兰溪市新型城镇化建设推进策略探究

赵三武

摘   要：城市化是经济社会发展水平的重要标志，是实现现代化的必由之路。2021年5月，浙江省发改委、建设厅联合印发《浙江省新型城镇化发展“十四五”规划》，提出“十四五”时期浙江省将率先实现更高质量、更广覆盖的人口市民化，常住人口城镇化率将达75%。优化产业结构，提升城市发展能级，带动城市发展的辐射效应，是兰溪市践行“八八战略”、打造共同富裕“重要窗口”、聚焦富民惠民的关键着力点。

关键词：新型城镇化；城乡协同；高质量发展；兰溪市

中图分类号：F299.22        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）04-0114-04

一、蘭溪市2021年常住人口城镇化水平基本情况

2021年是第七次全国人口普查后第一个人口变动情况抽样调查年份，调查结果显示，兰溪市常住人口和城镇化率保持增长，但增长速度有所不同。

（一）常住人口低速增长

据2021年5‰人口变动抽样调查推算，2021年末兰溪市常住人口57.81万人，比上年末增加0.23万人，增长0.4%，低于金华市平均水平0.4个百分点，增速排名居金华市第6。按户籍人口计算，全年出生人口4 092人，出生率为6.27‰；死亡人口5 073人，死亡率为7.77‰；自然增长率为-1.50‰，分别低于浙江省和金华市平均水平2.50和2.42个千分点。兰溪市人口自然增长率首次出现负增长。

根据第七次全国人口普查，兰溪市60岁及以上人口为153 318人，占比26.67%。其中，65岁及以上人口为114 024人，占比19.84%，高于全省6.57个百分点，省内各地区65岁及以上人口比重均超过7%，都已进入老龄化阶段。

（二）常住人口城镇化率阶段性增长

2021年末兰溪市常住人口城镇化率为55.6%，分别低于浙江省和金华市水平21.6和13.1个百分点，在金华全市排位中仅高于磐安县，城镇化率低于60%，相当于浙江省2005年的水平。

从长时间来看，兰溪市城镇化率发展大致可分为两个阶段。第一阶段为2010—2015年，兰溪市城镇化率处于较快发展阶段，城镇化率从2010年的37.15%提升至2015年的50.27%，年平均提高2.62个百分点，高于浙江省平均水平1.68个百分点，相当于浙江省1999—2005年的城市化快速提升阶段（浙江省城市化水平从1998年的36.7%上升至2005年的55.0%，年均提高2.61个百分点）水平。2015年后，兰溪市城镇化发展速度逐渐趋缓。2021年兰溪市城镇化率比2015年提升5.33个百分点，年均提高0.90个百分点，低于全省平均水平0.16个百分点。

分县市看，金华市各县（市、区）城镇化发展较为不平衡。兰溪县城镇化发展水平虽然靠后，与金华市其他县（市、区）存在一定差距，但是现阶段城镇化发展仍处于较快发展阶段。2021年兰溪县城镇化率较2010年提升18.45个百分点，高于金华市平均水平8.75个百分点，高于全省平均水平7.37个百分点，城镇化率提升速度列金华市首位。但常住人口增量却排名靠后，2010—2021年兰溪市常住人口增加1.75万人，居金华市后三位。

从全省乃至全国来看，城镇化率增速放缓是必然趋势，也是新型城镇化发展从重速度向提升内在质量转变的内在要求。据公安部门统计数据，兰溪市2021年末户籍人口城镇化率为43.1%，户籍人口城镇化水平大幅低于常住人口城镇化水平。在全省城镇化发展量质并举稳健推进阶段，城镇化发展基础薄弱、常住人口增速缓慢将会成为未来兰溪市高质量发展新型城镇化的制约因素。

（三）分乡镇城镇化发展现状

从数据上看，兰溪市各区域城镇化发展水平并不均衡，镇区与镇区之间存在较大差异。截至2021年末，兰溪市共有327个行政村和30个社区。其中，社区和87个行政村被纳入城镇范围，剩余240个行政村全被纳入农村区域。根据第七次人口普查数据，兰溪市辖区的兰江街道、云山街道、上华街道和横溪镇城镇化率分别为93.39%、95.78%、72.09%和60.68%，高于兰溪市平均水平，4个乡镇（街道）总城镇常住人口占比为全市的78.15%；黄店镇、马涧镇、梅江镇的城镇常住人口占比均在20%以下，灵洞、水亭、柏社3个乡的常住人口全部属于农村人口。

（四）分类统计的城乡划分依据

为了便于城乡分类统计，国家统计局统一制定了城乡划分标准，并规定了对应的城乡分类代码。代码是划分城镇和乡村的重要标识和依据，每个乡级（乡、镇、街道办事处）、村级（村、社区居委会）都有对应的城乡分类代码。

城乡划分采用城乡属性判断法进行，即先根据实际建设判断村级单位（村、社区居委会）的城乡属性，再根据村级单位所在的统计区域和城乡属性，综合判断出村级单位的城乡类别。

简单来说，城乡划分准确的说是根据实际建筑来判断的。乡级政府驻地的实际建设与村委会或居委会驻地是否连接，成为判定城区、镇区或农村的最直接依据。未纳入城镇人口统计的行政村，其被判定为农村的主要原因是村（居）委会驻地建筑物未与城区或镇区中心驻地相连，即建筑物之间存在50米以上间隔。

而根据国务院批复同意的《关于统计上划分城乡的规定》（国函〔2008〕60号）及国家统计局印发的《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》（国统字〔2009〕91号），兰溪市3个乡（灵洞、水亭、柏社）的乡中心区被划分为农村区域，所属行政村全部定为农村。

因此，兰溪市被划分为农村的240个行政村，其常住人口不能被归为城镇人口。

二、兰溪市推进城镇化建设存在的主要问题

随着我国城镇化进入到追求品质提升和美好生活的新阶段，以城市更新重塑城市功能形态和治理格局，成为存量时代城市发展面临的重要课题。从各地实践来看，以提升城市功能、人居环境综合整治为主要内容的城市更新，已成为推动城市可持续发展的重要着力点。兰溪市现阶段面临的城镇化问题主要存在以下三个方面。

（一）存量提升不够优化

兰溪市现有常住人口57.81万人，纳入城镇常住人口统计的32.16万人，其中兰江、云山、上华、横溪4个乡镇街道承载了75%以上的城镇常住人口，还有44.4%的常住人口居住于农村。这些存量没有转变成城镇人口的主要原因如下。

1.村镇规划问题。上一轮村庄撤并名义大于实际，实际上公共配套没有集聚、村庄没有集聚、农户建房分散、人口布局分散。

2.政策配套问题。受限于进城安置政策吸引力不强、城乡房价差距等问题，农村人口不愿进城。例如，云山街道石埠岭村、白沙村征迁过程中，农民几乎都不愿选择进城安置。

3.乡土情怀问题。农村人口特别是老年人，希望在熟悉的地方安享晚年。

由此可見，兰溪市城镇化发展不平衡、不充分问题依然存在，体制机制障碍尚未完全破除，城市基础设施仍存短板弱项，农业转移人口市民化质量有待提高，城市治理体系和能力亟待完善和提升。

（二）增量拓展缺乏动力

当前兰溪市乃至全国城镇化发展存在的现状是土地城镇化明显快于人口城镇化，归根究底就是存在引人留人问题。兰溪市常住人口增量明显慢于金华市其他各县（市、区），近十年来只增长了1.75万人，引才聚才问题成为兰溪市城镇化发展的明显短板。

1.产业结构问题。目前来兰人员文化程度普遍偏低，大多从事生产制造加工、工程施工等劳动密集型工作。大力推进产业转型升级和智能化制造，尤其是光学膜、锂电池、新能源汽车等新兴朝阳产业的发展壮大和岗位需求才是兰溪市产业引人的出路。

2.基础配套问题。从住房保障看，兰溪市商品房价格普遍在1.2万元左右每平方米，保障房也在每平方米1万元以上，公租房面积多年未增加。尽管兰溪市房价处于金华市中下游水平，但本地工资薪酬待遇不高，房价压力依然存在。从教育资源看，外来人口获得本地居住证后可同等享受城北、六中等学校教育资源，但受限于学区政策，没有进入实验、聚仁、兰江等学校的资格。从社保政策看，目前只支持企业就业人员缴纳社保，受限于基金统筹情况，省外人员在兰缴纳社保有难度。另外，吸引外来人员留兰的文化、体育、商业等配套条件尚有不足，置业吸引有待提高。

（三）资源低效尤显突出

资源低效突出表现为土地使用率低、效能不高，具体表现在以下方面。

1.低效工业用地问题。2021年，兰溪市规上工业亩均税收11万元，远低于全省（32万元）水平，与金华市（15.4万元）平均水平也有差距。2022年1—7月全市累计整治亩均税收8万元以下的C类、D类及停产闲置低效工业企业用地171家，面积3 380.97亩。推进低效工业企业用地整治提升，是深化“腾笼换鸟”、加快经济转型升级的重要内容，也是打造富有兰溪特色的共同富裕县域样板的必然要求。

2.低效农用地问题。农民收入70%来自工资收入，在非粮化政策下，闲置、抛荒农用地增多，土地流转率在金华排名末位。全市主要农业产值来源于山地杨梅、枇杷等水果种植。

3.低效宅基地问题。兰溪市人均宅基地面积为300平，是标准的3倍左右。对一户多宅、超面积农户建房等监管不严，旧宅回收、拆除力度弱。

三、推进兰溪市新型城镇化建设的相关建议

（一）深化户籍改革制度

实行一元化户口管理制度和城乡统一的户口登记制度。以合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）为基本落户条件，全面放开县域范围内落户限制；进一步降低务工经商、投资兴业、购租房屋和大中专毕业生等人员在城镇落户条件，对流入兰溪市的外来人员实施居住证制度，及时办理落户手续，解决流动人口的就业、居住、就医、子女就学等问题，提高流动人口的融入感和办证积极性，使持证流动人口及时享受城镇居民的公共服务待遇。

（二）探索“园区+社区”模式，解决低效用地问题

加速农业转移人口融入城镇进程。积极探索“合村并点”“两区共建”等发展新模式，抢抓新型社区建设、危房改造机遇，对工业园区周边的行政村进行合并，建设环境优美、配套完善的社区。利用合村并点后腾空的土地，建设工业园区，使城镇与产业集聚协同发展。统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等在内的功能分区，工业用地集中在开发区和高新区。诸葛、永昌、游埠、马涧协管区明确产业定位、控增量，香溪、黄店、水亭、柏社萎缩化管理，腾挪空间。实现居住在社区、就业在园区，解决农业转移人口就业难、收入低的后顾之忧。

（三）加快城市更新，推动农业人口市民化多元发展

兰溪市应破解跨村、跨乡镇安置和老城空心化问题，应借鉴龙游全域土地整治和嘉善姚庄镇两分两换（宅基地换商品房、农用地换社保）的先进经验，出台系列地方政策，狠抓拆违，强化农村违章新建房屋源头控制，城区安置地块选址需在中等偏上、有吸引力地段。探索灵洞人口在上华街道未来社区旁安置方案，实施一批城中村、园中村、老旧小区改造，谋划城东开发建设，建成婺江大桥、衢江大桥，打通与老城、溪西板块通道，将老旧小区改造与开展文明城市创建相结合，重点进行道路整治、道路绿化、小区车辆停放等基础设施改造，实施环境提升整治、品质提升等方面改造，提高居民对居住环境的满意度，推进人口集聚。

（四）围绕“平台+产业”，提升产城融合发展水平

加快产业转型升级，突出抓好纺织、水泥、机械等传统产业的升级改造和电子商务、全域旅游、文化创意、新材料等新兴产业的培育壮大。加大招商引资力度，按照功能分区推进板块招商，引入国内一流的产业新城开发运营商和科技地产商。加快教育、医疗等公共服务设施提档升级。围绕科技研发、创业孵化、医药健康、教育产业、总部经济、会议经济、度假休闲等主导产业方向，积极开展产业项目招商，尽快集聚一批引领性产业项目，打造金兰同城先行区、创新创业活力区、产城融合示范区、田园城市样板区，带动金兰市创新城整体开发。

（五）以点带面，城乡融合发展

城市和乡村统筹协调发展，努力实现“城市让生活更美好”“乡村让人们更向往”。

1.城市：精细化管理，补齐短板“里子”

目前，兰溪市部分城市基础设施和公共服务设施还存在供给不足，出行难、停车难等问题，暴雨过后很多地方出现积水现象屡有发生。城市作为一个生态系统，其建设应既要“面子”，更要“里子”。一方面，要向地下要城市韧性发展空间，统筹地上地下开发建设；另一方面，加强内涝防治设施建设，加快雨污水管网改造，保障城市运行安全，提高城市综合承载力和发展质量。同时，推进老旧小区架空线路整治、废旧线路拆除，治理老旧小区外立面及空中线网乱拉乱接、杂乱无章的历史遗留问题，消除安全隐患。

2.农村：加快推进新时代全域美丽富春山居图建设，提升人居环境品质

针对乡村人居环境发展面临的农村生活污水处理设施设计、建设质量不高、维护能力不足等问题，聚焦因地制宜原则，开展传统村落风貌保护提升和省级美丽宜居示范村创建，加快推进城乡基础设施互联互通、基本公共服务普惠共享，构建舒适便捷、全域覆盖、层级叠加的镇村生活圈体系。

（六）“双城记”双向发力，促进双区协同发展

一方面，按照“产、城、人、文”融合发展要求，全面提升溪西城市功能，打造都市服务业高度集聚的新城区。加快推进城市商业服务配套，提高嘉泰、宝龙商圈集聚度和人气度，引导彩虹城等商圈特色化发展。推进农贸农产品商贸城、汽车城、家居建材市场等提升服务，扩展辐射力。

另一方面，打造蘭溪古城游憩商务区。加快兰溪古城保护性开发，植入文旅商贸新兴业态，打造独具古城风华韵味的游憩商务区（RBD）。重点推进桃花坞、天福山、金钟岭区块更新和一批老旧小区改造。加快推进凯旋路沿线等重点片区工业遗产改造再利用，示范性推进兰棉、云山印染、味精厂、岩山砖瓦厂等地块先行更新，导入文化创意、电子商务、运动休闲、亲子游憩、健康养老、美食文化、时尚消费、城市民宿等新兴业态。加快推进高铁小镇建设、中医院迁建、永进化工厂改造，谋划化里民风民俗村（化里村）开发建设。强化古城历史遗迹保护与基础设施改造提升，争取列入浙江省千年古城复兴试点。

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[责任编辑   若   云]