基层立法联系点的功能定位及其实现路径

刘佳和 刘志荣

（山东科技大学文法学院，青岛，266590；青岛市人大常委会，青岛，266000）

基层立法联系点制度发端于地方，党的十八届四中全会将其纳入中央顶层设计①，之后，国家级、省级、设区的市（自治州）级基层立法联系点三级联动的工作体系开始在全国推开②。自2019年习近平总书记考察调研全国人大常委会法工委上海市虹桥街道办事处基层立法联系点首次提出全过程人民民主的重大理念、党的二十大报告对“建设好基层立法联系点”作出部署安排、新修改的立法法又将其上升为法律制度后，基层立法联系点作为全过程人民民主的实践载体受到空前重视。当前，各地正在兴起增设、提升基层立法联系点的热潮。如何准确把握基层立法联系点的功能定位，并探寻其实现路径，增强制度实施的实效性，从而使该项制度始终保持强大活力，本文对此进行了探讨。

一、基层立法联系点发挥功能作用的演进过程

基层立法联系点虽然设立在指定的机关、单位、社团，但其本质上是一个民意征集平台，不能把平台和平台所在机关、单位、社团的工作相混淆③。本文所称基层立法联系点的功能亦指其本职工作之外的叠加功能。

（一）发挥单一功能，即围绕立法开展工作

实践中大致经历了两个阶段。一是“立法中”发挥作用阶段。基层立法联系点设立之初，立法机关主要就法律法规草案征求联系点的意见建议。二是立法“全过程”发挥作用阶段。随着工作的不断探索，立法机关发现，仅仅就法律法规草案征求意见，不能满足立法工作的实际需要，基层立法联系点的潜能发挥也受到制约，造成了资源闲置和浪费。于是开始由立法中向立法前、立法后延伸，立法前的立项、立法后的实施效果评估等，均邀请联系点参与，征求联系点的意见建议。

（二）发挥复合功能，即在立法工作之外亦承载其他功能

为实现资源共享，不少地方在立法之外又对基层立法联系点叠加了其他功能。如湖北襄阳市人大常委会设立的基层立法联系点将服务立法工作与基层党建、文明创建及平安创建等基层社会治理活动有机结合，统筹推进。广西桂林市将灵川县大圩镇人民政府基层立法联系点打造成立法点、宣传点、监督点、调处点等多功能合一的法治工作阵地。

从各地实践看，基层立法联系点正在由单一功能向复合功能拓展。

二、基层立法联系点的功能定位分析

基层立法联系点的功能定位仍在探索发展中，由设立之初的法律法规草案征询意见向立法前、立法后延伸，即是不断探索的结果。由此，对基层立法联系点进行功能定位宜采开放包容理念，避免阻碍实践创新，但应厘清其基本的功能边界，避免功能拓展不当，影响制度实施的严肃性。本文认为，“立法”“基层”“听取”是基层立法联系点功能和定位的核心内容。

（一）根植“立法”属性

从工作内容看，基层立法联系点的功能须聚焦“立法”。这是理论界和实务界的共识，也是基层立法联系点设立的初衷。立法属性的具体内涵是立法的全过程全链条，包括立法前、立法中和立法后的一系列工作，并不局限于“立法中”。具体来说，就是参与立法规划和立法计划编制、立项论证、法律法规草案征询意见、立法后评估、普法宣传等，这一功能定位在2023年立法法修改时得以确认。立法法修正草案（二次审议稿）仅规定征求基层立法联系点对“法律草案”的意见，即在“立法中”发挥作用，但最终通过的立法法将其扩展为对“法律草案和立法工作”听取意见，实质是对基层立法联系点功能的拓展，是对其在立法全过程发挥作用的法律确认。

（二）“基层”民意平台

从面向的群体看，基层立法联系点须定位“基层”。设立基层立法联系点的一个重要价值，就是有效调和立法“专家化”“精英理性”与“接地气”“大众需求”之间的矛盾，从而在立法过程中全面把握各方诉求、兼顾各方利益、回应各方关切，形成社情民意“最大公约数”。截至目前，全国人大常委会法工委共设立31 个基层立法联系点和中国政法大学立法联系点，明确将中国政法大学这个“立法联系点”与其他基层立法联系点相区分，体现的正是基层立法联系点独特的“基层”价值，强调的正是基层意见的“原汁原味”。

（三）“听取”意见渠道

从征询意见的方式看，必须有“听取”环节④，这是与其他征求意见方式的重要区别，也是基层立法联系点的一个重要定位。听取的主体是立法机关，听取的对象是基层群众。立法法修正草案（二次审议稿）曾规定，设立基层立法联系点，“广泛征求”基层群众和有关方面对法律草案的意见，而正式通过的立法法将“广泛征求”修改为“深入听取”，该调整更符合基层立法联系点的定位。“听取”在法律中有其特定含义，强调的是当面汇报、当面阐释、当面反馈，如监督法、地方组织法等法律对听取和审议工作报告均作出规定⑤。面向基层群众征求意见，如果采用书面方式，效果会打折扣，而采用深入基层一线、走近群众身边的方法，面对面交流沟通，深入听取意见，更能聊出贴民心、真管用的意见建议。“听取”不仅能够实现立法机关与基层群众之间的实时双向交流，而且基层群众之间亦能够通过现场互动、观点碰撞，不断产生新的意见建议。诚然，要求每一部法律法规草案均面向全部基层立法联系点当面听取意见并不现实，但至少应选择部分联系点当面听取，不能全部“背靠背”书面征求意见。“听取”注重的是“面对面”，但面对面并不限于线下，线上也可以实现面对面现场互动交流。

（四）“复合功能”辨析

不少地方将立法征询功能与基层立法联系点的本职工作相结合，进行了大量有益探索，这些做法有利于资源整合和资源共享，取得了1＋1＞2 的效果，笔者对此予以认同。但在本职工作和立法工作之外赋予基层立法联系点其他功能，本文认为应慎重。2022年新修订的地方组织法第六十条规定，县级以上的地方各级人大常委会通过建立基层联系点、代表联络站等方式，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议。由此可见，基层立法联系点只是基层联系点的其中一种形态，两者不能等同，亦不能相互取代。要避免“全功能联系点”冲动，防止基层立法联系点功能过载，成为“人大工作联系点”或“基层治理工作联系点”。因为资源的有限性决定了“全功能联系点”可能对联系点难以覆盖的其他组织和群体参与民主进程产生挤出效应，反而影响民主的广泛性。当务之急是充分挖掘基层立法联系点的立法功能，以实效性为价值目标，同时不断扩大其溢出效应。

三、实现路径

有效发挥基层立法联系点的功能作用，主要取决于立法机关、基层立法联系点和其他相关方三个层面。

（一）立法机关层面

立法机关是基层立法联系点制度运行的组织者，居于主导地位。立法机关对这一制度的理念认知、重视程度以及运行规律的把握，直接关系基层立法联系点制度的实施成效。

1.适度控制基层立法联系点规模。为解决地域、行业固定性与立法需求多样性之间存在的矛盾和张力，有的地方大幅扩大基层立法联系点规模，达数百个之多⑥。诚然，联系点达不到一定规模，难以体现代表性，无法兼顾不同地域和行业，但如果数量过多，在立法机关本身亦受人员、时间等资源偏紧约束的现状下，意见的征询、收集、研究、反馈等将陷入困境，而且极有可能产生对其他征求意见渠道的挤出效应。“深入听取”意见的定位也决定了联系点数量不宜过多。因此，保持适度规模，遏制扩点冲动，以实效性为衡量标准，是基层立法联系点制度持续发挥作用、保持旺盛生命力的关键。毕竟，能够取得实效的制度才会有持久力。

2.提高征询意见的精准性。一是对象要精准。基层立法联系点主要分为社区型，如设在城市和农村社区的联系点；专业型，如设在律师事务所、基层法院、基层检察院的联系点；实务型，如设在政府部门、社会组织的联系点；站点融合型，如设在代表之家、代表联络站的联系点。这些基层立法联系点的人员构成和服务对象存在较大差异。法律法规草案征询意见时，可以进行梳理分类，根据其涉及的领域、行业等，选取代表性强、关联度高的基层立法联系点进行精准征询，原则上不搞大水漫灌、普遍征询。但如果年度内立法项目较少，也可以普遍征询。如2015年后新获得立法权的设区的市，一般年度立法数量较少，大多保持在2～3 个，如果不普遍征询，则部分联系点承担的实质性立法任务较少，将影响其参与立法的积极性和能力。二是内容要精准。既可以就法律法规草案内容全面征询意见，也可以针对社会关注度高、争议较大的特定问题征询意见，从而增强意见征询的针对性、指向性和实效性。三是项目要精准。可以探讨赋予基层立法联系点选择权，由联系点根据自身实际主动选择拟参与的立法项目，而非被动接受。如上海市人大常委会每年初下达立法征询任务清单，由各联系点勾选相关立法征询任务⑦，这种“点菜模式”比“套餐模式”更有利于调动联系点参与的积极性、主动性和精准性。

3.建立激励约束保障机制。一是要完善意见反馈制度。尽量针对意见提出主体“一对一”反馈，如有些地方采用发“感谢信”等方式反馈，这是激发基层立法联系点和基层群众参与立法积极性的重要手段。但立法周期长，从意见提出到法律法规出台少则几个月多则几年，个别情况下还有搁置审议、暂不付表决、延期审议甚至终止审议的情况，这就需要根据立法进程做好动态反馈或解释工作，避免挫伤群众积极性。二是要做好草案的解读、阐释。法律的专业性强，条文高度概括、凝练，表述强调“法言法语”，为便于非从事法律职业的基层群众更好理解法律制定的背景、重要制度设计的考量因素等，需要对法律法规草案内容进行解读、阐释，将法言法语转换为民言民语。三是通过培训、邀请列席有关会议等提高基层立法联系点的能力，如吉林省人大常委会就邀请基层立法联系点负责人列席省人大常委会会议。另外，设立专门工作机构或明确一个机构负责联系点工作，是持久性、常态化参与立法工作的基本保障。如青岛市黄岛区人大常委会被全国人大常委会法工委确定为基层立法联系点后，即专门设立了实体化运作的基层立法联系服务中心。

4.运行过程中注意纠偏。为保证意见提出的数量和质量，基层立法联系点往往设立在条件较好、工作基础较好的单位，虽然立法机关在设点时通常也会考虑均衡性、多样性和代表性，选择部分条件较差的单位设立联系点，但一般数量较少，且在实践中往往意见不多。长期下去，这部分联系点可能会被边缘化，造成因部分联系点“失语”而导致汇总的意见“失真”现象。对这部分能力不足型的联系点应重点关注，多采取当面听取意见的方式，不宜简单将其“退出”或“淘汰”。从某种程度说，容易失语的群体更应作为听取意见的对象，因为即便没有基层立法联系点制度，有话语权的群体往往也有渠道表达诉求、反映意见。

5.实行国家、省、市级基层立法联系点三级联动，避免专属性。国家、省、市级基层立法联系点虽然分别由不同的立法机关设立，承担全国人大常委会、省（自治区、直辖市）人大常委会和设区的市（自治州）的人大常委会交付的立法工作任务，但基层立法联系点在完成设立它的立法机关所交付任务的情况下，亦可承担其他立法机关的立法工作任务。立法机关不必囿于自己的“一亩三分地”，可以将三级基层立法联系点资源共享，这在一定程度上也可遏制扩点冲动。

（二）基层立法联系点层面

1.对提出的意见建议进行适度专业转化。吸收法官、检察官、律师、高校教师等专业人士作为联系点的立法顾问或者立法信息采集员，在意见征询前，由专业人士进行法律法规专业解读，将法律条文转化为通俗易懂的语言；征询后，再由专业人士将基层群众的建议转化为法言法语，增强意见的准确性。但基层立法联系点没有必要过于强调专业化信息员队伍建设⑧，而且应避免高度专业化倾向，否则就会背离建立基层立法联系点制度的初衷。

2.做好本职工作与立法工作结合文章。前文已提及，将立法工作与基层立法联系点的本职工作相结合，有利于资源整合和资源共享，本职工作是联系点参与立法工作的实践源泉，参与立法工作有利于提升本职工作的法治化规范化水平，两者相互促进、相得益彰。事实上，基层立法联系点的本职工作与立法工作的关系也是立法机关在设点时考量的重要因素。

3.避免设施建设奢侈化倾向。基层立法联系点设施是方便群众参与立法、开展普法宣传的重要载体和场所，根据实际需要进行建设或者升级改造有其必要，但应遵循适度原则，避免奢侈浪费、攀比仿效、密集上马。基层立法联系点的核心价值在于提出高质量的意见建议，应将人财物力更多用在“软件”而非“硬件”建设上。

（三）其他相关方层面

上级人大常委会是基层立法联系点的主要相关方。除自己设立的联系点外，上级人大常委会对设立在本行政区域内的基层立法联系点负有指导、推动、保障责任。如吉林省人大常委会法工委专门出台《关于支持珲春国家基层立法联系点建设的意见》；大连市人大常委会对全国人大常委会法工委西岗区人民广场街道办事处基层立法联系点在人力、物力、财力三大保障方面给予支持。县（市、区）人大常委会虽然没有立法权，但其肩负推进全过程人民民主的职责，对辖区内的基层立法联系点亦应予以指导，推动其开展工作，并提供必要的保障。

注释

①2014年10月，党的十八届四中全会决定提出，建立基层立法联系点制度。

②《全国人大常委会法工委基层立法联系点简介》：全国人大常委会法工委共设立32个基层立法联系点（含1个立法联系点），覆盖全国31 个省、自治区、直辖市；省级人大常委会设立本级基层立法联系点509 个、设区的市（自治州）级人大常委会设立本级基层立法联系点5000 多个。载中国人大网，2023年3月29日。

③⑧上海人大工作研究会办公室：《落实全过程人民民主推进基层立法联系点功能拓展》，《上海人大月刊》2021年第9期。

④立法法第七十条规定：全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。第九十条规定：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。

⑤监督法第二章规定：听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。地方组织法第五十条第一款第十项规定：听取和审议备案审查工作情况报告。

⑥参见南宁市人大常委会：《基层立法联系点建设的南宁实践》：南宁市在12 个县区127 个乡镇（街道），与“人大代表之家”建设同步，建立了701 个基层立法联系点。载广西人大网，http://www.gxrd.gov.cn，最后访问日期为2023年8月17日。

⑦肖辉、孙颖颖：《推进基层立法联系点‘1＋N’功能完善与拓展的思考》，《保定学院学报》2023年第2期，第48-53页。