检察机关参与现代金融监管的路径分析

方兴刚

广东省珠海市人民检察院，广东 珠海 519000

2022 年10 月，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。检察机关作为国家专门的法律监督机关，承担着保障国家法律统一正确实施、维护国家和社会公共利益的重任，检察机关参与现代金融监管，是加强和完善现代金融监管体系的有效举措，也是时代赋予检察机关的历史使命。

一、检察机关参与现代金融监管的现实意义

随着《党和国家机构改革方案》的出台，我国初步确立了“三层+双峰”的现代金融监管体系，所谓“三层”是指顶层为中央金融委和中央金融工委，中间层为中国人民银行、金融监管总局和证监会等具体的金融监管机关，底层为地方各类金融监管机关；“双峰”则是将金融监管机关的具体监管职能细分为审慎监管和行为监管。［1］检察机关参与现代金融监管，对加强和完善我国现代金融监管体系、扎牢织密现代金融监管网络的现实意义主要体现在以下几点：

（一）可以强化党对现代金融监管工作的集中统一领导

坚持党的集中统一领导是开展一切金融监管活动的基本要求，也是检察机关参与现代金融监管应坚持的基本原则和政治保障。根据《党和国家机构改革方案》，在现代化监管体系框架下，中央金融委与中央金融工委代表党和人民，对金融工作和金融监管工作进行顶层设计、总体部署和统筹协调等；中国人民银行、金融监管总局、证监会和各地方金融监管机关负责金融监管的具体实施工作。检察机关作为国家的司法机关，由其参与现代金融监管，代表党和国家对同级金融监管机关的金融监管实施工作进行法律监督，确保中央金融委、中央金融工委对金融工作的重大决策和部署得到有效贯彻和执行，同时也可以从司法层面维护中央金融委、中央金融工委的权威，强化党对现代金融监管工作的集中统一领导。

（二）可以增强金融监管机关的现代金融监管能力

检察机关参与现代金融监管，可以增强金融监管机关的现代金融监管能力。主要体现于：一是可以增强金融监管机关对重大金融风险的识别预警能力，检察机关参与金融监管，通过与金融监管机关建立违法犯罪案件信息共享机制，加强对金融违法犯罪案件中可能引发重大金融风险的因素进行收集、分析和研究，并及时与金融监管机关进行信息交流，可以有效提升金融监管机关对潜在金融风险的识别预警能力；二是可以增强金融监管机关的快速反应能力，对于出现金融风险隐患苗头，检察机关以司法手段参与监管和治理，形成“行政+检察”合力，可以提升金融监管机关对金融风险隐患的快速反应能力，避免金融风险的溢出效应；三是可以增强金融监管机关的问题处置能力，对金融监管机关在金融监管工作中发现的重大违法犯罪行为，单靠行政手段难以有效打击遏制，检察机关参与金融监管，对金融违法犯罪行为通过提起刑事诉讼、公益诉讼等刚性检察手段，可以有效打击遏制金融违法犯罪，增强金融监管机关的问题处置能力。

（三）可以有效防范化解重大金融风险

根据《党和国家机构改革方案》，为防范化解重大金融风险，我国现代金融监管体系强化了“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”等监管手段。其中，机构监管、行为监管和功能监管是依据监管对象不同而采取的金融监管方式，这三种监管方式在传统金融监管工作中通常相互配合使用；而穿透式监管和持续监管则是在传统监管方式基础上进一步优化出的两种监管方式，其体现了“透过现象看本质”“全程监管”的现代金融监管理念。检察机关参与金融监管，通过对金融违法犯罪行为进行类案监督、加强对涉案的金融机构和金融产品服务进行合规性审查等现代化监督方式，实现对金融违法犯罪行为的穿透式打击，并变“事后监督”为“事前监督”“事中监督”“事后监督”相结合的全过程监督模式，可以有效提升我国现代金融监管的水平，防范化解重大金融风险。

二、检察机关参与现代金融监管的理论依据

检察机关参与现代金融监管，其理论基础来源于检察机关的“法律监督”属性。《中华人民共和国宪法》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》都明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。

关于检察机关“法律监督”的内涵，在不同时期有不同的理解。在检察体制改革之前，我国检察机关的法律监督经历了从“对司法和行政活动中一切违法和犯罪行为进行监督”的一般监督到“只包括对诉讼活动中的违法和犯罪行为进行监督，以及对行政活动中的犯罪行为进行监督”的演变过程［2］。如果说在检察体制改革之前，检察机关的法律监督工作还侧重于对公权力的金融犯罪的侦查、审判等司法活动进行监督，检察机关参与金融行政监管工作还稍显“名不正言不顺”，检察体制改革后，随着我国检察机关“四大检察”职能，尤其是公益诉讼检察职能的确立，检察机关参与金融监管的理论基础则更为扎实。这主要表现为：一是在监督对象上，检察机关从主要对司法、行政等公权力机关进行监督突破为可以对特定领域的个人、企业等一般民事主体进行监督；二是在监督内容上，从重点对犯罪行为进行打击监督转变为对违法行为监督和犯罪行为进行全面监督。因此，根据监督的对象和内容不同，检察机关“法律监督”的内涵可具体诠释为以下几点：

（一）对司法机关的违法和犯罪行为进行监督

这主要体现于：一是检察机关可以通过参与刑事诉讼活动，对司法机关在侦查、审判活动中的违法行为进行监督；二是检察机关可以通过开展民事检察和行政检察业务，对审判机关在民事诉讼和行政诉讼中的违法行为进行监督；三是检察机关可以开展刑事执行和司法人员职务犯罪检察业务，对司法机关在侦查、审判和执行活动中涉嫌的非法拘禁、枉法裁判、徇私舞弊等十四种司法犯罪行为直接立案侦查，进行法律监督。

（二）对特定领域行政机关的违法行为进行监督

这主要体现于检察机关的行政公益诉讼职能，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《人民检察院公益诉讼办案规则》等规定，检察机关对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护等领域对保护国家利益或社会公共利益负有监督管理职责的行政机关的违法行为可以提起行政公益诉讼。此外，检察机关的行政检察职能虽然主要是围绕行政诉讼活动展开的，但当然包括对行政机关的违法行为进行监督。

（三）对特定领域一般社会主体的违法行为进行监督

与传统上法律监督专注于对公权力机关进行监督不同的是，党和人民将检察机关“法律监督”的对象扩大为普通公民、企业组织等一般社会主体，这主要体现于检察机关的民事公益诉讼职能。根据《中华人民共和国民事诉讼法》《人民检察院公益诉讼办案规则》等规定，检察机关对可能存在破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵犯未成年人合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的违法行为可以提起民事公益诉讼。

此外，我国相关法律法规现阶段虽未明文规定检察机关可以在金融领域开展公益诉讼检察业务，但是积极稳妥地拓展公益诉讼检察的“等外”领域已是我国检察机关当前的重点任务。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》就明确要求检察机关要“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围”；党的二十大报告也强调要“完善公益诉讼制度”。金融市场的稳定安全，不仅关系着广大人民群众的切身利益，也关系着国家经济社会的健康发展等公共利益。因此，检察机关拓展公益诉讼检察“等外”领域，在金融领域探索开展公益诉讼业务已经迫在眉睫。

三、检察机关参与现代金融监管的路径选择

传统上，检察机关的法律监督更侧重对司法行政等公权力进行监督，检察机关参与或介入金融监管的方式也主要是由各业务部门在履行各自职责中实现的，这种情况使各个部门在参与金融监管中往往会出现“九龙治水”“各自为政”的局面。因此，随着我国检察体制改革的推进和现代金融监管体系的确立，检察机关有必要以金融检察专业化参与现代金融监管。本文所谓金融检察专业化，是指检察机关为了适应金融违法犯罪案件专业化的特征，以专业化分工为基本原则，将“四大检察”“十大业务”中涉及银行、证券、期货、信托等金融领域的案件从各自检察业务中剥离出来，形成专业化的金融检察业务，建立专门的组织机构和专业化队伍用以承担专门的金融检察职能，并形成专业化的金融检察工作机制的过程。

（一）形成专业的金融检察业务范围

专业化的金融检察的业务范围是确保检察机关能够依法参与现代金融监管的基本前提。具体包括：

1.金融刑事检察业务

业务范围主要包括：一是狭义的金融犯罪，即《中华人民共和国刑法》规定的“破坏金融管理秩序罪”和“金融诈骗罪”；二是金融职务类犯罪，如金融机构中国家工作人员涉嫌的“贪污贿赂”“渎职”等；三是非金融机构开展非法金融活动而构成的非法经营罪。

2.金融公益诉讼检察业务

这是坚持机关参与现代金融监管最为直接的体现。一方面，检察机关通过探索开展金融行政公益诉讼，依法监督督促各金融监管机关依法履行行政监管职责、维护金融市场公共秩序，间接参与现代金融监管；另一方面，通过探索开展金融民事公益诉讼，监督督促银行、保险、证券等具体金融机构依法进行金融交易和金融管理，维护广大金融消费者公共利益，直接参与现代金融监管。

3.金融民事检察和行政检察业务

在有条件的地区，将金融民事检察和金融行政检察业务纳入金融检察的业务犯罪，可以为检察机关凝聚司法合力、参与金融监管提供更为有效的司法保障。

（二）设立专门的金融检察组织机构

“兵马未动，粮草先行”。设立专门的金融检察组织机构是检察机关有效参与金融现代监管的必要保障。根据最高人民检察院2023 年8 月印发的《2023—2027 年检察改革工作规划》中的内容，未来五年最高人民检察院将“健全上级检察院对跨区域金融犯罪案件统筹协调、挂牌督办机制”“探索和完善在国家金融监督管理总局、中国证监会派驻检察工作机制”。因此，为统筹协调跨区域、跨部门金融案件的办理，对接最高人民检察院的派驻检察工作，各地检察机关应因地制宜，积极探索设立专门的金融检察组织机构。具体来说，对于部分金融检察工作实践比较丰富、理论研究比较扎实的检察机关，可以设立专门的金融检察内设机构，专门承担金融刑事、民事、行政和公益诉讼检察业务；对于全国大部分金融检察实践或理论研究相对薄弱的检察机关，可以探索与当地金融行政监管机关共同设立金融违法犯罪研究中心、金融检察工作室等，与金融行政监管机关共同研究探讨专业化开展金融刑事检察业务。

（三）打造专业的金融检察人才队伍

人才是第一生产力。检察机关开展金融检察，参与现代金融监管，必须打造一支高质量的金融检察人才队伍。

1.完善金融检察官选拔工作

对金融检察官的选拔，不仅要求具有法律知识或专业背景，而且还应要求检察官具有一定金融专业知识或具有相应的银行、证券等金融工作经验等。

2.强化对金融检察官的金融知识培训交流工作

通过定期组织金融检察业务培训班等形式对检察官重点开展金融专业等相关知识的培训工作；通过和相关金融监管机关建立人员交流制度，将骨干金融检察官选派到金融监管机关进行挂职锻炼，学习掌握相关的金融专业知识和金融监管工作经验。

3.健全检察辅助人员招考培养工作

检察机关在公务员招考、设置金融检察辅助人员的招考条件时，应要求报考人员具有金融学专业背景或金融工作经验。

（四）构建专业的金融检察工作机制

专业性的金融案件应有专业的工作机制相配套。一是构建金融数字检察办案机制，针对不同类型的金融违法犯罪行为，通过构建不同的法律监督办案模型，对金融违法犯罪行为更为精准地进行融合式的类案监督；二是探索构建金融违法犯罪案件双重审查机制，对金融领域的违法犯罪案件，可由两名检察官（或一名检察官加一名金融领域专业人才）对同一案件进行双重审查；三是金融违法犯罪案件追赃挽损机制，注重对认罪认罚从宽制度的应用，鼓励嫌疑人主动认赃、及时返赃、充分退赔，以达到有效追赃挽损的目的，最大限度减少人民群众的财产损失。