非制度性要素与制度性要素之间相互作用机理讨论也不充分。此外,党的十八届三中全会报告首次提出“社会治理”,但是社会治理的生动实践贯穿于建党百年、新中国成立70多年以及改革开放40多年进程。因此,该问题的另一重要理论挑战是要追溯建党、新中国成立以及改革开放以来的社会治理实际历程,研究所得应基于时间段的观察,能解释演变的过程。

“没有哪一个电话号码比110更加深入人心,没有哪一个电话号码比110更受群众拥戴”,110接处警改革是我国社会治理效能提升的典型样本,历经38载,宜采用整体全面和长期过程导向的视角深描,呈现演变历程,解释变迁理路。案例分析显示,机制、体制、制度、警情相互作用共同推动了J省110接处警改革,四个要素的耦合与互动程度直接影响改革成效,据此构建“三制一情”动态耦合框架。其中,不动体制动机制是推动改革的有效抓手,体制与机制“双向激发”是改革推进的关键环节,制度出台与健全为改革落地提供了依据、指引与保障。非警务类警情中的纠纷、求助类警情占比大,在一定条件下有可能转化为警务类警情,具有中间态属性,难分流,进一步说明警情类型不同,动态耦合的模式存在差异。

“三制一情”动态耦合框架验证了制度性要素与非制度要素的不可或缺,并有了进一步拓展。一是将制度性要素具象为制度、体制和机制,非制度性要素具象为各类警情,这是对现有研究的补充和完善。应该说,机制、体制、制度一体运行是中国国家治理体系的鲜明特征[19],也是共同体探讨治理效能的优选变量、视域和框架。当然,“三制”在不同学科语境[20]、不同的治理情境[21]或对于不同治理主体[22]而言又是相对的。在“三制一情”动态耦合框架中,“三制”是制度性影响要素,主要指向组织条块结构、运行过程方式、法律制度以及具体规范,属于内驱力因素。同时,研究还明确了非制度性影响要素作为社会治理效能提升外驱力的功能定位。本文中“一情”特指警情。当然,警务是政务的缩影,社会治理更多场景中,“一情”可以指向党情、政情、社情、民情、舆情、疫情亦或国情、省情、市情、县情、乡(镇)村情等等,其中间态属性可进一步探索。

二是揭示了110接处警改革作为塑造社会长期稳定“奇迹”基础机制的背后机理——外驱力和内驱力的动态耦合。案例分析显示,J省公安机关从报警性质和紧急程度两个维度,把110报警求助分为四类,对于紧急与非紧急警务类警情,依靠条条牵动的机制创新,实现内部增效与减负。对于非警务类警情进一步细化:紧急非警务类警情,通过条条调动块块与块块调动条条相结合的体制创新,建立健全“政府牵头、公安牵动、部门主责、多方参与”的110社会联动工作体系;“双非”类警情,借助110与12345深化改革(块块调动条条)来推动的体制创新,分流转办、专责专处。无论何种警情,处置中都需要制度性要素与非制度要素的交互。

三、未来议题:完善社会治理体系中110接处警改革的可能走向

党的二十大报告提出,要从健全国家安全体系、增强维护国家安全能力、提高公共安全治理水平、完善社会治理体系四方面加快构建新安全格局。将社会治理体系纳入新安全格局,持续完善社会治理体系,不断提升社会治理效能正是构建新安全格局上取得新突破的基础保证,以及续写社会长期稳定奇迹、再创“中国之治”新辉煌的必然要求。

安全是“必需品”,也是“易碎品”,很大程度上是因为风险隐患的不可知性。因此,完善社会治理体系,重点任务就是防控化解各类矛盾风险,这也是公安工作的主线。当前,110是广大人民群众最熟悉、最信赖的号码,要充分发挥其长期发展形成的“桥梁、纽带、平台、窗口”作用,着力提升风险洞察、防控、化解、治本能力,铸造安全“耐用品”。基于“三制一情”动态耦合框架的政策启示,110接处警新一轮改革可能有以下三方面走向。

一是条条牵动(机制创新)的能动性得到进一步激发。回顾110接处警改革的重要进展,都是地方各地先结合实际“各显神通”,后得到公安部肯定,并逐步推广。春江水暖鸭先知,社会治安态势的变化与难题,地方公安机关往往最先遭遇和突破,以后改革中,既要确保落实上级“规定动作”不走样,还要支持各地积极创新“自选动作”,进行差别化探索。近期调研发现,技术赋能正成为地方公安机关创新的主要进路,“我们一些市局探索运用机器学习、语义解析等技术,自动提取警情要素,匹配报警人员、涉警地址等基础信息,带着数据接处警成为常态”(访谈资料:20230627)。

二是“条条”专业所长与“块块”统筹优势进一步结合。12345和110对接联动有助于实现公众求助“一电通达”,下一步要重点面向风险源头治理,克服传统“条块分割”带来的“看得见管不了,管得了看不见”等弊端。“我们有个市局,将110重复警情源头治理与12345高频诉求事项办理相结合,召集多部门会商研究,‘一哨联办’了一个公司劳务纠纷频发问题,既保障了劳动者的合法权益,也为企业提供了良好的营商环境”(访谈资料:20230627)。此项改革未来走向是实现群众从“只打一次电话”到“一个电话也不用打”。进一步完善社会治理体系,必须强化体制保障。110接处警改革另一个增长点还是在党委领导、政府负责、群团组织助推、社会组织协同、人民群众参与体制中寻找。近期调研中,J省就基于C市前期在110 报警服务台建立青少年安全危机干预专席、成功挽救一批身陷心理危机的青少年做法,“我们迅速总结推广在全省69个接警区全面建立心理危机干预专席,推动网上网下联动、警方家校协同、社会力量参与,24小时电话值守,在线开展安抚,为线下派警救援赢得宝贵时间”(访谈资料:20230627)。

三是同110接处警改革相适应、相衔接、相配套的制度改革进一步推进。110与12345对接联动运行中最大的痛点是多数政府职能部门尚未建立承接非警务警情的24小时值守机制,很难做到“随叫随到、随呼随应”,尤其是面广量大的基层纠纷类警情难以顾及。未来可以从两方面完善:一是逐步推进应急联动分级响应制度,在优化成员单位值守机制、建强专门处置队伍、分流办理闭环运行等方面取得突破。二是充分利用社会治理现代化契机,健全12345、110和基层治理平台联动制度,推动12345处置非紧急非警务报警,对于紧急类非警务报警,110及时响应处置,再由基层治理平台协调流转处置。

探讨110接处警改革的可能走向,也对后续研究有新的启示——追踪中国现代警务改革中真实发生的、不断破解“中梗阻”的典型案例,深描“如何”,阐释“何以”,探寻背后的深层次结构性因素,挖掘学理意义与实际价值。宏观而言,以此发现、积累和修正有关中国之治的知识,也是建构中国自主的国家安全学知识体系的重要部分,即立足中国维护和塑造国家安全的实践和经验进行理论创新,提出中国理论[23]。