环境公益侵权诉讼中的举证责任与分配规则

张 冉

(中国政法大学 法律硕士学院, 北京100088)

在民法上,私益是指自然人、法人和非法人组织等民事主体享有的人身、财产权益。公益则指的是国家利益和社会公共利益,生态环境公共利益则属于社会公共利益的范畴。基于此,环境侵权可以分为环境私益侵权责任和环境公益侵权责任[1]。我国民法典在原有侵权责任法第65条仅保护环境私益的基础上,向公益保护转变。

为了回应绿色发展的时代诉求,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)坚持绿色原则,首次将“破坏生态”写入民法典,成为与“环境污染”并行的归责事由。此举对于贯彻落实绿色原则及保护生态环境具有重要意义。然而,在实践中,污染环境和破坏生态不仅可能侵犯私益,其行为本身就是对社会公共利益的损害。因此,《民法典》创造性的将公共利益纳入私法的保护范围。《民法典》第1234和1235条确立了公益诉讼制度,为环境公益侵权诉讼提供了实体法依据,构筑了公益和私益一体保护的立法模式[2]。那么,作为私益救济方式的举证责任倒置规则,也即《民法典》1230条规定的内容是否同样适用于依法由国家机关或法律规定的组织作为原告的环境公益侵权诉讼,仍有待进一步的分析和论证。对本议题持反对态度的学者,其理由有二:一是举证责任倒置原则的目的是平衡原被告双方的证明能力,但公益侵权诉讼的原告若为国家规定的机关或法律规定的组织,其往往具有较强的举证能力,没有必要对其进行保护。二是从体系解释的视角来看,该条款位于《民法典》第1234、1235条关于公益诉讼规范之前,主要适用于私益损害情形。本文将在后续中对此一一进行回应。

而最高人民法院于2021年12月通过了《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》,其中对于惩罚性赔偿是否适用于环境公益侵权诉讼,从体系解释及目的解释等角度予以肯定。该司法解释的出台,对具有相似处境的证明责任分配问题起到了一定的参照作用。

一、环境公益侵权诉讼举证责任的规范分析

《民法典》为我国环境保护公益诉讼提供了实体法依据,但以公益为目的的诉讼是否适用其1230条关于因果关系的举证责任倒置规则仍有解释的空间,该条并没有对私益诉讼和公益诉讼进行区分。《民法典》第1230条规定了两项举证责任:一是行为人对不承担责任或者减轻责任的情形承担举证责任;二是行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。前一项责任仍然遵循了“谁主张,谁举证”的原则,被告需对自己主张的情形承担举证责任,而后一项则对于行为和结果之间的因果关系进行推定,推定因果关系存在,但是也给被告予以反证的机会[3]。

(一)环境公益侵权诉讼的类型和主体

公益和私益是一对相对的概念。传统的侵权法以私益侵权为主,我国原《侵权责任法》亦是如此,其中环境侵权部分也是以侵犯私益的污染环境的行为为主。《民法典》侵权责任编在此基础之上,加入第1234条和1235条,规定了环境公益损害救济的请求权规范,通过对其行使主体的规定,首先可以间接明确侵权责任编第七章确立的公益诉讼制度包含的具体诉讼类型,主要包含生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼两大类。再者,结合现有法律和相关司法解释的规定,明确诉讼主体的种类对证明责任分配的探讨至关重要。具体而言,对公益诉讼原告的主体资格规定为“国家规定的机关”或者“法律规定的组织”两大类型。其中,“国家规定的机关”,主要是指“法律、国家政策和行政法规、部门规章、地方法规以及司法解释规定的国家行政机关和国家检察机关两大类型”[3]211。“有关组织”,即《民事诉讼法》第55条和《环境保护法》第58条规定的“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,并且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织,也同样是民法典规定的第二类公益诉讼的请求权主体[5]。

由此可见,根据对原告诉讼资格的梳理,民法典侵权责任编第七章对于环境公益侵权诉讼的类型定位,其中适格原告主体包含政府部门、检察机关和符合条件的社会组织。

(二)环境公益侵权诉讼相关规范的文义解释

一般认为,举证责任倒置是为了弥合诉讼双方举证能力的差距,尤其是普通的环境侵权中对原告倾斜保护,实现诉讼双方的平衡。但是,由于条文本身的语义并没有明确其使用的范围,该规则是否同样适用于涉及公共利益的生态环境损害赔偿诉讼仍存在解释的空间。

最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第6条所规定的“原告应当就被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性承担举证责任”,关联性的证明并不足以说明生态环境损害赔偿诉讼因果关系的举证责任在原告。关联性被认为是一种带有指向性,能够引起法官合理怀疑的联系。关联性的认定是举证责任转移给行为方的前提而不是因果关系本身[8]。

此外,对于环境民事公益诉讼证据分配的相关规定,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第284条、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条、最高人民法院和最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2020修正)第14条中都规定,检察机关提起环境民事公益诉讼时应提出初步证据证明被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险,并未要求检察院提交对因果关系进行证明的证据材料。

除了以上法律规定及司法解释直接规定了“初步证明材料”“关联性”等,在有的法律法规中,也通过对相关内容的规定,间接表明了环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼中应适用举证责任倒置的立场。例如,《民事诉讼法》第64条规定,当事人有责任对自己提出的主张提供证据,但当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或人民法院认为审理案件需要的证据,人民法院应当调查收集。最高人民法院对该条的司法解释中明确列出“人民法院认为审理案件需要的证据”之一是涉及民事诉讼法第55条规定诉讼的,即因污染环境等损害社会公共利益的民事公益诉讼。这也间接表明了,对于环境民事公益诉讼,取证相对困难,法院应当介入调查取证,从而更有利于案件的公正判决。而2021年新颁布的《人民检察院公益诉讼办案规则》(2021/6/21)第86条规定,对于“污染环境、破坏生态等举证责任倒置的案件”,检察院在立案调查阶段,应当重点调查违法行为人的基本情况、损害公益的行为以及违法行为与损害后果之间的关联性。此条规定间接表明,在环境民事公益诉讼中,适用举证责任倒置,从而有效减轻检察院在调查阶段的取证压力且降低了取证难度,就“关联性”予以重点调查即可,而非“因果关系”。

而从《民法典》第1230条用词来看,相比于1229条“因污染环境、破坏生态造成他人损害”使用“他人”以及1232、1233条使用“被侵权人”概念来明确其私益属性,第1230条的使用“行为人”而不是“侵权人”的概念,表明第1230条的适用并不一定以侵权为前提,污染环境或破坏生态而损害公共利益的行为引发的诉讼同样在其语义射程之内。因此,从规范分析的角度,民法典框架下的环境公益侵权诉讼同样应适用因果关系的举证责任倒置。

二、环境公益侵权诉讼举证责任倒置的理论基础

通过对我国《民法典》及现有相关法律及司法解释的梳理,不难看出现有规范对环境侵权这一特殊领域适用举证责任倒置已经有了较为清晰确切的意向表示及脉络走向。再者,从理论角度来看,无论是因果关系推定还是证明责任分配原则方面,环境公益侵权诉讼中适用举证责任倒置原则,均无不妥。

(一)环境侵权纠纷适用“举证责任倒置”原则的内涵

环境侵权案件适用举证责任倒置始于德国,是法官在司法实践中灵活创设的规则,当一般举证责任原则不能满足社会需求或造成了较差的后果时,会倒置原被告双方之间的举证责任[3]212。在环境侵权领域设置举证责任倒置的规定,主要适用于对因果关系的判定环节。德国《环境责任法》第6条第1项规定,只要企业或设施对于造成损害是具有合理关联性的,即推定该损害与企业之间具有因果关系[9]。20世纪70年代,日本在举世瞩目的“四大公害判决案”的诉讼判决中,在理论和实践上对环境损害适用因果关系推定及证明责任分配方面做出了有益尝试[10]。

环境污染、生态破坏等行为普遍具有潜伏性和长期持续性的特点。同时,环境侵权的过程繁杂,从而导致环境侵权的因果关系链条相当复杂,如何证明损害行为与损害结果之间的因果关系,便成为了环境侵权诉讼能否成立的最重要争论点。因此,为了对证明责任重新分配,减轻被侵权人的举证负担,以更好地平衡双方的诉讼实力,保护被侵权人的合法利益,举证责任倒置制度由此诞生。但是,举证责任倒置并不意味举证责任完全转移给侵权人,原告仍然对侵权行为和损害结果之间的关联性负有证明责任。并且,随着诉讼的推进,举证责任仍然会在双方之间流转,因此原告还要及时对损害结果进行鉴定等,以更好的为后续的诉讼程序做准备。

尽管环境侵权的因果链条相当复杂,但并不会因起诉主体的不同而有所改变。在现实中,破坏环境导致环境受损的企业一方,一般掌有详尽的技术资料及生产排污信息。若采取一般侵权责任中对直接准确的因果关系的认定采取“谁主张,谁举证”的一般举证规则,将会导致受害人举证十分的困难,并且不利于保护受害者,很可能无法对环境侵权行为及时予以制止,同时也有悖于对自然环境保护的理念。法律规定因果关系推定的适用,加重了被告的举证负担,同时也增加了侵权责任确定的概率[3]212。但在理论上,因果关系举证责任倒置,有利于整个证明过程更易启动,而举证责任的分配仅是整个证明活动的开端[9]。而因果关系是否成立的证明过程,并非一步到位,而是证明责任在原告被告双方之间不断流转,法官通过此过程中形成内心确信[10]。我国之前在《侵权责任法》第66条、现行《民法典》第1230条,都规定了环境侵权领域采取因果关系推定规则。

除此之外,《民法典》的颁布,延续了原《侵权责任法》第66条对环境污染侵权纠纷适用举证责任倒置的规定并在此基础上,加入了因“破坏生态”发生纠纷的情形,也应适用举证责任倒置。环境污染和破坏生态是形成环境纠纷的两种主要形式。从侵权法的角度看,两种形式都会对环境带来不同程度的损害,最终对依赖环境生存的人产生不利影响。在致人损害方面,二者皆具有的间接性、连续性、潜伏性等特征,从而在法律上合并归属至一个整体性的概念-环境侵权[1]504。但是,在环境污染侵权纠纷中,行为结果作用于“人”的损害更容易确定,以私益间的冲突为主,而生态破坏则很难确定到对“人”的私益损害,更多的是私益行为与公益损害之间的冲突[11]。因此,破坏生态行为“难度”更大,对行为人的“能力要求”也越大,与受害人之间的地位也更易失衡,从而更需要侵权法利益天平的倾斜[9]。由此可见,在现行《民法典》第1230条中,在适用因果关系举证责任倒置的规定中加入破坏生态的情形,相当于加入了公益元素。

(二)环境公益侵权诉讼适用“举证责任倒置”的理论探讨

举证责任倒置与“谁主张谁举证”共同构成了证明责任分配的主要方式[12]180。举证责任的“倒置”是相对于“谁主张谁举证”的“正置”而言,关于“正置”的责任分配学说,主要有德国学者罗森贝克主张的“法律要件规范说”,即证明责任的分配应当建立在民事实体法律规范的基础之上,原告只需对所谓的权利创设事实提供证据证明,被告则需要对所谓的权利妨害事实和权利消灭事实予以证明[13]112。我国在对证明责任分配的立法规定中采取了罗森贝克的法律要件规范说,在《民事诉讼法》中规定了当事人有责任对自己提出的主张提供证据,并在民事诉讼法司法解释中做了进一步规定。

然而,科学技术的进步所带来的不仅是现代化社会的飞速发展,更是社会关系的日渐多元,导致许多情况下增加了法律主体之间的复杂性以及争议事实的不确定性。因此,20世纪中叶以来,相继有学者提出新的证明责任分配理论,欲以克服法律要件说所采取的单纯分配方法所带来的弊端,从而更好地实现公平正义[14]。

关于证明责任分配新说,比较著名的有危险领域说和盖然性说。危险领域说的主张者是德国学者普尔斯,认为证明责任应由能够对危险领域内事实加以控制的一方当事人承担,危险领域即指一方当事人在法律上或事实上能够加以控制,而另一方当事人对此很难知悉的领域。如有关产品责任的案件,对于产品的生产过程以及缺陷,消费者无从得知,而生产者则了如指掌,此时则不应由作为原告的消费者就产品问题承担举证责任,而应由作为被告的生产者承担,从而出现了举证责任的“倒置”[14]。在环境侵权领域,不论是私益侵权还是公益侵权,均存在所谓的“危险领域”,污染环境或破坏生态方就环境损害而言,拥有更高的技术水平,且侵权一方也可以涉及商业秘密为由,拒绝公开生产原理、过程以及损害环境的有关信息,加之对环境的损害具有长期性、潜伏性等不确定性因素,从而大大加剧了原告对因果关系的证明难度。对于环境侵权的“危险领域”,前文有所论述,并不会因为原告是国家机关或社会组织,就有所改变,因此根据普尔斯的危险领域学说,对于环境公益侵权,也应适用举证责任的“倒置”,由环境污染方或破坏生态方承担证明“因果关系不存在”的举证责任。

除了危险领域说,德国学者莱纳克和瓦亨多夫针对法律要件规范说的弊端,提出了证明责任分配的盖然性说。其认为,对于举证责任分配的核心是考量举证的可能性,可能性更大的一方当事人,应承担该事实的举证责任。举证责任的可能性主要是由证据与当事人距离远近决定的,如果证据处于一方当事人控制范围内,而远离另一方当事人且无法得到,则应由前者承担证明责任。若适用该学说于环境侵权领域,与危险领域说有相似之处,即污染环境或破坏生态一方,属于距离证据近且易掌控证据一方,而被侵权人很难就侵权行为与环境损害之间的因果关系取证,与原告的身份并无太大区别。此种情况下,针对因果关系的论证,采取“倒置”更易于实现公平正义,保护生态环境。

同时,罗森贝克认为,对证明责任的分配原则,哪一方当事人应当承担对重要的争议事实未被证明的不利后果,必须根据固定且抽象的法律规则来予以规范[13]121。证明责任的分配,不仅仅是证据法上的证明责任分配问题,更是与当事人实体法上权利义务的行使密切相关[15]。就我国目前的法律体系而言,针对环境公益侵权诉讼,民事诉讼法及相关司法解释均予以了确定。因此,实体法上,即民法典也应与程序法保持一致,对其予以确定,即第1230条包含环境公益侵权诉讼。

(三)环境公益侵权诉讼举证责任倒置的合理性证成

从证明责任论的角度看,证明责任的分配问题,虽然是发生在诉讼的过程中,当法官内心无法形成确信时显得尤为重要,但其本质上是当事实存在难以界定真伪时的败诉风险的分配,实际上是一个实体法问题。除非法律明确规定证明责任由哪一方当事人承担,然而在大多数情况下,需要从法教义学出发,根据实体法的立法宗旨、结构体系、法律条文之间的关联等方面,来确定如何分配证明责任[12]182。

1．从现有规则体系出发。目前,我国对于污染环境、破坏生态行为的诉讼形式包括基于私益的环境侵权诉讼,《民事诉讼法》和《环境保护法》规定的环境民事公益诉讼,以及《民法典》和《规定》确立的生态环境损害赔偿诉讼。普遍认为,环境私益侵权的举证责任倒置没有争议。

而针对基于公益的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼,通过梳理相关法律及司法解释不难发现,都要求原告提供初步的证明材料,而不是对因果关系加以证明。最高人民法院在三类环境诉讼中都保持了逻辑的一致性,即要求原告提供初步的证明,将因果关系的主要证明责任留给了被告。因此,生态环境损害赔偿诉讼适用因果关系举证责任倒置实现了环境诉讼规则体系的内在统一。而《民法典》第1230条的内容涵盖了目前三种诉讼类型,避免了理解和适用上的混乱,有助于实现规则体系上的完整。

2. 从目的解释的角度出发。因果关系推定和举证责任倒置的出现是因为环境侵权的特殊性,特别是受限于信息不对称、专业技术门槛和证据搜集的难度,原告很难搜集相应的证据。特别是在环境间接侵权的情形中,损害与行为之间因果关系的证明需要专业的理论和技术支撑,这是一般诉讼参与人很难实现的,即使实现,成本也会很高。因此,为了平衡诉讼双方能力差距,实现实质公平,法院将证明责任转移给实力更强、掌握专业知识和资料的行为人[7]。在环境公益侵权诉讼中,原告虽然是国家机关,但是不能将个案中作为原告的具体的国家机关和整个国家机器的概念混同,简单认为在环境公益侵权诉讼中,原告的诉讼能力不弱于被告。事实上,在普通环境侵权诉讼中存在的问题,在环境公益侵权诉讼中同样存在,由于生态环境赔偿诉讼或环境民事公益诉讼案件事实查证难度较大,作为原告的行政机关或检察机关在特定情形中亦可能属于举证弱势的一方[16]。即使是专门的环保执法部门,在确定污染企业排污过程、成分、排放和影响范围及作用机理等方面时,也需要耗费大量的行政资源,增加社会负担。

相反,如果将因果关系的举证责任给行为人,国家机关只需要根据执法记录或者初步调查,提供有关联性的初步证明,在诉讼中要求行为人“自证清白”,如果不能证明因果关系不存在,则承担不利的后果并无不妥。因为行为人,尤其是排污企业,其经营行为本身就有向行政机关自证清白的义务,如立项阶段的环境影响评价制度,排污的行政许可制度等。向行政机关和社会说明自己对于环境和生态的影响符合法律规定本身也是企业经营行为的一部分,不存在额外加重行为人负担的情况。举证责任的倒置不仅可以节约行政和司法资源,有效查明案件事实,还可以有效督促行为人绿色发展,合规经营,更好的实现环境和生态保护的制度目标。

而对于第二大类适格原告,法律规定的组织,作为环境民事公益诉讼的主要原告主体,如环保组织等主体在举证能力方面仍然面临困难,不具有优势。适格的社会组织,对于掌握被告违法行为的有关材料缺乏专业能力,且作为非营利性机构,资金来源也相应欠缺。所以,对于社会组织作为原告,其对被告人的行为、损害及其因果关系的举证能力处于结构性的相对弱势地位,不宜对其专业性要求过高[16]。因此,仍然有必要对此类环境民事公益诉讼采取举证责任倒置,从而更有利于保护生态环境,救济生态损害[2]。

3. 从体系解释的角度出发。民法典侵权责任编的第七章,共有7个条文,其中第1234和1235条为新增的针对环境公益侵权责任的规定。结合体系考量,本文在开端提到,持反对意见的学者认为除此两条外的五条规定,属于传统意义上的私益范畴,因此第1230条也属于私益范畴,不应适用于公益领域。

针对以上观点,结合文义解释可得知,第1229-1233条这五条中,除了第1229条明确规定损害对象为“他人损害”,将其归于环境私益侵权责任的范畴,其余四条均未明确,因此我们不能排除第1230条不可用于公益范畴。由此,我们结合体系解释,也可从如下角度解释:从法条间的逻辑体系看,第1234和1235条,属于特别规定,前五条属于一般规定,那么除去第1229条以外的四条一般规定,均可适用于第1234和1235条的特别规定。因此,在适用法律时,若出现环境公益侵权责任,首先应适用第1234和1235条,没有特别规定的,则适用前面关于环境侵权责任的一般规定[1]。所以,第1230条关于证明责任分配的规定,同样应适用于环境公益侵权诉讼。

4.从“规制空间”理论出发。“规制空间”理论认为,其规制包含了不同的权力主体之间复杂的互动博弈。斯科特在此基础上进一步认为规制空间中的资源呈现碎片化的分布样态,该空间内不同的主体之间并非传统科层体制中的“命令-控制”模式,而是相互依存关系。传统科层体制中的权力代表,即政府等国家机关,也并非占有绝对权威及地位优势,其规制活动是对规制空间中不同权威主体活动的调试[17]。

从“规制空间”理论中的不同主体所占有的资源分布来看,这些资源不仅包含由立法或合同演化出的正式国家权力,即所谓的“国家机关”,还包括信息、财富以及组织方面的能力,这些资源能力也分布于非政府主体之间。因此,被规制企业,也可以结合其拥有的信息即组织能力,获得相当大的非正式权力,这种权力相对于“国家机关”所享有的权力而言,并非弱小,甚至能够对正式规则的形成及实施产生重大影响。那么,在现代的规制体系中,尤其是面临市场失灵及政府失灵的公共资源领域,传统的科层制未必良好地运作于规制空间中,那么规制者也未必凌驾于被规制者之上[18]。

以上是从“规制空间”理论出发,带着对传统科层制思维的打破,我们回归到本文议题,持反对态度的学者大多从“国家机关”与污染及破坏生态的企业方之间的证明能力出发,认为国家机关的举证能力并不弱,无需通过举证责任倒置来予以平衡。然而,面临涉及到公共利益的生态环境领域,结合“公地悲剧”理论中的政府失灵以及斯科特的“规制空间”理论,企业方相较于国家机关而言,享有对污染或破坏生态侵权行为更加充足的信息及资源优势,作为规制者的国家机关未必占据优势。因此,通过举证责任倒置来平衡双方的举证能力,并非不可行。

三、环境公益侵权诉讼举证责任倒置的适用

总体而言,首先,《民法典》第1230条作为环境侵权部分的一般规定,虽未明确规定适用环境公益侵权诉讼,但如前文所述,从体系及目的解释的考量来看,应当作为环境公益侵权诉讼实行举证责任倒置的法律依据,且各类相关司法解释中也倾向于该主张。其次,通过前文对《民法典》中环境公益侵权诉讼适格原告的分析,并不会因为其是国家机关或社会组织,而在证明能力上,明显优于被告方或可以与之平衡较量,且适用举证责任倒置,更有利于节省国家行政和司法资源。再者,出于保护社会公共利益的角度,无论是环境民事公益诉讼还是生态环境损害赔偿诉讼,如前文对证明责任分配的危险领域说及盖然性学说的探讨,污染环境或破坏生态一方对于信息的占有程度远远高于作为公益代表方的原告。最后,在与环境公益侵权责任相关的法律及司法解释中也并非规定原告无需承担举证责任,被告需要无条件地承担,而是原告需就“关联性”及基本事实提供初步证据,被告具有就原告提出的事实予以否定的权利。

环境公益侵权诉讼中适用举证责任倒置原则,这里的“倒置”并不是绝对的,而是相对的。在诉讼中,因果关系的证明并不是一步到位的,而是原被告双方不断博弈,证明与反证的过程。在环境公益侵权诉讼中,将主要的证明责任转移给被告,并不是对原告证明责任的绝对豁免,也不意味着被告需要无条件地承担责任,而是法律仍然赋予其抗辩的权利。降低原告在程序启动阶段的证明负担,原告只需要证明行为与损害结果之间的关联性,引起法官的合理怀疑,那么被告就有责任对其不具有因果关系进行证明,否则将承担败诉的不利后果。如果被告举证证明因果关系不成立足以引起法官的内心确信,那么进一步证明因果关系存在的责任又回到了原告身上。因果关系举证责任的倒置只是让整个证明过程更容易启动[7]。

在2021年12月通过的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》中对于惩罚性赔偿是否适用于环境公益侵权诉讼,从体系解释及目的解释等角度予以肯定。因此,在体系解释及目的解释的角度,涉及到环境侵权一般规定与环境公益诉讼特别规定之间的逻辑脉络,在探讨环境公益侵权诉讼适用举证责任倒置的问题时,可部分同理参照该司法解释。

综上,《民法典》第1230条并不仅仅是对普通环境侵权的具体规定,有关举证责任倒置的相关规定同样应适用于环境民事公益诉讼或生态环境损害赔偿诉讼等环境公益侵权诉讼中。