我国防治学生欺凌法治化治理现状与构想

2024-03-19赵镇晓

法制博览 2024年2期

赵镇晓

山东工程职业技术大学，山东济南 250000

近年来，我国恶性学生欺凌事件频繁曝光，高发生率、重危害性倒逼政府高度重视学生欺凌治理工作，治理实践持续展开。国务院教育督导委员会办公室确定了落实防治学生欺凌工作行动目标，在全国开展专项整治行动，陆续出台治理文件和法律法规，加强学生欺凌的预防和处理，完善治理措施，由此开启了学生欺凌治理法治化道路。2016 年4 月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，通过专项治理，加强法治教育，规范学生行为，促进学生身心健康，建设和谐校园。这是我国首次以正式文件的形式明确部署预防和处理学生欺凌工作［1］。2016 年11 月，教育部等9 部门联合印发《关于防治中小学欺凌和暴力的指导意见》，指出要切实防治欺凌与暴力事件发生，落实主体责任，实施教育惩戒，健全制度措施，加强法律适用中欠缺的中间环节。2020 年第二次修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）以法律条文正式界定：“学生欺凌是指发生在学生之间，一方蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等实施欺压、侮辱，造成另一方人身伤害、财产损失或者精神损害的行为［2］”，至此“学生欺凌”成为一个专有法律名词。

一、我国防治学生欺凌立法现状

（一）一般法律规制

1.《刑法》

《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）未直接提及学生欺凌，学生欺凌行为中如殴打、辱骂、抢夺抢劫财物等严重的欺凌行为都有可能触犯《刑法》，在以上欺凌行为中，只要客观行为符合犯罪构成的客观要素即可认定犯罪行为。由此可知，严重的欺凌行为才有适用《刑法》规制的可能，但在法律适用中，因行为人未达到刑事责任年龄而无法承担刑事责任，只能责令监护人严加管教，必要时进行专门矫正教育，而轻微的学生欺凌行为刑法不规制，受害人权益无法得到有效保障。

2.《治安管理处罚法》

《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）明确规定：“行为人侵犯了人身权利、财产权利但尚不够刑事处罚的，应当给予治安管理处罚；已满14 周岁不满18 周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚；不满14 周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教。对行为人应当给予治安拘留处罚的，年龄在14 周岁以上不满16 周岁或16 周岁以上不满18 周岁且初次违法的，不予执行。”但是《治安管理处罚法》针对14 周岁至18 周岁的行为人实施的欺凌行为，缺少中间性的处置措施，对未成年欺凌行为人的教育改造较难实现［3］。

3.《民法典》

《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）侵权责任编中设置了处理学生欺凌的适用原则，主要是承担民事侵权责任，学生欺凌加害人造成他人民事权益损害的应当承担侵权责任。但欺凌者多是未成年人，多是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，没有承担赔偿责任的独立能力，多由其监护人承担替代赔偿责任，这种民事赔偿也只能弥补受害人所受的损失，无法对欺凌人进行有效的教育改造。

（二）特殊法律规制

既有一般法律规制中对学生欺凌未形成有效的法律规制，自2020 年起，我国陆续对多部未成年人领域的法律规范，进行了特殊制度设计以规制学生欺凌行为。

1.《未成年人保护法》

《未成年人保护法》是我国第一部关于未成年人保护的法律，第一次从法律意义上明确学生欺凌的概念，为区分学生欺凌行为与学生正常嬉笑打闹行为提供了指引。同时从家庭、学校及网络保护等方面进行了规定。规定未成年人的父母或其他监护人承担预防及制止未成年人实施欺凌行为的责任，情况严重的，应当立即向有关部门报告；规定学校必须建立学生欺凌防控工作制度，发现学生欺凌行为应当立即制止，并通知监护人参与欺凌行为的认定和处理；规定网络提供服务者应尽义务，受害人及其监护人有权通知网络服务提供者采取必要的措施禁止网络欺凌行为。以上相关规定，多是宣示性条款，而规范力及实践落实力缺乏必要的规制性。

2.《预防未成年人犯罪法》

《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称《预防未成年人犯罪法》）将学生欺凌划分为两个等级：严重的学生欺凌和一般轻微的学生欺凌。严重的学生欺凌符合刑事犯罪客观要素则受《刑法》规制，轻微的学生欺凌尚未触犯刑法，实行专门管理教育，主要有训导、心理辅导等；对于严重的学生欺凌行为且不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，先由其监护人及学校进行管教，如监护人及学校无力管教或经管教无效，需经专业评估后可送入专门学校采取专门矫治教育措施［4］，此规定实际是对“工读学校”的重申，实践操作性不强。

3.《未成年人学校保护规定》

《未成年人学校保护规定》是教育部针对学生欺凌行为制定的部门规章，规定学校应当成立专门的治理组织集中认定和处理问题；学校教职工发现欺凌行为的，应当及时制止、干预、报告；教育行政部门应当积极履行监督职责，建立学生评估制度，定期评估，及时防控。

二、我国学生欺凌法治化治理现状的反思

我国对学生欺凌问题进行了紧密的立法部署，在不同层面上进行了回应，总体上形成良好的法律呼应。在法律适用上，将欺凌行为分为两级处理，在两级处理模式下配置专门人才的培训、专项监督等举措，形式上构建了防治学生欺凌行为法治化治理体系。但防治学生欺凌行为法治化治理体系还存有优化提升的空间，主要有以下表现：

（一）分散的立法凸显立法不完善

分散的立法给防治学生欺凌的法律适用带来了挑战。

1.认定标准不明确

《未成年人保护法》第三十九条规定学校承担预防和处置学生欺凌行为的责任，并应当邀请未成年学生的监护人共同参与欺凌行为的认定和处理［5］。这是法律规定中关于认定学生欺凌行为的唯一规定，但具体认定方式和认定标准并未给出。在实践中是否构成学生欺凌因欠缺具体认定标准而无法统一，易造成不同的价值判断。《防范中小学生欺凌专项治理行动工作方案》中要求教育部门深入排查、及时消除隐患。以上规定已经是在法理及防治主体上的一大扩展，但设定较为宏观，适用上如何认定，如何区分欺凌与嬉戏打闹等青少年犯罪行为，相关责任人如何进行管教等缺少具体规定。

2.责任主体不明确

现行法律规范中未对学生欺凌行为的责任主体进行专门规制，而是间接体现相关主体的责任。《刑法》规定不满16 周岁不予刑事处罚的，责令其家长或监护人加以管教［6］，主张未成年人实施不良行为与家长及监护人的放任有直接因果关系，但如何管教、谁来监督、管教方式及程度也没有明确标准；《民法典》将学生欺凌行为认定为侵权行为，由监护人承担侵权责任，故监护人需对未成年人子女侵权行为承担民事责任；《未成年人保护法》规定学校承担预防和处置学生欺凌行为的责任，但学校作为处理主体如若处理不当需承担的责任也仅作了纪律和职位上的处分。

（二）常态化法律治理机制不健全

1.治理文件内容较笼统

当前我国学生欺凌治理文件，多以“通知”“意见”的形式由多部门联合下发，相关教育行政部门依据治理文件，在把握对学生欺凌问题的认识上不够深入、对学生欺凌的严重性把握不准，故而仅进行浅层次的规制管理，治理实践上缺少具体的实施规范和细则，在法律适用上落实性欠佳。

2.管理措施较宏观

治理实践中“专项集中整治”措施较多，专项集中整治能使欺凌行为人在短时间内收敛不良行为，待活动结束后，欺凌行为又会重来，既落实不到位也无法起到根本性作用。

3.处置程序不明确

实践中治理学生欺凌处置程序并无统一规范，学校应依照法律规范及治理文件制定学生欺凌事件应急处理方案及配备规范的处理流程，但现实的困境致使各级学校处理标准不一，无法有效保护受害人合法权益。

（三）部分制度规范化规定不健全

对于防治学生欺凌的“中间性惩罚措施”，立法机关作出了一定的规定，有公安机关专门矫治教育、学校专门管理教育、专门学校及专门教育等，这些举措彰显了对未成年人罪错行为非刑事化处罚的立法倾向，但这些非刑事化处罚措施规定不健全，多为宣示性、概括式规定，缺少具体方案，致使实践具体如何运用具有模糊性。如规定“专门学校”取代“工读学校”，但立法中对如何进行专门教育未明确规定，实践中恐陷入难以落实的境地。

（四）相关主体法律意识淡薄及社会重视程度不足

欺凌主体中，欺凌行为人及被害人在年龄范围上多为不满16 周岁的未成年人，欺凌行为人实施欺凌行为中如抢夺财物、语言侮辱同学、利用网络实施欺压、侮辱等，无法意识到上述行为属于欺凌行为，又因其未达刑事责任年龄，未受刑事处罚，而认为自身行为不违法。被害人因遭受欺凌后不敢寻求救济与帮助，较少向家长、学校及公安机关报告，又或担心报告后再次遭到欺凌而选择沉默忍受，以上均是欠缺法律意识的表现。

同时，多数欺凌行为人缺失家庭法治教育。一些家长因欠缺法律知识，混淆学生欺凌行为与学生之间的嬉戏打闹行为，对欺凌行为的客观严重性认识不足，对未成年人进行反欺凌及自我保护教育较少，更有甚对于已经告知遭受欺凌后消极处理、未及时引导，并极少寻求法律救济。

欺凌行为发生后，学校多采用口头批评或者书面检讨、学生及家长赔礼道歉、心理疏导等处理方式，较少从依法治理的角度去处理，致使欺凌行为人无法认识到自身行为的不法性，被欺凌人也无法从以上途径获得帮助。而社会公众对学生欺凌问题重视度较低，对于采取恶劣欺凌手段的欺凌者会认为是孩子，态度上较宽容，这也致使学生欺凌行为高发，而对被欺凌者缺少心理疏导及关爱，甚至会被认为心理承受能力较差，推进我国学生欺凌法治化治理建设，不能忽视全社会的力量，需全社会共同参与。

三、我国学生欺凌法治化治理机制构想

防治学生欺凌关键要落实到治理法治化的轨道上，加强顶层设计进行专门立法是治理学生欺凌问题的重点，在完善立法的基础上不断优化防治学生欺凌规制措施，并重视发挥社会协同合力作用。

（一）加强顶层设计，进行专门立法

制定反学生欺凌的专门法律规范是依法治理目标之下的关键举措，基于我国立法机制的相关规定，专门立法可从两个维度构建。例如，由中央立法部门制定专门的“反学生欺凌法”进行系统性、全局性指导；地方在中央立法指导下，专项具体针对性地开展学生欺凌立法工作，精准预防及处理学生欺凌问题。

（二）明确学生欺凌事实的识别与认定

精准识别与认定学生欺凌行为，是依法治理学生欺凌的重中之重。

识别上坚持强制与鼓励报告相结合，限定强制报告的主体是教师和学校管理方，明确教师作为报告的首要责任人；建立绿色信息通道，诸如专门电子信箱、公众号、热线电话、邮箱等，并明确责任、依法追责。

认定上首先坚持严格依据学生欺凌四要素，确保每个构成要素的客观存在；加入学生欺凌心理损害后果的认定标准，尊重受害人的主体地位，由受害学生表述心理感受，将受害学生的自我判断作为认定基础标准，从心理损害的角度，保护受害学生去判断精神损害的大小。此外，由于学生欺凌证据的收集较难，还应重视当事人自述、证人证言等言词证据的证明力。

（三）规制措施具体运行需细化与完善

我国防治学生欺凌的法律体系对规制措施进行了周密的部署，但具体运行仍有完善的空间。

1.明确专门教育与专门学校制度

《预防未成年人犯罪法》明确规定专门教育和专门学校制度，但具体内容立法并未明确规划，专门教育已经成为矫正未成年人不良行为、预防未成年人犯罪的核心举措，必须明确专门教育的法律属性、法律定位及使用原则，使其发挥应有的积极作用。

2.引入同辈调解

依据《未成年人学校保护规定》：对于情节轻微的学生欺凌，要鼓励、支持和引导学生代表参与纠纷调解，学生代表参与调解可以引申为同辈调解，采用成年人不在场或不介入调解流程，由学生代表作为调解员，主导调解，融入矛盾双方的冲突，帮助交换意见，能促成双方矛盾的解决，恢复破损的人际关系，减少外部规制措施的消极影响。