“治理能力现代化”背景下培训类事业单位内部控制建设研究

裘方园

（作者单位：机械工业哈尔滨焊接技术培训中心）

一、研究背景

党的十九届三中全会提出加快推进国家治理体系和治理能力现代化，是对十八届三中全会关于国家治理体系和治理能力的深化和做出的进一步要求。治理现代化不仅体现在财政改革，也同时需要加大事业单位内部控制建设。虽然最近几年，随着内控报告编制和内控建设不断规范，事业单位内部控制能力有了很大提高，但是仍存在一些问题亟待解决。现阶段，治理能力现代化要求与事业单位内部控制建设能力还不匹配，需要事业单位继续深化内部控制建设，强化治理能力现代化对事业单位内部控制建设的指引。

二、研究意义

内部控制是促进事业单位风险防范，合法行使公权力及促进治理现代化的有效手段。内部控制建设与治理能力现代化相辅相成，互相促进。内部控制是实现治理能力现代化的重要抓手，治理能力现代化则是指引内部控制建设的方向。

（一）有力提高事业单位公共服务能力

治理能力现代化主要表现在法制化背景下，事业单位各领域现代化的开展各项业务工作。事业单位通过建立内控体系，完善各项财务和业务制度，进一步完善单位法人治理结构，结合事业单位实际，落实“放管服”精神，不断提高事业单位公共服务能力，同时在经费使用方面，要确保资金使用合理、合法、合规，提高财政资金使用效益。

（二）建立健全防腐治腐制度体系

建立惩治和预防腐败制度体系是治理能力现代化的有力体现，事业单位要建立有效的制约机制。通过强化对权力运行的制约与监督，将权力关进制度的笼子里，在社会上形成一种不敢腐、不能腐、不易腐的思想。内控建设可以有效对权力进行监督，将业务置于内控运行程序之中，形成制度笼子的效果。培训类事业单位在建设内控过程中，可以对业务和财务进行有效监督，实现过程留痕管理。以内控建设为抓手，有效预防各类违法、违规行为发生。

（三）提升事业单位履职效能

内控体系建设是有效预防违法、违规行为发生的手段，可以对单位各项业务进行自查式体检。可以有效明确各部门的管理职责，促进事业单位业务高效完成。提高内部控制建设水平要充分利用信息化手段，助力内部控制更加精细化、科学性，将内控建设从“人控”变为“机控”，提高事业单位履职能力和治理规范化。

三、事业单位内部控制建设问题分析

H 单位成立于1984 年，隶属于国务院国资委，现委托中国工业机械联合会管理的培训类事业单位。主要业务是为机械工业系统提供焊接培训等相关业务培训。预算纳入国务院国资委部门预算编报。为更好了解H 单位内控建设的现状和内部控制建设过程中存在的困难与挑战，向H 单位业务部门、财务部门以及纪检监察等部门发放问卷调查表。问卷内容主要包含H 单位内部控制工作的组织架构、业务层面内部控制、内控结果运用及信息化、职工自我评价与监督等四个主体部分。通过对问卷结果进行分析发现，H 单位普遍存在干部职工对内控建设重视程度有待加强、单位内控体系建设有待完善、内控评价结果运用有待加强、信息化在内控领域未充分使用等问题。这与治理能力现代化要求存在较大差距，需要持续改进、提升。

（一）重视程度和认识层面有待加强

H 单位干部职工普遍具有这样的思想，作为国资委下属培训类事业单位，培训业务是重中之重，形成了重视业务发展，轻视内部管理的现象。职工思想意识未转变，导致H 单位内部控制建设推进困难。H 单位开展内部控制工作中存在着流于形式，只是相关牵头部门在被动开展，单位干部职工普遍存在着对内部控制工作重视不够的问题。在H 单位内部控制运行中，主要是财务部门和纪检部门在孤军奋战，其他相关部门参与度较低。但是，一个单位的内部控制并不是仅仅由一两个牵头部门能独立完成的。内部控制也不仅仅是控制财务部门，相关业务部门也需要全力配合，才能使得内控制度在H 单位真正落地实施。同时，财务人员兼职内部控制岗位，这本来就违背内部控制规范的要求，使得单位内部控制独立性和权威性受到质疑，内部控制建设效果不理想。另外，单位领导对内部控制工作重视不够，未安排对内部控制建设效用的培训，容易造成与内部控制关联较低的部门人员对内部控制作用理解不到位。有些部门职工认为参与内部控制工作，会额外增加工作负担，并未意识到内部控制实施对全体职工来说是一种天然的保护，避免出现一些大家未认识到的问题和错误发生。

（二）内部控制建设体系有待完善

1.改革宣贯不到位，管理机制不健全

最近几年，伴随着“放管服”改革的不断推进，培训类事业单位人员精力都集中在培训业务上。单位职工认为内控建设是负责人和财务部门的事，改革宣传和贯彻未深入职工思想中。事业单位未进行内控制度细化工作，造成宣传贯彻难度大。单位内控制度不规范，制度体系不完善。比如虽然制定了资产管理制度，但未对专业设备、相关业务进行明确的规定，这与内控重要性原则相违背。很多事业单位内控建设主要依靠制度执行来完成，并未制定专门内控手册，造成不同部门和岗位对相关制度模糊不清，未能充分发挥内部控制的效能。如何统筹事业单位内控建设与业务管理相结合，是事业单位内控建设面临的难点。

2.内部控制建设缺乏经费支撑和人员保障

一是内部控制建设经费不足。H 单位内控建设无专项配套经费投入，造成专家讲座培训难实施，内控资料书籍缺乏，内控系统软件配套升级困难。另外，因无经费投入，未能实现邀请第三方内控测评机构对单位内部控制建设进行测评。现阶段H 单位内部控制建设和执行主要依赖财务部门，按照财务人员思维来执行和实施，这样缺少独立性和权威性，同时也极大地削弱了内控建设执行和实施的效果。二是内控领导力度和人员保障不足。H单位虽然成立了以单位主要负责人为组长的内控领导小组，但是大部分工作最后又落到了财务部门头上，财务人员承担了主要工作。H 单位为国资委所属专门从事培训的差额事业单位，人员编制较少，财政拨款严重不足，主要靠培训业务创收。考虑到成本因素，很多岗位都是一人兼任数职，未能有效实现不相容岗位分离。

3.内部监督职能有待加强

H 单位虽然设有纪检监督部门和审计岗位，但是人员都是兼职，尚不能实现对单位内部控制工作的监督和制约，未对单位内部控制制度执行情况和效果进行检查与评估，内控建设存在的问题不能被及时发现，风险评估没有真正实施。

（三）内控报告评价结果运用有待加强

全国行政事业单位内部开展内控报告编制工作已经多年，内控报告质量较之前有了很大提高，内控编制系统也在不断完善，内控评价结果已可以真实反映事业单位内控建设和运行状况。但相关监管部门并未根据单位内控评价结果进行相应的奖惩，造成行政事业单位对内部控制建设不重视，监管部门内控报告评价结果运用任重道远。

（四）内控建设信息化水平有待提升

信息化时代，事业单位内控建设的关键是做好业务系统、财务系统和内控系统集成，有效完成对财务数据、业务数据的审核、分析，这是提升事业单位治理能力和工作效率的关键，是内控建设要考虑和完善的重要问题。H单位虽然实现了财务信息化、业务信息化，但是尚未将这些信息和数据进行关联互通，亦未形成各系统之间模块的信息数据及时共享。H 单位内控建设信息化尚未实现联通，“信息孤岛”问题仍未解决。

四、完善事业单位内部控制工作的对策

（一）加强全员内部控制意识，从“要我做”向“我要做”观念转变

内部控制建设过程中，不仅要完成内控报告的编制，还要积极对本单位人员进行内控观念的宣传，使人人有内控观念，将内控工作由“要我做”向“我要做”转变。要想内控工作在单位生根，需要全体职工提高内控意识，转变思维，充分认识到内控工作的本质是规范行为，提高治理能力，是对全体干部职工的一种无形保护。思想认识提高了，单位内控工作才能真正落到实处，提高单位内控工作质量[1]。单位主要负责人要承担起内控建设主要责任人的担子，积极建立内控管理机构，推动内控管理机构由虚到实，构建完善内部控制体系。第一，成立由主要负责人担任组长的内控小组，明确小组成员责任和任务；第二，内控小组成员单位要结合部门职能，各司其职，推动本部门内控建设的实施；第三，要建立长久有效的内控体系，需要单位全员参与，明确职工责权关系，确保单位各项制度制定、执行[2]。

（二）持续深化内部控制体系建设

1.将内控建设与“放管服”相结合

在事业单位内部建立和完善内控涉及的规章和制度。出台贴合事业单位实际的具有操作性的内控业务操作指南，明确各种情况下内控操作关键点，建立和健全内控建设框架、要求和基本原则。培训类事业单位要结合本单位实际情况，按照多样性要求，建成具有单位自身特色的内控体系。有条件的事业单位可以单独设立内控管理机构，专门拨付内控建设经费。同时可以聘请第三方内控评价机构参与单位内控评价，更好地促进事业单位内控建设。

2.加强队伍建设，提高人员素质

内控制度执行主要在于单位人员素质的高低，要想更好地确保内控体制高质量的建设，需要单位不断提高员工的内控意识。管理人员素质的提高，能够更好地促进单位内控管理工作的开展。普通员工素质的提高，则是推动内控体系建设的基石，是内控工作能否真实落地实施的关键。H 单位要积极组织各部门人员轮流参加内控制度培训，着力打造一支高质量的内控专业团队，高效完成H 单位内控建设相关工作。

3.发挥事业单位内部纪检审计的作用

充分发掘内控与内审和内部巡视对事业单位监督职能。对内部控制建设和执行的监督，是促进内部控制制度有效实施的重要抓手，是持续推进单位内控体系不断完善的有效手段。很多单位纪检审计部门将重点工作落在了对单位财务资金合法、合理性的审核上，对单位内部控制执行情况关注不够，并未发挥出纪检审计的监督职能。纪检审计部门要不定期对单位内控执行情况进行检查，对内控制度执行情况进行评价[3]。要充分发挥培训类事业单位内部纪检审计的作用，充分保障监督的独立性，将内部监督和审计嵌入内部控制之中，实现纪检审计自查的常态化机制[4]。同时重视纪检审计结果，按照审计报告指出的问题，及时完善单位内控体系，提高内控体系的有效性和及时性。

（三）加大内控评价力度，强化报告结果运用

事业单位通过内部控制评价，可以发现单位内部内控运行存在的问题和风险。同时内控评价也是评价单位内控体系有效性的主要依据。事业单位可以通过内部和外部相结合的方式对单位内部控制运行进行评价。内部评价主要是围绕单位内控报告编制开展，外部评价则是依托第三方评价机构进行。相关监管部门要充分利用评价结果，对事业单位内控责任人进行考核，完善内控评价结果与考核级次相挂钩机制。对内控评价结果较好的单位，在提拔任用和加大预算支持方面进行倾斜，对内控评价结果较差的单位，对相关责任人和单位进行考核扣分，扣减相关预算安排。

（四）创新内部控制管理系统

内部建设信息化是助推内控体系建立的强力保障。事业单位内部控制信息化建设，可以集合相关财务部门、业务部门、纪检审计部门相关业务和流程，将财务审批、岗位职能、审批权限等内容嵌入内控信息化系统内，实现内控系统对相关业务和财务的监督与约束，确保各项权限和审批流程规范化。事业单位可以建立内部控制与财务、业务相融合的一体化信息系统，为常态化内部控制工作提供极大的便利，也有助于单位内部控制年度报告编制时数据的提取与核对。建议单位通过优化内部控制报告编报系统，通过信息化手段，实现内控报告编制与内控日常管理结合，实现系统内部相关模块数据融合。

五、结语

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。2012 年开始，事业单位内控工作开始实施，通过多年的推进和完善，培训类事业单位内部控制工作取得长足的发展。单位内部管理水平不断提高，内部运行机制有序推进，舞弊和腐败被极大地限制，内控工作取得一定的成效[5]。内部控制建设的完善，也助推了行政事业单位治理能力的长足进步，内控体系的确立为治理现代化奠定了制度保障。本文通过案例揭示了培训类事业单位内控建设存在的问题，并提出了相应的解决方案，以期为相关行业内控建设提供一些有益的启示。