财政支持乡村振兴发展的问题与对策分析

陈海龙

(五河县武桥镇财政所，安徽 蚌埠 233337)

0 引言

文章对有关内容的分析，能基于社会主义财政理论、公共财政理论以及公共产品理论基础上，构建与乡村振兴战略契合的理论框架，丰富乡村振兴发展的财政支持理论。 同时，研究财政支持乡村振兴发展的策略，不仅能够对症下药，加速乡村发展改革步伐，实现乡村振兴，也能为其他地区提供借鉴作用，实现全国范围内的乡村振兴发展。

1 财政支农与乡村振兴基本内容

财政支农就是国家财政对“三农”的支持，是国家解决“三农”问题的重要手段，一般表现在经济政策和制度上的建设调整。 一般情况下，财政支农主要包括如下内容:第一，对乡村各项基础设施建设进行投资；第二，对乡村生产支出的支持和各种补助经费的投入；第三，精准扶贫，对贫困农户进行直接救助；第四，各种支持农业发展的技术引进[1]。

2017 年在党的十九大报告中，首次提出了面向农业、农村以及农民的乡村振兴战略，并强调“三农”问题与我国未来的社会和谐发展息息相关，实施乡村振兴战略是全党的核心工作。 基于此，党的十九大制定了一系列发展策略，如2018 年财政部贯彻落实《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、国务院发布的《国家乡村振兴战略规划(2018—2022)》、2021 年财政部贯彻落实《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》和《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》等。 综上，乡村振兴是围绕农业、农民、农村所开展的一系列改革振兴战略，兼顾公共文化、生态治理、农村医疗教育、农业生产等多方面内容，考虑到乡村发展与城市化发展间还存在一定的差异，因此必须构建一套协调城乡发展的政策体系，把握好乡村振兴发展的总体思路。

2 财政支持乡村振兴发展的问题

通过对财政支持乡村振兴发展的现状进行分析，发现目前财政支持乡村振兴发展中主要存在如下三个问题:财政支持稳定性不够、财政支持职能未完全发挥、财政支持资金的使用效率有限，以下将进行详细阐述。

2.1 财政支持的稳定性待提升

财政固然是乡村振兴发展的主要支撑，但从目前财政支持主体与支持方式来看，其多元化明显，资金较分散，稳定性不够。

首先，从财政支持主体上来看，虽然财政占大头，但还涉及其他诸多部门，如科技部、发改委、农业部、扶贫开发部门等，涵盖国土、粮食、科技、水利以及财政、住建等，财政投入使用范围涉及省、市、县以及各乡镇等，链条冗长，环节众多，协调难度大，且部分部门间的边界并不明显，资金分散，难以整合，影响了财政支持资金的合力效益。

其次，从财政支持方式上来看，主要包括财政补贴、金融、保险、公共预算、税收优惠等方式。 从横向上来看，尽管方式众多，且从整体上来看也较为健全，但各种方式间缺乏系统性与衔接性，没有考虑到支农方式间的交叉行为，导致资金高投入、低使用；从纵向上来看，财政支持方式上也存在重叠行为，如财政补贴与税收优惠间就存在挤出效应，各种支持方式的综合价值不明显，真正的支持作用还有一定的提升空间。

最后，财政支持缺乏常态化的制度体系约束。目前财政支农资金使用上的制度、体系等建设还较为松散，一定程度上降低了资金效益。 一方面，由于乡村农业的发展较多元，覆盖的农业功能较多，因此在制订农业发展政策时需考虑诸多细节，后续进行财政资金分配时，很难发挥出资金的集中效益，分散到了各个职能部门中，资金分散明显。 另一方面，财政支持体制改革尚未完全实现。 我国作为农业大国，农业政策非常多，且各地区经济发展程度不一，支农政策也就不一，尽管每年都有相应的政策改革与更新调整，但要想真正在基层落实下去，需要强大的执行力与推动力，也正是因为政策难以落实，致使财政支农短期内效果不明显[2]。

2.2 财政支持职能未完全发挥

财政对乡村振兴发展的支持工作需要多方的协调配合，但目前支农有关部门的协作职能并未完全发挥。

其一，乡村振兴发展领域的政府公共职能未充分发挥，缺乏对职业技术型人才的培训，没有引导其获取最新的农业技术与知识，也没有引导其进行乡村规划等，达不到提升农业生产效率和经营水平的目的。 例如，在建设安居工程和美丽乡村工程时，部分乡村道路设计存在问题，大批量的卡车无法进入，阻碍了项目建设，但经过后续乡镇政府的协调后，对公共村道进行改良，保证了项目顺利建成。 但仍有诸多乡镇政府并未发挥出公共职能，阻碍了乡村振兴发展进程。

其二，财政支农的各部门间协作能力不强。 不管是省市，还是县域管理，其涉农部门很多，将不同性质的事务划分给相应的职能部门，因此，每个部门都对财政支持的资金等资源享有一定的分配权，且各部门性质不同，资金的使用上也有很大不同。 若是某一个项目需要多部门的协调，而每个部门的想法不同，都根据自身规划进行财政资金分配的话，很难将财政资金价值最大化，且增加了沟通的时间成本与管理成本，项目效益也很难达到预期。

2.3 财政支持资金使用率较低

我国幅员辽阔，乡村振兴发展需求旺盛，尽管财政支持资金力度不断提高，但仍无法满足其需求，所以必须提高财政支持资金的使用效率。 然而目前来看，资金的使用效率还有待提升。 一方面，专项支农资金未实现全面覆盖。 乡村振兴发展的长效机制尚在制订中，专项资金的应用范畴等尚未明确，无法深度践行财政资金的支农作用。 另一方面，支农资金安排不够科学，进度缓慢。 近年来，部分地区的支农资金支出预算执行进度放缓，同时乡村振兴发展资金投入上存在安排重复的现象，造成资金溢余，超出项目实际所需，再加上专款专用的要求，无法调拨到其他项目上，直接降低了资金使用效率[3]。

2.4 财政支持乡村振兴发展问题原因简析

第一，财政支农资金的监管工作不到位。 一方面，监管面太广，很难面面俱到，上述提到财政支农资金会分配到各个不同的部门中，且存在交叉使用现象，监管事项繁杂，现有的监管力量难以满足其需要；另一方面，监管标准不一，财政支农资金的投入使用并非完全相同，不同区域、不同阶段的支农资金使用不一，无法用统一的监管标准对其进行要求，监管工作无法推进，间接造成财政资金使用混乱。

第二，政府部门存在财权与事权的划分矛盾。乡镇政府承担了大量的乡村振兴发展工作，但是对财权的支配能力较小，而上级政府部门对财权的支配能力较大，但深入到具体支农项目建设上的事权较小，导致乡镇政府在推进具体项目工作时有心无力。 再加上乡镇的人力资源或其他资源本身配备不足，直接影响了乡村振兴战略的整体推进与建设，出现财政资金已经投入，但乡村振兴发展效果却不理想的现象。

3 财政支持乡村振兴发展的对策

乡村振兴是我国的发展基础，自然受到国家的高度重视，财政支持乡村振兴发展的战略实施已取得了相当可观的成果，但仍存在有待改进的地方。以下将根据上述提到的各方面问题，提出相应的优化对策，以期提高财政支持乡村振兴发展的质量。

3.1 确保财政支农资金的稳定性

要想发挥财政对乡村振兴发展的支持作用，必须保证财政支持的稳定性，具体可从如下方面开展。

第一，加速乡村振兴有关立法工作。 党和国家对乡村振兴的重大战略决策和有关部署是实现乡村振兴发展的根本，同样也需要发挥法律的保障作用。一方面，乡村振兴有关的法律建设不得与现有法律法规出现冲突，各地市也要结合地方情况细化法律条例，制订与地方特色结合的乡村振兴发展规章，形成上下一体的法律保障体系；另一方面，要在法律制度上约定好财政资金的投入比例，确定不同乡村振兴项目的支持方式，划分好各层级、各政府主体的职责权限，保证乡村振兴有关工作开展的高效性和衔接性。

第二，确保乡村振兴预算投入的稳定性。 财政资金的投入是乡村振兴发展的主要支持力量，而公共预算投入的稳定性能保证乡村振兴中各项事业建设发展的稳定。 一方面，需提高公共预算支出中乡村振兴发展的比例，向该板块加大财政支出力度，保证乡村振兴发展的资金供应；另一方面，要有序加大对乡村振兴发展的财政支持力度，保证稳定的增幅，在后续也要兼顾农业生产与环保建设的双重要求，坚决杜绝以牺牲环境换取经济的行为出现。

第三，加速建成乡村振兴发展基金，发挥政府引导作用。 财政支持除了常规的资金投入，还可积极探索乡村产业发展基金等新型运作模式，扶持有潜力、带动力强的农业企业，引导其进入资本市场，或吸引优秀企业落户乡村，带动本地产业振兴发展。通常情况下，其发展基金投资板块可设置为三部分:一是乡村休闲旅游项目；二是乡村基础设施建设和公共服务等；三是政策要求的项目内容[4]。

3.2 强调财政支持的职能作用

要想充分发挥财政支持乡村振兴发展的职能作用，就必须优化财政支农结构，做好各政府部门和有关部门的协调配合工作。

其一，科学调整财政支农支出结构，内挤乡村的社会效应和经济效应。 在投资区域乡村振兴时，必须对各乡镇情况进行调查，有针对性地调整财政支出结构，发挥乡村政府各部门间的协调配合作用，而不是盲目地全部门参与，反而降低了财政资金的使用效率。

其二，“因地制宜”，合理调整财政支持的重心。地区不同，财政资金支持的产出效益也就不同，一般情况下，越偏远的地区财政支持力度也应越大，这样才能保证各乡村的均衡发展。 同时还可积极借鉴国外乡村振兴经验，如建立政策性农业保险、加大农业补贴力度等，以此充分发挥财政支持的职能作用。

3.3 强调财政资金的整合使用

针对财政支持资金使用率低的问题，建议加强财政资金整合，化资金分散性应用为集中化应用。首先，设置乡村振兴发展专项资金，鼓励普惠金融、绿色金融不断深入发展，强调精准扶贫，加强金融建设和金融支持，为乡村经济发展提供强大动力，同时在日常运作中加强资金监管，确保专款专用，实现专项资金的高效使用。 其次，引导财力投向，紧紧围绕乡村振兴发展这一主题，精准发力，并做好上级各级财政资金的聚合作用，强调中央与地方对财政资金的统筹规划，积极整合公共预算，清除交叉重叠的涉农资金，可设预算牵头部门，征求有关部门意见和支农资金的需求，分别从公共预算的编制、执行、反馈入手，确保各项支农资金应用有效[5]。

3.4 财政支持乡村振兴发展其他对策建议

第一，建立健全的财政支农资金管理制度。 一方面，从硬性的机制建设上着手，形成多层次、多部门相互牵制、制约的监管机制，全面覆盖、全员参与，做好支农资金可行性、准确性的审查工作，并与第三方审计部门、纪检监察部门以及人大等部门形成联合监察管理，从社会监督、政府监督和人民监督多方面入手，保证财政支农资金流转的公开性与透明性。另一方面，健全涉农资金退出机制，涉农专项资金的投入要与乡村振兴发展情况挂钩，对建设良好、不需要财政资金继续支持的乡村地区，需按规定做好专项资金退出工作，并备案管理，作为后续申请类似资金支持的参考。

第二，形成科学合理的财政治理结构，强调财权与事权的结合。 乡村振兴发展离不开治理的作用，在财政资金支持的作用下，更要强调治理能力。 一方面，要明确财政支持乡村振兴发展过程中的治理主体与治理机构，发挥政府的主导作用，避免权力的轮空或越权，尤其要发挥乡村干部作用，形成集体治理的管理架构，激发乡村本地的创造性。 另一方面，明确中央与地方在乡村振兴发展中的行政管理权限，整体的财权由中央把持，具体的事权由地区把持，同时给予乡镇一定的自主权，不得以完全统一的标准要求全国范围内的乡村振兴发展建设，留有自由裁量空间，这样才能在促进经济发展的同时实现“百花齐放”。

4 结论

综上所述，我国向来重视乡村发展，尤其是在乡村振兴战略提出后，财政支持力度逐年加大，乡村发展建设成效良好。 通过文章对相关内容的分析，从财政支农资金稳定性、财政支农职能作用的发挥、财政资金的整合效益等方面进行分析，针对当前尚存的部分问题提出了相应的政策性建议，如加速财政支农立法建设进程、整合财政支农治理结构、提高公共预算执行质量、提高财政资金应用效率等，希望能更好地发挥出财政资金对乡村振兴发展的助力作用。 固然，文章也存在一定不足，如缺乏实地调研，部分策略的实践性待考察，同时提出的一些财政支农的政策建议等缺乏政策考证和现实基础，相关的分析研究还待补充。 不同区域经济发展存在差异、乡村振兴发展基础不同，所以财政支持的形式、力度等也要柔性调整，要想将财政支持乡村振兴发展的价值最大化，还需从实践中不断总结，助力乡村振兴更好地实施。