关于乡镇人大工作中几个问题的思考

武春

（安徽省凤阳县人大常委会，安徽滁州，233100）

在乡镇人大工作中，关于出席乡镇人民代表大会会议的法定人数、如何给乡镇人大代表发放履职补贴、不属于乡镇有关机关组织职权范围内的代表建议如何处理、乡镇人大应该悬挂什么牌子等问题，一直存在不同的认识和看法。笔者在此坦陈一孔之见，不妥之处敬请各位方家批评指正。

一、关于出席乡镇人民代表大会会议的法定人数

多年来，多少代表出席乡镇人民代表大会会议才合法，全国人大及其常委会制定的法律并没有明确规定，直到2022年3月11日第十三届全国人民代表大会第五次会议第六次修正地方组织法新增了“地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行”的规定（现行地方组织法第十四条），法律才明确规定了出席乡镇人民代表大会会议的法定人数。

在2022年3月11日全国人民代表大会第六次修正地方组织法之前，各省、自治区、直辖市的人大常委会都制定了乡镇人民代表大会工作条例（各地的具体名称不尽相同）。其中大部分省、自治区、直辖市都明确了出席乡镇人民代表大会会议的法定人数，规定“乡镇人民代表大会会议必须有三分之二以上代表出席始得举行”；其余的十几个省、自治区、直辖市的乡镇人民代表大会工作条例没有对出席乡镇人民代表大会会议的法定人数作出明确规定。

从理论上讲，在全国人民代表大会第六次修正地方组织法之前，对出席乡镇人民代表大会会议的法定人数没有作出明确规定的省、自治区、直辖市，其乡镇召开人民代表大会会议时，只要有超过全体代表二分之一的代表出席会议，就可以使会议通过的事项有效了。这是由于，1979年通过的地方组织法明确规定，“地方各级人民代表大会进行选举和通过决议，以全体代表的过半数通过”（现行地方组织法第二十五条），全国人大历次修正地方组织法都保留了此条规定。有了超过全体代表的二分之一代表出席乡镇人民代表大会会议，大会选举和通过决议就能（或可能）达到过半数的要求。超过全体代表二分之一的代表出席应该是乡镇人民代表大会会议有效的最低要求。

笔者认为，地方组织法新增“地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行”的规定，是为了保证会议的有效性、民主性和权威性，体现了全过程人民民主，也符合我国的实际。

目前还存在违反“地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行”的现象。如，重庆人大微信公众号2023年9月18日发布消息，重庆市人大常委会出台了关于探索推行乡镇人大“季会制”的指导意见。指导意见主要是推行乡镇每季度召开一次乡镇人民代表大会会议，也即每年召开四次乡镇人民代表大会会议，分为年初会议、年中会议和两次专项工作报告会，此做法有利于乡镇人民代表大会依法履职，笔者为其点赞叫好。但此指导意见中“专项工作报告会应当有过半数代表出席始得举行”的规定显然违反了现行地方组织法。因为专项工作报告会毕竟是“季会制”的一次乡镇人民代表大会会议。

笔者认为，自2022年3月11日后，全国所有的乡镇召开人民代表大会会议，都必须有全体代表的三分之二以上的代表出席，否则就是违反地方组织法的规定，应加以改正。

二、关于给乡镇人大代表发放履职补贴

地方组织法第四十一条规定：“地方各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议和执行代表职务的时候，国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利或者补贴。”据此规定，给代表履职发放补贴应“根据需要”。代表法第三十四条规定：“无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”据此规定，给无固定工资收入的代表履职发放补贴应“根据实际情况”。

无论是“根据需要”还是“根据实际情况”，是否给代表发放履职补贴，应由本级人大常委会或乡镇人大主席团作出判别和决定为好。这是由于代表履职是由本级人大常委会或乡镇人大主席团召集或组织、安排的，由其决定是否给代表发放补贴合情合理，符合实际，也便于代表补贴经费列入财政预算。

给代表发放履职补贴的目的是为了解决代表履职中的实际困难，改善代表履职的条件，进一步调动代表履职的积极性和主动性。为此，本级人大常委会或乡镇人大主席团应制定代表履职补贴发放办法。要建立和完善代表履职登记制度，把代表出席人大会议、参加闭会期间的各项活动都记录在案，以此作为发放代表履职补贴的依据。代表的补贴要适当、合理，发放代表履职补贴的额度，要与代表实际履职的工作量和本地区的经济发展水平相适应。对于有固定收入的人大代表和无固定收入的人大代表的履职补贴应有所区别，如具有公务员身份的人大代表（特别是具有领导干部身份的人大代表）开展的有关调研活动，往往也是其本职工作，产生的费用及补贴本单位已解决，此类的履职补贴可以不发或少发。值得注意的是，一些地方无区别地给所有代表发放同样数额的履职补贴，这种做法不符合代表履职的实际情况，应加以改正。

三、关于不属于乡镇有关机关组织职权范围内的代表建议的处理

地方组织法第四十二条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究办理并负责答复。”代表法第二十九条规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。”从这些规定可以看出，无论是在乡镇人民代表大会会议期间，还是在乡镇人民代表大会闭会期间，向乡镇人民代表大会或乡镇人大主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见是乡镇人大代表的法定职权。

值得注意的是，地方组织法和代表法对乡镇人大代表向乡镇人民代表大会或乡镇人大主席团提出的对各方面工作的建议、批评和意见是否属于本乡镇有关机关、组织的职权范围，没有作出明确要求。对此，有人认为代表的建议、批评和意见应该属于本乡镇有关机关、组织的职权范围，有人认为可以不属于本乡镇有关机关、组织的职权范围。

笔者认为，地方各级人民代表大会作为地方国家权力机关，其法定职权只能对本级或下级有关机关、组织有约束力，不属于本级或下级有关机关、组织，比如上级国家机关，本级人民代表大会对其没有法定约束力。正因为如此，一些省级人大常委会，如上海市、天津市、湖北省、山西省等地制定的关于省级人大代表建议、批评和意见的法规都明确规定：不属于本级有关机关、组织职权范围内的事务不作为代表建议、批评和意见提出。

实践中，在乡镇人民代表大会会议期间或闭会期间，有的乡镇人大代表往往会向乡镇人民代表大会或乡镇人大主席团提出一些不属于本乡镇有关机关、组织职权范围内的建议、批评和意见。

笔者认为，虽然地方组织法和代表法对代表提出的建议、批评和意见是否应属于本级有关机关、组织的职权范围没有明确的规定和要求，但乡镇人大代表向乡镇人民代表大会或乡镇人大主席团提出的建议、批评和意见应属于本乡镇有关机关、组织职权范围内的事务为好，不属于本乡镇有关机关、组织职权范围内的建议、批评和意见不宜向乡镇人民代表大会或乡镇人大主席团提出。

如果乡镇人大代表向乡镇人民代表大会或乡镇人大主席团提出了不属于本乡镇有关机关、组织职权范围内的建议、批评和意见，由于乡镇人民代表大会对上级有关机关、组织没有法定约束力，因而乡镇人大主席团不宜转交上级机关、组织研究办理。对于此类建议、批评和意见，乡镇人大主席团可采取以下措施：一是向代表说明情况，建议代表撤回所提建议、批评和意见；二是由乡镇人大主席团协调本乡镇的上级人大代表向其本级的人大或其常委会提出；三是乡镇人大主席团向上级有关机关反映，并向代表说明情况。

四、关于乡镇人大挂牌

在2005年4月份之前，“乡镇人民代表大会”和“乡镇人民代表大会主席团”两种牌子在全国各地都同时存在。有的乡镇悬挂“某某乡镇人民代表大会”，有的乡镇悬挂“某某乡镇人民代表大会主席团”。

2005年4月，全国人大常委会法工委在《关于乡镇人大机构名称问题的意见》中明确要求：“乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机构，对外不应挂牌称乡镇人大主席团。”自此以后，全国各地的乡镇人大基本上统一悬挂了“某某乡镇人民代表大会”。

根据当时地方组织法的规定，乡镇人大主席团在闭会期间的法定职责是负责召集下一次的乡镇人民代表大会会议，向有关机关和组织交办代表向人民代表大会提出的建议、批评和意见。除此之外，乡镇人民代表大会闭会期间，乡镇人大主席团没有任何其他法定职责。笔者认为，在这种情况下，当时全国人大常委会法工委的“对外不应挂牌称乡镇人大主席团”的意见是合情合理的。因为悬挂一个在人民代表大会闭会期间基本上无法定职责的“某乡镇人民代表大会主席团”牌子没有多少实际意义。

2015年修正地方组织法时赋予了乡镇人大主席团一些具体职责，如，“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告”（现行地方组织法第十九条）。这表明，在乡镇人民代表大会闭会期间，法律赋予了乡镇人大主席团许多职责，乡镇人大主席团有大量的日常工作要做。虽然法律没有明确规定乡镇人大主席团是常设机关，但乡镇人大主席团已是一个事实上有许多法定职责的常设机关。

为了体现修正地方组织法赋予乡镇人大主席团职责的成果，近年来，有些乡镇又悬挂了“某某乡镇人民代表大会主席团”牌子。笔者认为，乡镇人大悬挂“某某乡镇人民代表大会主席团”牌子有利于更好地发挥乡镇人大主席团作用，建议全国人大常委会或其相关工作部门应与时俱进地作出统一要求为好。