深化侦查监督与协作配合机制的路径探索

夏纪元 陈腾跃

山东省莒南县人民检察院，山东 临沂 276600

法律监督职能是宪法以及法律赋予检察机关的根本职责，而侦查监督又是检察机关刑事诉讼法律监督的重要手段，在推进平安中国、法治中国建设中发挥着不可或缺的重要作用。当前，面对广大人民群众对公平正义提出的更高要求，法治产品、检察产品“好不好”的问题更加鲜明、更加突出地摆在我们面前。2021 年10 月，最高人民检察院、公安部牢牢把握新形势，联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），要求全国各地公安机关与检察机关联合设立侦监协作办公室，进一步规范和加强了监督制约与协作配合为一体的检警关系，有力提升检察监督与公安执法规范化水平。本文针对当前侦监协作机制在实践运行中存在的问题进行分析探讨，并提出完善的路径和建议。

一、健全完善侦监协作配合机制的动因

（一）加强监督制约有利于促进公安机关依法规范执法办案

依据《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第八条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”《人民检察院刑事诉讼规则》第十三章进一步明确了刑事诉讼法律监督的监督范围、监督方式等内容，其中涉及对公安机关的监督主要包括刑事立案监督和侦查活动监督两个方面。但从司法实践看，我国检察机关行使侦查监督职权的质量、数量和效果并不理想，在开展刑事侦查监督工作时，存在信息知情难、调查核实难、纠正处理难等问题，公安机关侦查权失范、滥用现象依然十分常见，主要体现在两个方面：第一，公安机关不履行法定职责的情形，如应当立案侦查而不立案侦查、长期“挂案”、不应当撤案而撤案、应当提请批准逮捕而不提请批准逮捕、遗漏罪行或者应当移送起诉而未移送起诉等；第二，公安机关滥用侦查权侵犯刑事诉讼参与人权利的情形，如违法立案、刑讯逼供、非法取证、滥用强制措施和侦查手段、阻碍行使诉讼权利等。因此，强化检察机关对侦查权的监督制约是现实的理性选择，唯此才能对侦查权进行有效监督、制约，保障侦查权在法治轨道上正常运行。［1］

（二）加强协作配合有利于增强检警指控犯罪的能力

公安机关和检察机关都在刑事诉讼中承担控诉职能，都以有效追诉犯罪、实现国家刑罚权为目标，二者诉讼职能和诉讼目标的一致性决定了它们应当互相配合与协作，以共同完成犯罪追诉任务。［2］但从司法实践来看，公安机关与检察机关还存在只讲分工制约不讲协作配合的情形，比如在取证、证据固定、罪与非罪的把握、案件移送标准和程序等方面，公安机关与检察机关依然存在认识不统一、标准不一致、执行不规范等问题，对于一些重大敏感的案件，往往是“纵向”汇报多，“横向”沟通少，导致双方认识有差异，一定程度上影响了案件的高质效办理，难以满足人民群众对司法公正的期盼和要求。因此，健全完善侦监协作配合机制，对规范和加强融监督制约和协作配合为一体的检警关系具有重要意义，通过构建有效融合、有机统一和良性互动的检警关系，有利于推动公安机关和检察机关在监督制约中保障协作配合、在协作配合中强化监督制约，共同提高效率、增强指控犯罪的能力。

二、侦监协作配合机制实践运行中存在的问题

实践中，侦监协作配合机制整体运行向好发展，对推动刑事检察工作起到重要作用，但仍存在一些共性问题、普遍性问题，需要加以解决。

（一）侦查监督理念尚未及时转变

一些地方检察机关在对检察监督权的理解、认识上存在误区，常常把对公安机关的监督、检察机关与公安机关的配合理解为两种完全不同、互相之间存在紧张对立关系的职能。［3］有的对监督公安机关存在畏难情绪“不敢监督”，自身建设不扎实“不会监督”，担心监督会影响与公安机关的关系“不愿监督”，出现“重配合轻监督”甚至完全放弃监督履职的情形。有的将自身置于“居高临下”的监督者地位，一味强调监督不谈配合，引发公安机关的抵触和对立，造成侦监协作配合工作推动难、实施难。

（二）侦查监督案源渠道仍需拓宽

加强侦查监督的前提是保障检察机关的知情权。目前，侦查监督的线索主要来源于当事人控告举报、刑事案件审查办理、查询公安机关办案平台等渠道。由于人民群众对检察机关职能缺乏了解，主动到检察机关反映公安机关违法线索的很少。通过办案开展监督仍是主要做法，但对进入检察环节以外的案件，检察机关无法全面及时获悉。一些地方侦监协作办公室为派驻检察人员提供了数字证书，用于登录公安机关办案平台查询使用，但限于保密要求，仅开放部分查询权限，无法实现全覆盖、全流程监督。

（三）缺少有力制约手段，导致监督刚性不足

我国《刑事诉讼法》只规定了检察机关对公安机关的侦查活动的监督权，而未规定公安机关不接受监督应当承担的责任，导致人民检察院对公安机关进行监督缺乏强制执行力而流于形式。［4］实践中，检察机关对公安机关违法侦查行为的监督有口头和书面纠正违法、检察建议、建议要求说明（不）立案理由等形式，通过字面意思及实践操作来看，上述监督手段更多是建议性的而非强制性的。由于缺乏强有力的制约措施，导致公安机关重视程度不够，“纸面整改”“屡改屡犯”等情形时有发生，严重影响了侦查监督的权威性和公信力。

（四）侦监协作配套制度机制不够健全完善

尽管《意见》为侦监协作办公室的设置提供了依据，但在办公室的人员派驻模式、办公室及派驻人员工作职责、监督范围及程序实质化运行等方面，尚未作出具体的、操作性强的部署安排；基层检察机关在制定侦监协作配合工作实施方案时，更多是照搬照抄上级文件，机械搞“上下一般粗”，未能结合自身实际，进一步细化实化成具有可操作性的制度机制；加之检察机关业务部门办案人手紧张，在选取派驻检察人员时，往往更倾向于年龄大、办案效率低的人员。以上问题一定程度上导致侦监协作办公室作用发挥不充分，监督的深度和广度不够，表现出“形式大于实质”等问题。

三、完善侦监协作配合机制的具体路径

（一）推进法律监督理念现代化

发展实践都是由发展理念引领的。新形势下，推进侦监协作配合机制高效运行，首先要引导公安机关、检察机关共同树立正确的监督理念，铭记法律监督不是你错我对的“零和博弈”，而是围绕全面提升执法司法公信力这一共同目标，赢则共赢、败则同损。具体而言，公安机关应当落实以审判为中心的刑事诉讼制度改革，秉持惩罚犯罪与保护人民并重的理念，坚决避免重打击轻保护、重有罪轻无罪、重协调轻监督等现象，切实做到打击犯罪与保障人权相统一、监督制约与协作配合相统一。检察机关既应加强立案监督和侦查活动监督，也应在明确检察机关与公安机关共同承担追诉职能的前提下，不断寻求配合和监督的最佳平衡点，做到监督与配合并重、并举、并行，促使两者有机结合、深度融合［5］，特别是要在疑难、复杂、新类型案件办理上，突出检察引导侦查优势，充分发挥建议、监督的重要作用，促推侦查活动合法、高效，实现监督者与被监督者良性互动，达到双赢多赢共赢的目标。

（二）以数字检察赋能侦查监督

要在继续深化拓宽传统监督线索来源渠道的同时，深入贯彻数字检察战略，把数字监督理念运用到履职监督中，实现数字检察侦监新格局。一是争取地方党委和各级政法委的支持，推动检察机关与公安机关协作打通“数据孤岛”，加快推进跨部门大数据协同办案机制建设，深化政法大数据协同办案平台应用，促进政法机关各部门办案数据及案件信息互联互通共享，实现案件的网上办理、流转，推动侦查监督从个别、偶发、被动、人工的监督转变为全面、系统、主动、智能的监督；二是强化大数据实践运用，加强对公安机关移送检察机关刑事案件的受案、立案、撤案、采取和变更强制措施及案件处理结果等相关数据的收集分析，依托信息共享平台，与公安机关办案系统数据进行对比分析，从中发现违法线索，进而“解析个案、梳理要素、构建模型、类案治理、融合监督”，不断提升侦查监督质效；三是强化数字检察监督办案，发布数字办案指引，指导市县检察机关探索检察办案模式的“场景创新”，建立数字检察办案指挥中心等工作机构，在组织架构上强化对检察数字化改革重点任务的支撑。［6］

（三）增强监督刚性

一是增强监督的科学性和精准性。要立足检察职能，紧密结合公安机关执法办案活动，强化对监督事项的调查核实工作，落实重大监督事项案件化办理，确保查清查透违法侦查行为，同时在制作法律文书时，在形式、内容上都要规范，且说理论证充分，具有执行力。用清楚的事实、充分的证据和到位的说理，切实增强监督工作的公信力和权威性。二是广泛凝聚监督合力。广泛争取党委、人大和政府的支持，进一步加强检察监督和人大监督、纪检监察监督的贯通协调，对公安机关无正当理由不在规定时间回复且不执行纠正意见的，及时向党委、人大、政法委、纪检监察机关汇报，建议依法依规处理，切实把侦查监督做成刚性、做到刚性。三是强化检察侦查权的运用。监督与被监督者存在天然的矛盾张力，故赋予监督者一定的刚性手段是保证法律规定的监督能够实现其目的的应有之义。［7］根据2018 年第三次修正的《刑事诉讼法》第十九条第二款规定，检察机关仍可以对公安机关利用职权实施的侵害公民权利、损害司法公正的十四类犯罪进行侦查。机动侦查权的存在为检察机关行使法律监督权提供了有力保障。因此，检察机关要善于、敢于行使侦查权，在侦查监督中发现公安人员涉嫌十四类罪名的，应当果断立案查处。

（四）规范侦监协作办公室履职

一是强化履职保障。深入总结各地侦监协作办公室工作开展经验，通过上级检察机关与公安机关沟通协商，会签出台具有普遍适用性的规范文件，进一步对侦监协作办公室的机构定位、履职范围及方式、人员派驻模式、办案纪律、绩效考核等方面作出具体规定，为检察机关和公安机关开展侦监协作配合工作，提供更加坚强有力的制度保障，实现侦监协作办公室各项工作有章可循和规范化运行。二是强化履职举措。加强与公安机关沟通协调，努力形成共识，在保证涉密信息前提下，获取更高等级查询权限，实现对公安机关执法办案全流程、全覆盖监督。同时派驻检察官除日常履职外，还可根据工作需要到办案数量多、问题突出的公安机关各执法单位进行巡回检察，巡回检察与常驻检察相结合促进侦监协作办公室运行长效化。［8］三是强化检警共识。侦监协作办公室应当充分发挥检警桥梁纽带作用，以疑难案件会商、定期同堂培训、组织庭审观摩、召开联席会议等方式为抓手，深化协作交流，凝聚共识合力，积极构建新型良性互动检警关系，共同提升公安执法和检察监督规范化水平。