关于《教师法》修订中的法律责任之完善探讨

姚金菊

（北京外国语大学 法学院，北京 100081）

在《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》。为行文简洁，文中相关法律均采取此类简称）实施30 年之际，有必要特别关注《教师法》及其修订过程中的法律责任。法律责任直接关系到《教师法》是否长出“牙齿”以及牙齿的坚硬程度，直接关系到《教师法》能否落到实处，关系到教育强国战略的实现问题。

一、法律责任、教师法律责任和《教师法》法律责任

完善《教师法》法律责任要厘清《教师法》法律责任的内涵，对此可从法律责任的共性、《教师法》法律责任的个性两个层面来理解。

（一）《教师法》法律责任的共性

《教师法》法律责任首先是法律责任，符合一般法律责任和教育法律责任的共性特征。法律责任是相关主体因不履行义务或者违法行使权力所承担的否定性后果。这种否定性后果一般体现为法律制裁①需要注意的是，法律责任包含法律制裁的可能，但并不必然等于法律制裁的实现。我国刑事的和行政法律规范都规定了追诉时效。如刑法规定法定最高刑不满五年有期徒刑的，经过五年就不再追究行为人刑事责任，所以法律责任与法律制裁并不必然对应。有关法律责任的探讨，可参见：余军、朱新力.法律责任概念的形式构造[J]. 2010（4）：159-171；车浩.责任理论的中国蜕变——一个学术史视角的考察[J].政法论坛，2018（3 ）：66-81；蔡宏伟.“法律责任”概念之澄清[J].法制与社会发展，2020（6）：85-104.。法律责任与义务密切相关，是违反义务的后果，是“第二性义务”。《教师法》第二章专章规定了教师的权利和义务，第八章法律责任一章的内容之一就是不履行《教师法》相应义务所承担的不利后果。无论教育法律责任是“教育法律关系主体因实施了违反教育法的行为所应承担的带有强制性的法律后果”[1]，或是“规定在法律法规中、由教育责任主体承担的、旨在促进教育事业发展的一般职责和义务，以及当教育责任主体未尽职责和义务时所应承担的否定性的后果”[2]，都强调作为第二性义务的教育法律责任即否定性后果。

（二）《教师法》法律责任的特性

《教师法》法律责任不同于一般法律责任，不同于一般违反教育法律规范的法律责任，也不同于教师的法律责任。

首先，《教师法》法律责任不同于一般法律责任。《教师法》法律责任属于教育法律责任范畴，限于与“教师”相关法律责任。《教师法》中“教师”相关法律责任不限于单纯的“教育责任”或“法律责任”，如殴打教师需要承担行政法律责任，并非教育责任，《教师法》是基于对教师职业特殊保护而专门强调。[2]

其次，《教师法》法律责任不同于教育法律责任和《教育法》法律责任。教育法是调整教育领域法规范的统称②教育法是领域法或者说行业法概念，其范围之广博与精深尚未得到足够研究与重视，但因并非本研究重点在此不予赘述。有关领域法论述可以参见：刘剑文.领域法学：社会科学的新思维与法学共同体的新融合[M].北京：北京大学出版社，2019；刘剑文，胡翔.“领域法”范式适用：方法提炼与思维模式[J].法学论坛，2018（4）：78-86；刘剑文.论领域法学：一种立足新兴交叉领域的法学研究范式[J].政法论丛，2016（5）：3-16。有关行业法研究可参见：孙笑侠.论行业法[J].中国法学，2013（1）：46-59。有关教育法学研究，可参见：余雅风.我国教育法学的发展及其对教育法治的回应——基于学术史的视角[J].教育学报，2021（1）：143-157.，包括教育法律规范和教育相关法律规范，其法律责任范围更广。《教育法》作为教育领域基本法，除非《教师法》有特别规定，其法律责任当然适用于教师。《教师法》是教育法的重要组成部分，作为教育特别法始终围绕着教师这一主体规定法律责任，不涉及与教育相关但与教师无关的法律责任。

再次，《教师法》法律责任包括但不限于教师的法律责任。《教师法》法律责任涵盖《教师法》涉及的所有相关主体的法律责任。教师法律责任包括教师不履行法定义务和违反相应管理制度所要承担法律责任，如资格未依法取得也要承担法律责任。《教师法》规定学校、教育行政部门等主体负有保障教师权利实现的法定义务和相应职责，其不履行相应义务和职责也需承担法律责任。对侵犯教师合法权益的行为也要追究相应主体的法律责任。

（三）对《教师法》法律责任的全面理解

《教师法》法律责任是指《教师法》规定的教师及相关主体不履行义务和职责所承担的否定性后果。需要注意的是：第一，法律责任是指不履行义务或职责的否定性后果而非义务或职责本身；第二，教师仅是《教师法》规定的法律责任主体之一；第三，《教师法》规定的法律责任与教师相关，并不等同于所有的教育法律责任；第四，《教师法》有其作为职业立法和专门立法的特殊性，应体现职业保护和规范。《教师法》中的“法律责任”是全方位的法律责任，是对《教师法》所涉主体法律责任的全面规定，不仅包括教师不履行义务和职责的法律责任，也包括其他主体未履行法律规定义务或者未履行相应职责从而侵犯教师个体或群体权益的法律责任。

二、现行《教师法》法律责任的成就和不足

在《教师法》公布30 年之际研究《教师法》法律责任，必须还原当时的历史情境方能臧否得当。《教师法》在第八章共计5 条规定了法律责任，尽管现在来看有着诸多不足，但考虑到立法目的实现、法制建设历史以及当时立法技术，有关法律责任的规定值得高度肯定。

（一）《教师法》专章规定法律责任的意义

首先，作为第三部教育专门法律①目前，专门调整教育有九部法律，按制定通过时间顺序分别为《学位条例》《义务教育法》《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《国家通用语言文字法》《民办教育促进法》《家庭教育促进法》。，《教师法》首次以专章规定形式明确规定了法律责任，体现了以法律责任促进法律实施的决心，也开辟了教育法律专章规定法律责任的先河。此前1981 年《学位条例》并无法律责任的相关规定；1986 年《义务教育法》第15 条、第16 条虽规定了法律责任的内容，但与相关义务规定混合，未区分法律义务与法律责任。其次，《教师法》整体内容虽简单却覆盖较广，较为准确地把握了《教师法》法律责任的定位。简短5 条既规定了教师违反《教师法》的法律责任，也规定了违反《教师法》规定、侵犯教师合法权益的其他主体的法律责任；既有民事责任，也有行政责任和刑事责任。第三，该章较为充分地体现了立法目的。面对当时已发轫的市场经济体制改革浪潮引发的“十亿人民九亿商”的教师流失问题，《教师法》通过专门规定保护教师权益、追究侵犯教师权益行为法律责任等内容，有效回应了现实问题和立法目的。相关规定实施不到位，并不能掩盖当时立法本身的进步性。

（二）现行《教师法》法律责任条款分析

当前从立法技术成熟度、逻辑严密度、相关研究和教育法治进程来看，《教师法》法律责任存在一定问题②针对可能存在的问题有人提出六条之多，包括“法律责任”条款与教师义务条款不对应；责任追究情形不具体；责任条款设计标准不一；责任主体不明确；权益保障事项不周严；与其他法律法规衔接不协调。具体参见：刘继萍， 吴永才.《 教师法 》 法律责任条款的问题及其完善[J].教师教育研究，2019（1）：37-49.。可从微观到宏观、从条文到体系四个角度分析《教师法》法律责任章的问题：一是法律责任内容视角，涉及担责主体、追责主体和追责方式等具体问题；二是法律责任逻辑视角，涉及法律责任一章的条文顺序；三是法律规范整体结构视角，涉及法律责任与其他章节关系；四是法律体系衔接视角，涉及《教师法》与教育法及其他相关法中的法律责任关系。鉴于前三者均涉及《教师法》内容，为体现《教师法》法律责任的整体性，故一并论述。第四方面因涉及《教师法》与其他立法的关系，对整个立法中法律责任一章的完善均具有意义，在本文第四部分专门进行分析。

一是法律条文内容。主要体现为语言表述、文本内容和责任性质三方面。首先，条文语言表述不够统一。既有明确追责主体的，如第38 条“地方人民政府对……的，应当责令限期改正”；也有明确担责主体和追责主体的，如第37 条“教师……由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘”；还有只规定追责行为和责任方式、未规定追责主体或担责主体的，如第35 条“侮辱、殴打教师的……分别给予……”。法律语言表述不一致是法律逻辑不够严密的体现，不利于条文内涵的有效传达。其次，条文内容表达不够清晰。尽管条文明确了需要承担法律责任的情形和责任类型，但仍有语焉不详、可能产生歧义的地方。如第38 条第2 款，是只要有“违反国家财政制度、财务制度，挪用国家财政用于教育的经费”的行为，还是也要求存在“严重妨碍教育教学工作，拖欠教师工资，损害教师合法权益的”后果？或者是要求“严重妨碍教育教学工作”“拖欠教师工资”“损害教师合法权益”三者同时存在还是三者有一即可？“挪用国家财政用于教育的经费”不一定“严重妨碍教育教学工作”，而“严重妨碍教育教学工作”可能涉及学生经费，但不一定拖欠教师工资。如果从第38 条作为《教师法》法律责任条款来看当然是与教师有关，采用“拖欠教师工资”这一行为表述完全可以表明其违法危害，无需再要求“严重妨碍教育教学工作”的后果或“损害教师合法权益”的定性。相比于《教育法》第71 条关于教育经费核拨规定的简明扼要，《教师法》第38 条规定不但繁琐，而且弱化了对教师合法权益的保障。再次，法律责任性质不够明确。如第35 条“分别给予行政处分或者行政处罚”、第37 条“给予行政处分或者解聘”。“行政处分”是内部处理决定，且《公务员法》《监察法》《公职人员政务处分法》《事业单位人事管理条例》等立法现多采用“处分”概念，较少采用“行政处分”；行政处罚是外部处理决定；当前教师处理实践还涉及党纪处分和师德处理等情形。“行政处分”“行政处罚”均属于教师承担的行政法律责任，解聘则是教师承担的民事法律责任，《教师法》未能区别不同性质的处理规定。

二是法律责任条文逻辑。《教师法》法律责任章依次规定侮辱殴打教师的法律责任（第35 条），打击报复教师的法律责任（第36 条），处分或解聘教师的法律责任（第37 条），拖欠教师工资等侵犯教师权益的法律责任（第38 条），以及教师申诉权利（第39 条）。第35、36 和38 条都是相关主体侵犯教师合法权益承担的法律责任，且第35、36 条旨在保护教师个体权益，第38 条旨在保护教师群体利益；第37 条插在三条文之间，是教师违反法定义务所需承担的法律责任，旨在规范教师行为；且第36 条规定对依法提出申诉的教师进行打击报复的法律责任在先，第39 条明确教师申诉权利在后。整体来看五个条文顺序安排逻辑不够清晰。

三是法律规范整体结构。首先，《教师法》法律责任章整体上并未明确对教师进行惩戒的地位、教师申诉权的地位和相关主体法律义务的地位。对教师进行惩戒并非教师惩戒权，后者是教师权利，前者则是对违反职业道德规范或职业行为准则教师的处罚。对教师进行惩戒是置于法律责任章还是单独成章有待考虑。教师申诉权作为教师权利放在法律责任章是否适当，有关教师申诉的具体规定在教师管理章、法律责任章抑或新设申诉与控告专章也可讨论。其次，相关主体不履行法律职责当然需要承担法律责任，但《教师法》法律责任一章并未规定该法所涉全部相关主体不能履行相应义务的法律责任。鉴于相关主体的义务散落在立法的不同章节，在法律责任一章系统体现全部法律责任需要对《教师法》进行整体研究。如《教师法》第9 条涉及有关主体负有保障教师教育教学职责义务，不应归于教师的权利义务或法律责任，而是相关主体的“第一性义务”，是对教师的职业保障。虽然不履行该保障义务同样涉及法律责任问题，但该保障义务本身并非法律责任。最后，1993 年《教师法》法律责任规定还不够全面、现实和丰富，未明确《教师法》涉及的负有强制性义务和法定职责的所有相关主体法律责任，未能回应现实中教师承担的各种法律责任，尚未纳入当前广泛使用且行之有效的法律责任类型如信用责任。

三、《教师法》修改：修订草案征求意见稿和送审稿的努力

2020 年教育部办公厅就《中华人民共和国教师法修订草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）征求有关意见。该稿在专章规定法律责任（第53—56 条共4 条）的同时，调整了条文结构和内容等，变化较大。后期《送审稿》采取了小改方式，基本上恢复了原来规定。现根据法律责任的担责主体类型，论述《征求意见稿》和《送审稿》中有关法律责任内容。

（一）立法整体结构变化

法律责任在立法整体结构中有所变化。与现行立法相比，《征求意见稿》呈现明显的结构性变动：原“资格和任用”改为“资格和准入”，强调教师职业资格和执业资格制度；在“资格和准入”后“培养和培训”前增加了“聘任和考核”；在“待遇”前增加“保障”，“保障和待遇”单独成章；“奖励”改为“奖惩”并增加“申诉”，“奖惩和申诉”单独成章。

送审稿未如《征求意见稿》进行明显结构性变动，只保留了其中与法律责任章密切相关的第七章“奖惩和申诉”的结构性调整，将原在第八章法律责任中教师申诉内容调整至第七章，具体结构对比见表1。

表1 《教师法》《征求意见稿》《送审稿》的立法结构对比

（二）有关教师惩戒和权利救济的规定

《征求意见稿》将教师申诉调整至新增第七章“奖惩和申诉”，在规定对教师处分的同时，第八章保留了对教师的其他处理，在第七章第49 条专门规定教师处分内容。第49 条与现行教师职业行为准则基本一致，兜底条款采取了“其他违反教师职业行为准则等师德规范、纪律要求的”表述，可以理解为规定了教师“职业道德规范和职业行为准则”的具体内容，与《征求意见稿》规定的教师应当履行“遵守职业道德和职业行为准则”的义务一致，同时也有处分措施；第55 条再次规定了其他严重违反师德规范的情形，也在规定处分的同时明确了承担法律责任的其他方式，但并未明确处分的具体类型。

《送审稿》保留了《征求意见稿》增加的“奖惩和申诉”章，在该章而非法律责任章规定“教师有违反法定义务和职业行为准则等行为的”惩戒以及与教师申诉和诉讼的衔接。教师不履行义务受到惩戒的性质虽仍需讨论，但教师申诉在诉讼立法中位置更科学。

需要指出的是，《征求意见稿》调整《教师法》第39 条至“奖惩和申诉”章，一条两款拆分成两条，扩大了教师申诉的范围，增加了有关教师申诉委员会的规定，兼顾了不同类型教师的救济途径。《送审稿》保留申诉相关规定，删除了《征求意见稿》有关教师申诉委员会、仲裁和行政复议的内容，明确了提起行政诉讼的权利。有关教师惩戒和权利救济规定的比较见表2。

表2 有关教师惩戒和权利救济的规定

（三）有关教师资格取得以及教师执业过程中行为的法律责任的变化

《征求意见稿》第55 条在《教师法》第37 条基础上增加了追究教师法律责任两种具体情形并补充了兜底性条款，明确相应行为的处理措施。《送审稿》重点增加了吊销教师资格证书和禁止从业法律限制等相应行政法律责任，同时回应了《教师法》中教师资格制度以及《行政许可法》第六章第69 条①参见《行政许可法》（2019 年修正）第69 条第2 款：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。的有关规定，吸收了《教师资格条例》第六章罚则第19、20 条等相关内容。《送审稿》第39 条明确了教师资格考试违纪行为和通过不正当手段取得教师资格行为的法律责任，也与《医师法》等职业类立法①参见《医师法》第54 条：在医师资格考试中有违反考试纪律等行为，情节严重的，一年至三年内禁止参加医师资格考试。以不正当手段取得医师资格证书或者医师执业证书的，由发给证书的卫生健康主管部门予以撤销，三年内不受理其相应申请。伪造、变造、买卖、出租、出借医师执业证书的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算；情节严重的，吊销医师执业证书。保持一致，详见表3。

表3 教师资格取得以及教师执业过程中行为的法律责任变化

（四）相关主体法律责任的变化

《征求意见稿》极大地增强了对教师合法权益的保护，明确规定了侵犯教师合法权益主体的法律责任，《征求意见稿》第53 条增加了以诽谤或其他非法手段侵犯教师合法权益行为的类型，并明确侵害者的法律责任、追责主体和追责方式，第56 条第1 款进一步明确了地方政府履行教育职责不到位的个体行政责任。《送审稿》则基本恢复了《教师法》的规定。相关主体法律责任的变化对比见表4。

表4 相关主体法律责任的变化

整体而言，《征求意见稿》法律责任比《教师法》更全面科学，有针对性地回应了实践中的问题。《送审稿》比《征求意见稿》大有删减，与总体小改的修法定位相适应。

四、相关立法借鉴

完善《教师法》法律责任，既要看到《教师法》《教育法》等涉及教师、教育法律的实质性内容，也要借鉴相关立法的成果和经验。一是《教育法》等直接适用的教育立法，一是可资借鉴参考的相关职业立法。公办中小学教师具有公职人员身份，可以参照《公务员法》相关规定。《法官法》《检察官法》是《公务员法》的特别法，法官、检察官也是专业人员，且教师也属于专业人员。因此，根据教师的法律地位，可资借鉴的相关立法又可以分为公务员类立法和专业人员类立法。前者如《公务员法》《法官法》《检察官法》《人民警察法》《武装警察法》，后者如《执业医师法》《律师法》。

（一）适用《教育法》法律责任

现行9 部教育法律中《义务教育法》《教育法》《教师法》《民办教育促进法》《家庭教育促进法》5 部有专章规定法律责任；其余4 部虽未专章规定，亦有相关条款，其中《职业教育法》《高等教育法》依照教育基本法《教育法》追究法律责任①参见《职业教育法》第39 条：在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。《高等教育法》第66 条：对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚。。9 部法律对法律责任规定的情况见表5。

表5 教育法律中对法律责任的规定情况

第一，《教育法》法律责任适用于《教师法》。1995 年颁布实施的《教育法》第九章法律责任共11 条（第71-81 条）；2009、2015 和2021 年三次修正中两次都有对法律责任内容的修正，有关条款已增加至13 条（第71-83 条），极大增强了法律可实施性。作为基本法，《教育法》法律责任适用于教师及《教师法》，但《教育法》并未回应所有涉及教师的法律责任：对《教育法》第56 条教育经费责任，第71 条规定“由同级人民政府限期核拨”，同级政府让“谁”在“多长期限”内核拨虽语焉不详，但聊胜于无②参见《教育法》第56 条第2 款：各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。第71 条：违反国家有关规定，不按照预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣教育经费的，由上级机关责令限期归还被挪用、克扣的经费，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。；未按第51 条对教师实行优待单位的法律责任，则未加规定。即便有范围广泛的第83 条，也很难将“不实行优待”直接理解为“侵犯合法权益”，且有关损失损害的判断也是一个难题①参见《教育法》第51 条第1 款：图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆（场）等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地），应当对教师、学生实行优待，为受教育者接受教育提供便利。第83 条：违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。。面对作为基本法的《教育法》有关法律责任较为粗疏的规定，《教师法》唯有更加细化有关法律责任方能实现对教师合法权益的保护。

第二，《教师法》法律责任适用于所有教师。《义务教育法》《民办教育促进法》②参见《义务教育法》（2018 修正）第55 条：学校或者教师在义务教育工作中违反教育法、教师法规定的，依照教育法、教师法的有关规定处罚。《民办教育促进法》（2018 修正）第61 条：民办学校在教育活动中违反教育法、教师法规定的，依照教育法、教师法的有关规定给予处罚。明确了准用《教育法》《教师法》规定给予处罚。《教师法》是除《教育法》之外的所有教育法律有关教师的基本法，这既体现了《教师法》法律责任与其他教育法律联系的密切性，也说明了完善《教师法》法律责任的必要性。

（二）借鉴公务员类立法

从结构上看，《公务员法》原本将“奖励”“申诉与控告”单独成章，将公务员不得从事的行为规定设在“惩戒”一章③参见《公务员法》（2018 修订）第59 条。，2018 年修订将“惩戒”修改为“监督与惩戒”；增加了在公务员录用、聘任等工作中违纪违法有关法律责任的规定④具体可见《公务员法》2018 年修订新增第109 条：在公务员录用、聘任等工作中，有隐瞒真实信息、弄虚作假、考试作弊、扰乱考试秩序等行为的，由公务员主管部门根据情节作出考试成绩无效、取消资格、限制报考等处理；情节严重的，依法追究法律责任。。现行《公务员法》第十七章共5 条（第106～110 条），分别规定了不按规定录用、管理等行为的法律责任、公务员离职从业禁止、主管工作部门人员的法律责任等内容。值得注意的是，《公务员法》规定公务员的义务在前，权利在后；《教师法》规定教师权利在前，义务在后，这是二者立法目的侧重点不同的体现。《公务员法》首先强调“规范管理、保障权益、加强监督”，2018 年修订增加“促进正确履职尽责”，相应增加了有关“监督”的内容⑤参见《公务员法》2005 年和2018 年修订版。2005 年第1 条：为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法。2018年第1 条：为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，促进公务员正确履职尽责，建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍，根据宪法，制定本法。；《教师法》则强调“保障权益”，在立法目的中并未直接规定规范教师管理，相应在文本中体现监督和追究教师责任的条款并不充分⑥参见《教师法》第1 条：为了保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展，制定本法。，这也为我国现实中教师违反职业行为准则及其治理困境埋下了诱因。

作为《公务员法》 的特别法，《法官法》⑦《检察官法》与《法官法》基本一致，在此仅以《法官法》为例参考借鉴。在总则中增加了有关职业伦理的规定⑧参见《法官法》（2019 年）第5 条：法官应当勤勉尽责，清正廉明，恪守职业道德。；专章规定法官考核、奖励和惩戒以及法官的职业保障⑨详见：中国人大网.关于《中华人民共和国法官法（修订草案）》的说明[EB/OL].(2019-4-23).http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-04/23/content_2086166.htm.，对法官违法违纪的法律责任未采取专章形式⑩参见《法官法》第46～51 条。。《人民警察法》《武装警察法》在“义务和纪律”章规定了不得从事的行为后①参见《人民警察法》第三章“义务与纪律”第22 条、第七章“法律责任”第48 条；《武装警察法》第四章“义务与纪律”第29 条、第七章“法律责任”第43 条。，均以专章法律责任的形式明确了相应法律责任，《人民警察法》还规定了行政处分的种类。公务员类立法关于法律责任的规定见表6。

表6 公务员类立法的法律责任规定情况

（三）借鉴职业类立法

《医师法》《律师法》和《教师法》三法最大共性在于都实行职业资格准入制度，体现了专业性。《执业医师法》修订时指出：“我国涉及职业类别的相关法律法规，如教师法、法官法、律师法、护士条例等，都有严格的资格认证和执业注册等管理制度，但在法律法规名称上都没有‘执业’二字的限定，更名有利于保持法律体系的协调统一”①参见全国人大教育科学文化卫生委员会副主任委员刘谦2021 年1 月20 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上《关于修订<中华人民共和国执业医师法>的说明》。《执业医师法》修订时名称改为《医师法》。，明确了三法均为职业类别立法。《执业医师法》旨在“加强医师队伍的建设，提高医师的职业道德和业务素质，保障医师的合法权益，保护人民健康”，法律责任专章七条分别规定医师个体行为（执业证书取得、违法执业活动、发生事故）、外部行为（非法行医、阻碍医师执业等）以及有关主体行为（不履行报告职责、弄虚作假等）的法律责任，逻辑清晰，体现了“保障医师合法权益”目的。《医师法》立法目的②参见《执业医师法》第1 条：为了加强医师队伍的建设，提高医师的职业道德和业务素质，保障医师的合法权益，保护人民健康，制定本法。《医师法》第1 条：为了保障医师合法权益，规范医师执业行为，加强医师队伍建设，保护人民健康，推进健康中国建设，制定本法。增加了“规范医师执业行为”表述，并完善了法律责任。《医师法》还专门增加了“保障措施”章共十条（第44～53 条）③参见全国人大教育科学文化卫生委员会副主任委员刘谦2021 年1 月20 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上《关于修订<中华人民共和国执业医师法>的说明》：“以不正当手段取得医师资格证书或执业证书”“严重违反医师职业道德、医学伦理”、发生紧急情况擅自离岗或不服从调遣、违规开展有关医疗技术临床应用、使用假劣药以及未履行报告义务等行为的法律后果，并对擅自以医疗机构名义行医或者非医师行医、扰乱医疗卫生秩序等违法行为进行处罚。，针对“保障措施”第49 条第3 款“禁止任何组织或者个人阻碍医师依法执业，干扰医师正常工作、生活；禁止通过侮辱、诽谤、威胁、殴打等方式，侵犯医师的人格尊严、人身安全”的规定，在“法律责任”章第60 条专门规定：“违反本法规定，阻碍医师依法执业，干扰医师正常工作、生活，或者通过侮辱、诽谤、威胁、殴打等方式，侵犯医师人格尊严、人身安全，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”充分体现了“保障医师合法权益”的目的和法律责任作为“牙齿”的意义所在。

与《医师法》相比，《律师法》在法律责任体现立法目的上有所不同。《律师法》第六章法律责任共10 条，主要规定了律师的法律责任，强调对律师的处理，更多体现“规范律师执业行为”。④有关立法目的，参见《律师法》（2017）第1 条：为了完善律师制度，规范律师执业行为，保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法制建设中的作用，制定本法。

表7 专业人员类立法的法律责任规定情况

续表7

五、《教师法》法律责任的完善

《教师法》修订即使整体采取小修模式，也应从立法目的出发，完善法律责任，最大程度保障《教师法》有效实施。

（一）《教师法》法律责任完善的必要性

颁布30 年的《教师法》法律责任从整体结构、逻辑顺序和事项本质的严密程度等方面思考不足，链条尚不完备。全面修订并完善现行《教师法》法律责任旨在使教师及相关主体的各项行为在有法可依的同时，也能充分获得法律保障。对教师而言，有利于更好地规范其在教育教学环节中的行为，引导其在教书育人的过程中发挥正面且积极的作用，同时能为教师合法权益提供充分保障，提升其在职业生涯中的获得感。

（二）《教师法》法律责任完善的基本原则

第一，坚持整体协调立法，考量多方因素。要将教师纳入整个教育立法体系，比较教师与事业单位工作人员、公职人员和相关专业人员立法，协调统一教师法律责任与民事、行政和刑事法律责任。遵循法律责任的一般共性，注重教师职业特性、教师法律责任特性。

第二，坚持尊重教育规律，坚持教师本位。立法必须尊重教育规律，尊重教师职业，尤其要注意为教育、教师“留白留缝”，不能试图填充所有细节。尊重教育规律，除了尊重教师权利、保障教师权益之外，还要注意维护学校自主权、保护学生合法权益，保障教育质量。由此要明确教师之外的相关主体责任。

第三，坚持权利义务核心，重视法律责任保障实施。要坚持教师职业权利义务本位，积极保障教师权利，提高教师政治地位、社会地位和职业地位，重视履行教师职业义务。

第四，坚持立足社会发展，充分回应现实需求。实践中教师可能侵犯学生合法权益，也存在家长、学生侵害教师合法权益的情形。当前，制度层已经认可教育惩戒权①参见《中小学教育惩戒规则（试行）》（2020 年颁布）。，要明确依法执教、合法行使教育惩戒权是教师的法定权利。

（三）《教师法》法律责任完善的建议

完善《教师法》法律责任首先需要理顺逻辑关系。在立法目的层面，整体上法律责任一章条款应充分体现规范教师行为、追究教师法律责任与是保障教师权益、追究相关主体法律责任双重目的。在条款位置上，有关教师的禁止性行为内容建议更加具体，并调整至教师惩戒或教师义务；在法律责任一章明确教师有禁止性行为的予以处分。在条文顺序上，可从教师再到其他主体法律责任；行为可从取得教师资格、教师聘任到教师专业性权利保障。

第一，规范教师行为，明确教师法律责任。在资格取得阶段增加违反规定取得教师资格的教师法律责任。完善教师行业准入制度，明确教师资格应当依法取得，严格准入机制，从源头上确保教师群体具备应有的职业素养和师德师风。具体措施包括但不限于：依据《行政许可法》明确教师资格取得环节的相应法律责任，在实施过程中可以要求教师从业人员通过签署承诺书等形式保证自身具备担任教师的主体适格性，对违法取得教师资格的行为严肃处理并撤销教师资格等；依据《行政许可法》第69 条、《刑法（2017）》第284条之一，吸收《教师资格条例》第19 条、第22 条规定，从教育行政主管部门的角度规范细化教师资格授予工作，明确责任追究方式，以不正当方式取得教师资格证书的，可由县级以上教育行政部门吊销证书①参见《律师法》第55 条：没有取得律师执业证书的人员以律师名义从事法律服务业务的，由所在地的县级以上地方人民政府司法行政部门责令停止非法执业，没收违法所得，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。《执业医师法》第36 条：以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门予以吊销；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《执业医师法》第39 条：未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。。

在从教阶段增加教师违法违纪行为应当承担的法律责任。《教师法》应吸收《事业单位人事管理条理》及有关法规的内容，规定教师应受处分行为及处分种类，以规范处分权力行为、保障教师权益。考虑到犯罪多样性和教育工作的特征，为更好保障受教育者权益，应进一步精细化撤销教师资格后的禁业规定。建议在《送审稿》增加五年内和终身不能取得教师资格的规定之外，对侵害学生人身权利和因危害国家安全被剥夺政治权利等类型犯罪明确终身不得取得教师资格②参见《公务员法》第17 条：公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员、县处级以上领导职务的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上市场监管部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。。处罚种类应进一步丰富，在撤销教师资格和限制从业资格外，适当考虑暂停执业、警告等形式，丰富惩戒内容。

第二，保障教师权益，明确相关主体法律责任。明确保障教师专业权利，强化学校和教育主管部门的法律责任。教师应具有职业素养、专业知识技能和高度责任感，立法应进一步明确教师专业地位，保障教师职业权利。教师聘任制应体现职业特点，适当强化教师聘任合同约束力，防止教师受到不当解聘。建议《教师法》增加职业保障内容，对教师学术领域违法违规行为可探索同行评议方式作出处理建议，明确不应解聘情形。

明确相关主体不履行保障教师合法权益的义务所需承担的法律责任。突出教师职业的公共性，法律应保障教师依法享有的权利，匹配对教师的职责要求与教师的权利利益。《送审稿》仅保留了原来的规定，还不足以回应当前教师权益保障的需要。教育投入应当向教师倾斜，确立符合教师职业特点、体现岗位职责的工资激励约束机制，除现有的教师平均工资收入水平应当不低于或高于当地公务员平均工资收入水平规定外，还应明确教师工资长效联动机制、收入分配激励机制、民办教师工资及福利待遇等。在此基础上细化相应法律责任条款，规定保障教师待遇不力的追责机制。为明晰教育行政部门、学校以及其他主体保障教师人身安全的责任，依据《刑法》《治安管理处罚法》等追究侵害教师人身安全的“校闹”的法律责任，为教师减负，保障教师安心从教。

第三，完善教师申诉等救济途径，重新定位和规划教师申诉制度。《教师法》规定的教师申诉制度受理申诉的主体和程序不明确，应当予以细化。明确申诉范围、期限、管辖以及后续救济程序，使申诉切实成为保护教师权益的首要救济渠道。建议采纳穷尽行政救济原则，明确教育行政申诉前置，突出教师与学校争议的特殊性；与此同时，保留行政诉讼作为最终救济途径。鉴于教师专业人员享有的专业权利，探索学术争议教育仲裁制度。《送审稿》目前规定了教师向学校申诉、教育行政部门再申诉和行政诉讼，并未规定行政复议，与《公务员法》类似，但《公务员法》并未规定再申诉处理决定后的行政诉讼，《律师法》《医师法》则因对律师、医师的法律责任承担形式主要是行政处罚，并未规定申诉，而是遵循了行政救济的一般规律即通过行政复议和行政诉讼获得救济，这体现了教师救济与公务员类和专业类人员的“若即若离”和“同与不同”，也表明了教师相关争议的复杂性。《教师法》修订应考虑如何在公益属性和专业身份之间有效腾挪移转，最大限度保障立法目的实现。

总之，在《教师法》实施三十年之际，既要高度肯定专章规定法律责任的意义，更要高度重视法律责任章的修订，认识到新时期对教育事业、教育法治和教师法治建设的更高要求，根据《教师法》修订整体情况完善法律责任，细化法定职责，明确责任主体、丰富追责方式，将《教师法》落实落地，以“强师”促进“强教”。