农业科研单位经济管理重点风险及防控措施研究

皇甫江河 金妍萍 阮 臣 杜迅雷

（作者单位：浙江省农业科学院）

一、研究背景

构建农业科研单位风险防控体系，有效防范风险，是单位加强内部控制和促进治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手，对于落实全面从严治党、深化源头治理、规范经营管理、营造风清气正的科研氛围、助力现代农科强院建设具有重要意义。

近年来，ZJ 省农业科学院积极适应新形势、新变化，依据和参考上级部门的新政策、新规定，结合农业科研单位实际，研究梳理领导干部经济责任、科研项目和基建管理等重点领域的风险，相继出台了《院领导干部履行经济责任风险防范清单》《院科研类项目管理全过程风险点防控规定》《院基本建设全过程风险点防控规定》系列制度，以“人权财权事权”为重点监督内容，围绕“政治政策项目资金”主线，形成了领导干部经济责任、科研项目和基建管理等重点领域的风险清单，提出了一些风险防控措施，以提升单位经济和廉政风险防范能力。

二、领导干部经济责任风险清单和防控措施

围绕领导干部经济责任，结合纪检巡察、审计实践中发现的问题，坚持抓住“关键少数”以上率下，针对不同的领域列出风险点，提出具体的防范措施，形成风险清单，明确各单位（部门）均为风险防范的责任部门，负责风险查找、预防、内控制度建设及整改措施落实，牵头实施部门负责职能范围内的风险防范、监管及制度建设，强化对权力运行的监督。

（一）贯彻执行方针政策和决策部署

主要风险点：未将上级部门及院有关经济管理决策部署落到实处。主要防控措施：将经济管理有关任务和要求纳入单位（部门）职责和年度考核中，对照重点工作任务分解责任清单，积极履行职责，推动经济责任的落实。

（二）贯彻落实中央八项规定精神

主要风险点：“三公”经费、会议费和培训费使用管理不规范；违规列支礼品、发放购物卡等；违规组织公款旅游；违规发放津补贴、奖金及福利；领导干部违规兼职取酬。主要防控措施：严格预算执行和按规定履行报批程序，不得摊派或转嫁费用；不得公车私用、私车公养，车辆应定点维修、定点参保、定点存放、规范加油；严禁超标准公务接待和超预算安排支出，接待审批应加强审核，禁止接待无公函的来访人员；遵守中央“八项规定”、省委“28 条办法”和院实施意见，规范公务支出，严格执行科研经费管理规定；规范津贴补贴发放，不得自行提高津补贴标准和扩大实施范围；领导干部未经批准，不得违规兼职兼薪。

（三）重大经济事项决策

主要风险点：重大经济决策制度不完善；重大经济决策程序不规范。主要防控措施：严格落实“三重一大”制度，健全重大经济决策制度，明确专项资金分配、重要项目安排、大额资金存放使用、部门预算、资产处置、政府采购等重大经济事项必须经过领导班子集体讨论决定[1]。

（四）科研经费和科技成果转化管理

主要风险点：虚构业务套取科研经费；通过关联交易套取科研经费；报销与项目无关的费用；违规领取劳务费；设立虚假科研项目；科技成果转化（含“四技服务”）过程不规范。主要防控措施：加强管理，完善制度，杜绝虚假经济业务事项和虚假资料；加强科研经费使用管理，项目负责人不得借协作科研名义将科研经费挪作他用，或转入与项目负责人有利益关系的单位[2]，严禁将科研经费用于无关活动，严禁从科研项目经费中谋取私利；严格按合同或院规定获取劳务报酬，并依法纳税；严格纵向课题劳务费开支范围，限于参与项目研究的研究生、博士后、访问学者以及项目聘用的研究人员、科研辅助人员等[3]；签订合法的书面合同，并审查横向科研项目经费来源的真实性、合法性；严格执行院科技成果转化等管理规定，严格合同备案和审批程序，加强成本核算，严禁违规分配和分配不执行公示制度的行为。

（五）预算执行和财务收支管理

主要风险点：预算编制和执行不规范；财务支出不规范；往来款清理不及时，历年往来款项长期挂账；设立“小金库”，公款私存；公款未竞争性存放。主要防控措施：预算编制科学精准、规范透明和讲求绩效，强化预算约束，按规定的用途、范围和标准使用资金；严肃财经纪律，及时清理往来款。

（六）国有资产管理、使用及处置

主要风险点：固定资产管理不规范；国有资产对外投资管理不规范；忽视资产管理。主要防控措施：严格履行对外投资审批手续，未经批准不得对外投资；严格履行国有资产处置审批手续，未经批准不得自行处置；主管部门应加强对下属国有企业的监管；资产出租需报经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批；实行公开招租；出租收入上缴财政；及时办理产权证；采取有效措施盘活资产，提高房产使用效率。

（七）重要项目投资、建设和管理

主要风险点：基本建设立项审批不规范；招投标不规范；在工程变更、质量管理、费用结算等方面管理不到位；项目未办理竣工决算和验收。主要防控措施：项目建设严格按照规定履行报批手续；严格执行项目建设招投标有关法律法规，杜绝不按照规定招标或者以其他方式规避招标的行为；邀请招标应经项目审批部门批准；按照招标文件要求订立合同并严格执行；按照批准的设计文件进行施工建设，严格执行工程变更审批制度；加强对工程施工质量的监督管理；项目竣工后及时进行竣工决算及验收。

（八）政府采购执行

主要风险点：政府采购制度执行不到位。主要防控措施：严格执行政府采购规定，对目录内的项目应严格实行政府采购，不得违规以化整为零或其他方式规避公开招标；政府采购的项目金额达到公开招标限额的，应采用公开招标方式采购。

（九）合同管理

主要风险点：合同管理不规范，合同控制薄弱。主要防控措施：加强合同调查；对重大合同应组织归口管理部门、业务部门、财会部门及法律顾问联合会审；严格按照合同约定办理支付和收入催缴入账手续，不得超进度支付款项；对需要调整或无法履行的合同事项，应按审批程序及时修订或解除合同，防范纠纷；明确合同归口管理部门和相关部门职责，定期对合同进行统计、分类和归档。

（十）专项资金分配和使用

主要风险点：专项资金未专款专用，使用监管不到位。主要防控措施：不得自行扩大支出范围和提高开支标准；实施全过程绩效管理，加强对绩效目标完成情况、项目实施进程和支出执行进度的跟踪管理。

（十一）内控制度建设及执行

主要风险点：不重视内控制度；内部控制制度未及时更新；制度本身不合理不完善；未按规定管理制度执行。主要防控措施：提高对内控制度建设重要性的思想意识，创造良好的文化氛围等内控环境；优化内控流程并严格执行。

（十二）机构设置及编制等规定的执行

主要风险点：编外或借用人员用工管理不规范。主要防控措施：机构实有人员不得超编制；规范用工及人员经费使用，不得将费用转移至下属单位。

（十三）对下属单位和社会团体（学会、协会）监督管理

主要风险点：对下属单位监管不到位；下属单位重大事项未报告。主要防控措施：制定管理、考核办法，加强对下属单位的监管，建立重大事项报告制度和审批制度。

三、科研项目管理全过程风险清单和防控措施

伴随建设农业强国的步伐加快，国家对农业科技高度重视，科研投入逐年增加，农业科研单位承担的科研项目和获得的经费大幅度增长，管理过程中的问题也日益凸显，迫切需要科研单位重视和加强对科研项目的管理。通过对科研项目全过程管理流程的梳理，建立风险清单，完善内部风险防控机制，从而有效防范风险，能充分发挥科研经费的资金效益，保障农业科研项目的顺利实施。

（一）科研项目需求推荐、申报立项阶段

主要风险点：申报信息未公开；研究所推荐产生过程不规范；专家保密不到位；专家评审阶段不合理；上报程序不到位。主要防控措施：需求征集或项目申报通知走“部信息内网发布工作单”流程，经部门负责人审批后，在院内网公开发布；项目申报经研究所相关议事程序产生，必要时可请相关专家进行论证、咨询和评估；依照所务公开的有关规定程序和方式，在相应范围内及时公开；评审专家须严格遵守保密纪律，签订保密协议，不得提前泄露评审信息，明确评审内容和依据标准、专家组成及产生范围、专家数量，会同纪检室从院专家库中抽取一定数量专家组成评审组，严格执行回避制度，相关人员严格遵守保密纪律，在组织评审活动中纪检部门全程参与监督；严格执行上报审批程序，根据项目的级别，提交院分管领导审批，重大项目需经院党委会审议。

（二）科研项目过程管理阶段

主要风险点：经费使用不合理；科研活动不规范；成果产出不真实。主要防控措施：严格按照有关规定开支相关经费，项目外拨经费按照规定程序进行审查批准，若项目合同中未明确协作经费额度的合作单位或非合作单位的经费转拨，按照院相关办法审批同意后方可转拨，不得以测试化验费的名义设立子任务，变相转拨项目经费，严格落实经费支出“负面清单”和经费使用信息公开制度；在项目执行期，发生人员变更、主要研究任务调整，预算调整、延期申请等，需及时办理科研项目变更审批流程，经分管院领导审批后方可实施，或按要求上报立项部门审批，按批复意见实施，对于科技计划项目，根据立项部门的相关管理办法，进行中期检查和随机抽查，结合巡查、督查进行专项检查，对于院选项目，根据院有关规定进行考评；科研道德与诚信工作实行常态化管理，各研究所建立健全科研诚信审核、科研伦理审查等制度，严格执行国家、部省及我院科研道德与诚信管理相关办法，专利（品种权、著作权、品种审定、标准）[4]申报需经审批，一旦出现相关问题，则零容忍处理。

（三）结题与验收阶段

主要风险点：结题验收材料不真实；结题验收不及时；结余经费使用不合理。主要防控措施：严格按照立项部门要求审核结题验收材料，根据有关办法提交项目经费审计报告或财务决算表，严格执行国家、部省及院科研道德与诚信管理相关办法，严格落实保密制度；年初梳理当年合同到期项目清单，督促到期项目做好结题验收工作；结余经费按照院有关规定执行。

四、基建全过程风险清单和防控措施

近年来，为了全面促进农业科技创新发展，农业科研单位加快了科研基础条件建设，实验室、基地、质检中心、种子资源库等工程种类多、建设周期长，投入资金量大，基本建设风险防控也成为农业科研单位廉政风险的重点领域之一。基建项目管理的风险防控专业性强，对风险点清单要进行周期性更新，因环境、设施、组织、人员、活动等变更导致风险点研判结果变化时，要及时系统分析风险点，对防控措施的适应性重新进行检查评估，对不适用的防控措施要结合实际进行修改完善，实施动态管理。

（一）工程立项阶段

主要风险点：编制方案不符合有关政策或脱离工程实际；方案缺乏关键内容；项目建设启动必要性未经过集体决策；项目建设可行性论证不充分；投资估算不合理；规避有关行政审批程序。主要防控措施：严格按照有关政策或规划进行充分论证；编制的方案必须经过工程实施单位（部门）审批；项目建设书内容应当编制规范要素齐全；建设项目属于重大经济事项、决策应当由单位领导班子集体决定；项目决策程序、相关责任和各方面意见要形成书面文件、落实项目决策责任；根据批准的项目建议书开展可行性研究，对建设项目合理性和可行性进行全面分析论证；建立基建项目总体评审机制，加强项目审核，参与评审专家应具备相应专业技术知识；投资估算应有计算的依据；投资方案必要时可请第三方咨询；项目按照规定进行审批、核准、备案，必要时进行公示。

（二）工程设计阶段

主要风险点：设计内容与可行性研究不符合；设计方案、技术参数不合理，不能有效落实；初步设计的修改补充不符合相关要求程序；工程设计图纸实施前未经过核对审查；概算偏大或偏小，分项存在构成不合理；主要防控措施：不符合科研的建设内容应进行论证，项目建设关联度不高的建设内容应进行论证；必要时技术方案应单独编制并进行专题论证，涉及建设内容、规模、标准、技术方案、投资等关键问题审批意见与审查意见不一致的应进行论证并保存记录；修改补充初步设计应当发出书面文件，评审专家应签署评审意见并做好存档；设计图纸必须报工程实施单位（部门）审批、确保建设方案符合建设单位需求；投资概算应有计算的依据，投资方案必要时可咨询第三方。

（三）工程招投标阶段

主要风险点：应招标而不招标或将项目化整为零规避招标；招标文件未经审核，相关条款、资质要求和评分细则无法体现公正性、影响招标质量，招标文件是否满足工程实施单位（部门）要求无法得到有效把控；招标未报有关政府主管部门备案；泄露标底，透露标底编制依据、方法和数据或按特定投标人意图设置标底；在部分投标人参加现场踏勘的情况下仅向参加单位透露与招标有关的信息；评标过程中具有明显倾向性，明示暗示评标专家或泄露有关评审（评标）。主要防控措施：招标方式应进行必要的论证，不招标工程应履行相应审批程序；建立招标集体决策制，明确相关责任；使用标准招标文件或示范文本标准文件；确定并审核招标文件，对评分条款等招标文件的核心内容工程实施单位（部门）应逐条确认，并实行集体决策；省、市、区发改委批准立项的基本建设项目报对应省、市、区招标办认可备案；加强标底审查，缩小标底编制人员范围，在可控范围内增加标底的随机性；缩短签封标底和开标的时间差；技术简单的项目无标底招标；招标单位不参加现场踏勘或投标预备会备案；严格执行背靠背的预审评标制度，对项目的评审评标过程现场录音、录像，严格执行保密制度。

（四）工程建设阶段

主要风险点：项目人员不符合合同约定或人员资格条件不满足国家规定；与材料设备供应商生产商有利益关联；不履行规定的质量检测程序；工期与费用索赔无合同依据或采用的依据明显不合理；工程量的计算规则与合同约定不一致，工程量清单以外项目的量或价确定明显不合理；对安全措施明显不落实的情况不及时提出整改意见；工程变更理由明显不合理，变更程序不符合规定；工程款支付不符相关规定。主要防控措施：项目人员应严格按照合同约定配备，并按照相关程序报送监理和工程实施单位（部门）备案；对合同约定条款不落实时应当经过论证，应当明确相关人的责任，并采取相关措施；工程实施单位（部门）原则上不得参与施工单位的有关采购活动项目，有关要求应当在合同中明确；规范质量检查检测程序和记录要求，履行质量检查责任追究制度；对于进度计划、工程费用的调整，应当进行论证并留下可追溯的记录；完善进度计划检查和建立责任追究制度；重要隐蔽工程实行参建各方现场联合复核制度；工程量清单以外项目的量或价进行充分论证，必要时应由第三方对工程量清单以外项目的量或价咨询与审核；定期进行安全检查，并建立安全检查可追溯的检查记录制度；工程变更严格按照规定程序进行审查报批；工程变更应当遵循集体决策制，明确相关责任；工程款支付审核审批程序应严格遵守，按照合同约定的付款方式、时间节点等相关支付条款及时按规定流程报批、支付工程款，做好工程款支付登记台账。

（五）工程竣工验收阶段

主要风险点：验收条件依据程序等不符合合同约定和验收标准的给予通过验收；验收所需资料的完整性规范性缺乏或验收程序不完备；技术鉴定、评估审计报告结论与工程实际明显不符；监理未对工程各分项进行验收或验收过程不合规、不严谨，增大项目风险，影响工程质量。主要防控措施：未经检验或验收不合格的不准进入下一道工序，验收条件程序和标准公开，建立验收问题处理公示制度；按规范要求建立完善施工验收自查制度，进一步完善竣工验收自查工作程序；完善评估报告编制程序，建立评估人员意见记录可追溯制度；工程实施单位（部门）会同施工单位、监理机构共同对项目按照政府主管部门的要求进行全面检查验收。

（六）工程结算审计阶段

主要风险点：施工单位不及时提交结算申请，造成结算审计工作滞后，提供的原始资料不完整，包括图纸、变更、签证，隐蔽工程验收等影响到审计结果的准确性；审计单位审计工作周期过长、风险加大。主要防控措施：严格管理工程进度款支付，在工程竣工验收合格前，最多支付工程合同款的80%（院内部规定），工程验收合格结算审定后支付工程竣工结算价款；充分做好审计准备工作，加强对资料和证据的审核，审计单位应加强同工程实施单位（部门）、施工单位的沟通协调，必要时应进行三方会审，做好会审纪要。

五、结语

农业科研单位风险查找的目的是预防风险、控制风险，确保科技创新和改革的各项举措行稳致远。本文主要列举了ZJ 省农业科学院领导干部经济责任、科研项目和基建等经济管理方面存在的风险点及防控措施。构建风险防控体系是一项系统工程，任重道远，需要单位领导的重视支持和各单位（部门）的配合[5]，在实践中不断加以完善和优化。高质量发展是“十四五”乃至更长时期内我国经济社会发展的主题，面对新环境、新风险，迎接新挑战，农业科研单位要围绕中心服务大局，持续推进风险防控体系建设，不断提高单位管理水平和治理效能，助力农业科研事业安全高效发展。