“畜禽粪污资源化利用”项目绩效评价案例分析

●李庆军 苏 亚

近几年，我国养殖量增长迅速，养殖方式从家庭散养快速转变为规模养殖，在保证市场畜禽产品供给稳定的同时，畜粪污所造成的农业面源污染也越来越严重。 根据生态环境部、国家统计局、农业农村部2020 年6 月8 日联合发布的 《第二次全国污染源普查公报》数据，畜禽养殖业水污染物排放量为：化学需氧量（COD）1000.53 万吨，氨氮11.09 万吨，总氮59.63 万吨，总磷11.97 万吨，分别占农业源排放量的93.72%、51.3%、42.14%、56.46%； 分别占全国污染物总排 放 量 的 46.67% 、11.51% 、19.61%、37.95%。 从污染源普查数据看出，在全国污染物总排放量中，畜禽养殖污染物排放量占比较大，也是造成农业面源污染日益严重的重要原因。

畜禽养殖业环境问题已成为影响产业自身健康发展的重要因素，畜禽养殖污染物减排责任重大，要从加强环保设施建设、 提高废弃物利用率入手，推动畜禽养殖业可持续发展，实现产业优化和升级。国务院颁布的《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643 号） 是国家层面出台的农业环境保护类法规，《条例》 将废弃物的综合利用作为防治畜禽养殖污染的根本手段，并对综合利用的激励措施作出了规定，如鼓励利用废弃物生产沼气、对废弃物综合利用和污染防治设施建设进行补贴、 对有机肥购买使用补贴等优惠政策。 为加快推进畜禽养殖废弃物处理资源化，贯彻落实生态文明制度建设的要求，中央和地方财政投入专项资金推动解决畜禽养殖场粪污处理和资源化问题，提高畜禽养殖废弃物综合利用水平，提升产业综合效益，实现畜禽养殖产业发展与环境保护的和谐统一。 内蒙古自治区作为我国畜牧业大区，自治区财政也将“畜禽粪污资源化利用” 项目纳入本级财政重点项目绩效评价。

一、项目概述

（一）内蒙古自治区“畜禽粪污资源化利用”项目基本情况

根据项目实施年度统计部门公布的数据，内蒙古自治区牲畜存栏7192.4 万头，其中猪429.6 万头，牛存栏626.1 万头（肉牛499.8 万头、奶牛122.5 万头、役用牛3.8 万头），马驴骡驼等其他大畜160.8 万头，羊存栏5975.89 万头；家禽5194.4 万只。 据农业农村部养殖场直联直报信息平台（以下简称“直连直报系统”）测算，全区12 个盟市和2 个计划单列市畜禽养殖粪污产生量共计1.73 亿吨。

项目实施年度，内蒙古自治区共安排39 个旗（县、区）实施畜禽粪污资源化利用整县推进项目，实施内容主要以农用有机肥和农村能源为重点，支持第三方处理主体收集、贮存、处理、利用设施建设，推行专业化市场化运行模式，促进畜禽粪污转化增值，同时支持小规模养殖场建设粪污资源化利用配套设施，按照种养匹配的原则配套粪污消纳用地，落实规模养殖场主体责任。

内蒙古自治区“畜禽粪污资源化利用”项目涉及内蒙古自治区十个盟市、39 个旗（县、区），项目资金包括中央财政专项资金、国家发改资金、中央农业发展资金及内蒙古自治区财政资金。

（二）评价项目和目标

本次重点评价选取呼和浩特市、通辽市、乌兰察布市三个盟市的10 个旗县区“畜禽粪污资源化利用”项目，涉及项目资金21004 万元，评价内容包括区域处理中心、 大中型养殖企业粪污设施提升、规模化养殖企业粪污填平补齐、家庭养殖集中收集点建设等。

项目目标为项目旗县区域内规模养殖场粪污处理设施装备水平要得到全面提升，畜禽粪肥田间贮存和利用设施要得到全面完善，畜禽粪污综合利用率达到75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上。

二、评价工作组织与实施

通过对自治区“畜禽粪污资源化利用”资金使用的经济性、效率性和效益性作出综合评价，查找“畜禽粪污资源化利用”项目在决策、管理及实施过程中存在的问题，为国家、自治区实施乡村振兴战略和绿色农业发展战略，深化农业供给侧结构性改革、 预算资金分配和资金投入方式等方面提供参考依据。

（一）评价原则

一是统一领导，分工合作原则。内蒙古自治区财政厅绩效管理和监督局负责统一指导绩效评价的整体工作，第三方机构负责组织、协调及具体项目评价。二是公开公正原则。评价工作组作为独立的第三方，以真实、客观、公正的要求完成此次绩效评价工作，并接受相关部门的监督。三是科学规范原则。依据国家和自治区的相关规定，按照科学可行的原则，设计绩效评价工作方案，采取定量分析与定性分析相结合的评价方法。 四是绩效相关原则。绩效评价指标与绩效目标有直接关系，能够恰当反映绩效目标的实现程度。

（二）评价方法

一是比较法。 对项目所产生的实际效益同预定目标进行对比，分析目标完成情况及未完成目标的原因；通过对比分析“畜禽粪污资源化利用”项目实施前后，粪污综合利用率、规模化养殖场粪污处理设施配套率及建立健全资源化利用制度的变化情况，分析项目实施产生的效果；通过对比分析不同旗县实施情况及实施效果，发现项目亮点及存在的影响效益发挥的问题，分析原因并提出解决办法。 二是专家评议法。 通过专家评估、合议的方式对项目的实施效果进行评判，评价绩效目标的实现程度。三是调查法。通过现场评价对项目实施受益人群进行调查，了解受益人群对项目实施绩效的满意情况。

（三）评价等级

绩效评价结果采用百分制和四级分类。 四个级别分别是：优（90—100 分）、良（80—89 分）、中（60—79 分）、差（0—59 分）。

（四）绩效评价指标体系

该项目评价体系按照《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）要求，以相关性、重要性、可比性、系统性和经济性为原则，以评价对象和评价内容为基础，充分考虑指标体系与绩效目标的相关水平，运用其核心指标，充分反映评价要求，采取定量与定性相结合的方式，深入分析“畜禽粪污资源化利用”项目产生的生态效益、社会效益及可持续发展影响等，也希望尽可能为今后同类型项目绩效评价提供借鉴。

“畜禽粪污资源化利用”项目是一项整县推进工程，为全面、客观反映出项目总体情况，按照全过程的评价思路，绩效评价指标体系由4 项一级指标、8 项二级指标、22 项三级指标构成，总分值设定为100 分。主要从项目决策、项目管理及项目产出和效果进行评价，数据主要来源于政策文件、管理办法、统计基础数据、实地调研、入户访谈等（见下页表1）。

表1 内蒙古自治区“畜禽粪污资源化利用”项目指标评价体系

三、绩效评价分析

（一）项目决策评价分析

1.项目立项情况评价分析。 一是立项依据充分。依照《畜禽规模养殖污染防治条例》《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》和自治区工作方案，实施项目的各盟市、旗（县、区）均编报了“畜禽粪污资源化利用”项目实施方案，坚持政府支持、企业主体、市场化运作的方针，通过种养结合、农牧循环、就近消纳、综合利用的方式提高畜禽粪污综合利用率，项目立项符合国家及自治区推进绿色循环农业发展，建立畜禽粪污资源化利用机制的发展规划和政策要求。同时落实属地管理责任制，由盟（市）长、各级政府县（旗、区）长代表政府签署了畜禽粪污资源化利用项目承诺书。 该项目不存在与相关部门同类项目或部门内部相关项目重复的情况。

二是立项程序规范。 各项目旗县接到项目立项通知后，对项目区内规模养殖场、散养户及粪污处理中心等展开摸底排查，围绕畜禽粪污利用现状、规模养殖场粪污资源化利用设施建设现状，选取建设积极性高、条件适合的实施主体，以粪肥还田利用、粪污收集机制建立、促进种养对接措施、环保执法监管措施、 资金使用方向和地方扶持政策等方面为内容，拟定实施方案，经旗县级人民政府审定后，上报自治区农牧厅，农牧厅组织专家，依据国务院和国家相关部委规划、 战略部署以及农业农村部畜禽粪污资源化利用行动方案和有关资金文件要求，对旗县区实施方案完整性、 相关性、适当性、可行性进行审核，审核后通过文件批复实施。

三是部分旗县项目前期评审论证不足。 本次重点评价的10 个旗县中，除集宁区因项目开工建设时间滞后，截至绩效评价时项目未实施完成外，其余9 个打分的旗县中8 个旗县存在前期评审不足的问题，导致项目实施期限增加，效益显现放缓，其中察哈尔右翼前旗实施主体大规模变更，科尔沁左翼中旗、奈曼旗、托克托县、武川县实施主体存在变更，变更原因包括实施主体因效益低下无法续存、建设意愿改变等。兴和县、凉城县、赛罕区存在个别项目实施主体选址不合理。

2.绩效目标情况评价分析。 一是目标整体明确。 各项目旗县绩效目标均按照内蒙古自治区人民政府制定的“畜禽粪污资源化利用工作方案”要求，将“区域内规模养殖场粪污处理设施装备水平要得到全面提升，畜禽粪肥田间贮存和利用设施要得到全面完善，畜禽粪污综合利用率达到75%以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上”设定为项目总体目标，符合国家及自治区总体目标要求，与项目实施内容具有相关性，且项目预期产出效益和效果符合正常水平。 二是指标清晰、可量化。 经评价，重点评价旗县在实施方案及绩效目标申报表中将总体绩效目标分解，通过项目建设主体，明确建设任务，细化项目产出数量，指标清晰、可衡量。

（二）项目过程评价分析

1.资金管理情况评价。 一是旗县资金全部到位。 经核实，“畜禽粪污资源化利用” 中央财政资金、国家发改资金、中央农业发展资金、自治区资金均及时拨付到位。 二是旗县预算执行率整体较低。 本次重点评价的10 个项目旗县，集宁区因项目未实施完成，资金未支付，其他9 个打分的旗县，支付率最高为察哈尔右翼前旗的70.91%，科尔沁左翼后旗、托克托县完全未支付，奈曼旗支付2.86%，整体支付率偏低，时效性有待进一步提升。其原因为项目实施主体调整、旗县财政运转困难、项目建设进度慢等。 三是资金使用手续完整、合规。内蒙古自治区财政厅、农牧厅印发《关于〈内蒙古自治区畜禽粪污资源化利用资金补助办法（试行）〉的通知》，各旗县项目实施单位均制定了有关资金管理办法，为项目资金提供了制度保障，项目资金的使用支付符合国家财政经济法规、 财务管理制度和有关专项资金管理的规定，资金的拨付要通过完整的审批流程和手续，符合预算或合同中的规定用途。 四是财政资金带动效应需进一步放大。按照按照农业农村部、内蒙古自治区人民政府关于畜禽粪污资源化利用工作文件要求，“畜禽粪污资源化利用”项目应坚持“政府支持、企业主体、市场化运作”的方针，重点评价打分的9 个旗县财政资金与自筹资金总体未达到1∶1，4 个旗县自筹总额小于财政补助资金总额，其中科尔沁左翼后旗无自筹，社会资本投入较低，财政资金投入的引领、带动作用发挥不明显。

2.组织实施情况评价分析。 一是领导组织机构健全。 内蒙古自治区政府成立了“推进畜禽养殖废弃物资源化利用专项工作组”，由分管主席担任组长，农牧、发改、财政、生态环境、自然资源、住建、科技、市场监管、金融、保险、电力企业等部门为成员单位的畜禽养殖废弃物资源化利用专项工作组，工作组办公室设在农牧厅，各相关部门按照职责分工，制定和完善具体扶持措施，出台相关文件，落实有关政策。重点评价的各盟市、旗县均成立了以主管领导为组长、各政府部门负责人为成员的项目领导小组，农牧业部门总协调，其他部门配合推进，保障项目顺利实施。

二是宣传面窄，渠道单一。 重点评价的各旗县主要以印发畜禽粪污资源化利用宣传册，或通过项目工作人员口头宣传、科普进行项目政策宣传，未利用电视广播、网络或其他新闻媒体进行宣传，项目政策的宣传力度有待进一步加大，宣传渠道有待进一步拓宽。

三是技术指导到位。 在项目实施前，内蒙古农牧厅统一组织，相关旗县农牧部门项目人员进行培训、学习，同时由各盟市组织，以盟市农牧部门及旗县农牧部门为主的学习考察小组进行跨省、市考察，学习、了解先进的畜禽粪污资源化利用模式，例如乌兰察布市曾先后到兴安盟、呼和浩特市进行考察、学习。 旗县农牧业部门组织包括规模养殖场、粪污收集处理中心及散养户等具体实施主体，针对粪污资源化利用进行培训、学习。

四是旗县各部门主动配合意识弱。 评价发现，旗县“畜禽粪污资源化利用”项目以农牧业部门为主要实施单位，负责推进、协调项目工作，其余部门承担配合作用。 在项目实际推进过程中，部分项目实施主体存在因建设用地不合法或环保等问题而项目进度迟缓，农牧业部门在协调、沟通等方面费时费力，使得部分项目进度未达到预期，如科尔沁左翼中旗因项目配套用地问题而变更项目实施主体、赛罕区因粪污存贮棚封顶问题被环保部门叫停等，旗县除农业部门外的其余各部门，主动配合项目意识弱，统筹联动未形成合力。

五是管理制度完备。重点评价的各旗县均具有对应的财务管理制度、业务管理制度，制度完善且依法、依规，为项目的顺利实施提供了制度保障作用。

从所选取的项目评价旗县可以看出，各项目实施旗县严格落实畜禽规模养殖环评制度，对禁养区划定情况重新进行梳理排查，严格按照规范要求建设粪污处理设施。完善养殖场基础信息采集，借助直连直报系统加强对畜禽规模养殖场备案和粪污资源化利用机构信息联网管理。同时对项目实施主体变更，严格按照程序报自治区农牧厅备案。

（三）项目产出评价分析

1.产出数量情况评价分析。 “畜禽粪污资源化利用”项目以粪污区域处理中心、养殖场粪污配套处理设施、养殖废水收集处理、废物资源化利用堆肥收集站等为主要建设内容，涵盖大、中、小多种类型。项目具体实施主体包括大规模养殖场、有机肥加工处理中心、规模养殖户等。 4 个旗县实际完成率达到100%，包括察哈尔右翼前旗、凉城县、武川县及赛罕区，科尔沁左翼中旗完成率98%，接近全部完成。 建设进度较为缓慢的主要原因为招投标等相关手续拖沓冗长，部分项目实施主体更换，招投标手续需重新履行，如奈曼旗在绩效评价时部分项目正在进行二次招标。部分处理中心建设企业资金压力大，财政资金无法及时到位，直接导致项目建设进度放缓，如托克托县陵溯有机肥处理中心。

2.产出质量评价分析。 经评价，本项目基本严格按照项目实施方案开展实施工作，整体完成质量较好，各类处理方式如区域处理中心、养殖场自建处理设施、养殖废水收集处理、废物资源化利用堆肥收集站等都以实现环境污染防治及粪污资源化利用为目标，且项目设计大多都由有资质的第三方公司完成，专业化程度较高。 但在重点评价旗县中也出现了少部分设计标准过高或过低的情况，如奈曼旗个别实施主体设计的粪污贮存棚抗地震等级超过普通住宅，托克托县防雨棚设计过于简陋，只能起到地面防渗作用，不能完全起到防雨作用；还有部分堆肥棚“重堆放，轻高品质有机肥转化”。

3.产出时效评价分析。一是整体验收及时性较低。 9 个打分的旗县中有3 个旗县全部完成验收；5 个旗县部分完成验收，部分正在验收，且年底前大多数可完成验收工作；奈曼旗部分项目内容已实施完成，但因部分实施主体需进行二次招标，故整体均未进行验收，项目整体验收及时性不高。因“畜禽粪污资源化利用”属于整县推进项目，粪污收集处理中心及各类养殖场需要考虑在旗县境内全覆盖，导致项目实施主体分散，组织验收又需协调多部门统一进行，同时受年初疫情影响，项目实施期限增加，最终导致验收不及时。

（四）项目效果评价分析

1.生态效益实现情况评价分析。 一是改善了农牧区生态环境。通过“畜禽粪污资源化利用”项目的实施，促进了当地种养结合农业循环经济的发展，规模养殖场基本实现了畜禽粪污零排放，促进了节能减排，改善了农业生态环境和城乡居民生产生活环境。 同时，通过种养结合、农牧循环、综合利用农业循环经济的大力推广，既从根本上解决了养殖污染问题，又减少了化肥使用量，培肥了地力，改良了土壤结构，增加了有机质，实现了种植业和畜牧业的协调发展。

二是提升了粪污有机肥转化水平。大多数旗县都采用引进第三方集中处理的方式加工有机肥，提升了粪污有机肥转化水平。 处理中心将畜禽粪污及一些农牧业废弃物混合、堆积，通过调整适宜的温湿度，利用微生物的发酵作用对畜禽粪污及有机质进行分解，转化为可供植物吸收利用的无机物和腐殖质。腐熟发酵后的有机肥营养丰富、肥效持久，对植物生长没有负面影响，对环境也不会造成二次污染。科尔沁左翼后旗的畜禽粪便区域处理中心利用卧式发酵机、纳米膜等处理工艺处理畜禽粪便。 采用高效“酵素组合高温菌”技术，高速发酵有效配置，转化成环保、符合国家标准的有机肥料，使用“酵素组合高温菌”能够快速发酵，时间短，转化快，高温下能保持菌种活性，有效杀灭病原菌、蛔虫卵、大肠杆菌等有害微生物的同时，保持有机物的发酵、分解、缩化，其粪污有机肥的转化水平达到了国内领先水平。

三是优化了畜牧业区域布局。按照畜禽粪污资源化利用、农牧结合、种养平衡的思路，多数旗县都明确了种养配套、农牧结合、生态循环、污染减排的总要求，综合测算畜禽粪污土地承载力、制订畜牧业区域布局、调整优化方案，坚持疏堵结合、以地定畜、以种定养，重新划定了畜禽养殖区域。 如察哈尔右翼前旗通过项目实施，对全旗养殖区域进行了划分，形成了水资源相对缺乏的东西两山以养殖肉牛、肉羊为主，水资源丰富的滩水地乡以发展奶牛、生猪为主的区域养殖格局和以种促养、为养而种、农牧循环的良好格局。

四是提升了畜牧业健康养殖水平。 通过“畜禽粪污资源化利用”项目的实施，有效促进了畜禽规模养殖场的节能减排和节本增效，提升了健康养殖水平，推动了畜牧业的转型升级。 如察哈尔右翼前旗4 个规模养猪场、5 个规模奶牛养殖场全部达到了标准化养殖水平。

五是探索了种养结合循环发展模式。针对大规模养殖场、规模养殖场和家庭养殖场，各旗县都探索建立了适合当地畜牧业生产实际的堆肥发酵就地就近消纳、 养殖+有机肥生产+种植、养殖粪污+蚯蚓养殖+种植、粪污分户收集集中处理等多种模式，形成了种养结合循环农业经济雏形。 如瑞田公司饲养奶牛2000 多头、肉牛2000多头，养殖产生的大量牛粪可做肥料滋养土地，促进农业发展、降低农产品成本，农业种植优质青贮玉米和饲草饲喂奶牛，使养殖成本大大降低，形成了高效、安全、节约、绿色、循环可持续的发展农业。

六是养殖密集区散养户粪污处理尚需加强。随着乡村振兴战略的实施，生态宜居乡村建设对养殖密集区散养户粪污处理提出了更高的要求。项目模式之一就是在村户设置储粪场，仅做到了集中收集，且还未实现全覆盖。 农村散养户经济基础弱，无力配套和建设相关粪污收集处理设施，部分养殖专业村和养殖大户粪污收集处理方式落后，停留在“重利用，轻处理”阶段，有机肥生产有待提质增效。与第三方的粪污资源化处理机构利益联结不紧密，治理难度较大，加上一些布局上的问题，对人居环境造成一定影响，如通辽地区，主要以养肉牛为主，养殖量占内蒙古地区的一半，仍以千家万户小规模为主，其中科尔沁左翼后旗畜牧业的特点是“小规模，大群体”，人均3 头牛，858 个嘎查村中80%的户在养牛，而散都处理中心仅能带动7 个嘎查村，其他都采用传统的处理模式，其有机肥转化水平很低；又如赛罕区规模养殖场畜禽粪污资源化利用整县推进工作，大多散养户是在村民聚居区庭院养殖，粪污设施不完善且没有建设设施的用地，给治理带来困难，阻碍畜禽粪污治理全覆盖和农村环境清洁卫生的实现。

2.社会效益实现情况评价分析。 一是带动了畜禽粪污资源化利用积极性。 项目的实施带动了广大农民畜禽粪污资源化利用的积极性，起到了辐射带动作用。 推广有机肥在高效经济作物上的异地利用模式，打通了有机肥还田渠道，提高了畜禽粪污资源化利用水平。 兴和县通过引进第三方建设了3 个区域性畜禽粪污处理中心，每座处理中心辐射周围三个乡镇中小型养殖场，进行畜禽粪污集中收集、 集中处理。 凉城县根据养殖户的养殖规模和分布情况，选择一些有实力、积极性高的养殖大户或合作社，以其为中心，采用“以户带户”大户辐射散户模式，辐射周围养殖户，集中进行堆肥发酵处理，然后就近还田。 察哈尔右翼前旗每年对40 万吨畜禽粪便进行资源利用，将其转化成有机肥料，使土壤中的有机质含量得到有效提升，补充了土壤养分，提高微生物活力，土壤结构得以改善，土质更加肥沃，提升了土地质量，助力农田农业资源可持续利用。

二是促进畜禽粪污进行资源利用市场化。 合理有效引导市场，引入第三方统一搜集畜禽粪污，进行集中处理，生产有机肥，推广有机肥在高效经济作物上的异地利用模式。 拓宽了粪污资源化利用的市场，促进了有机肥交易市场的形成和发展，加快了有机肥替代化肥，实现节本增效、提质增效，促进农牧业转型升级和可持续发展。 如察哈尔右翼前旗的瑞佳田有机肥厂，形成了年产有机肥4 万吨的规模，处理各种畜禽粪便6000 万立方米的生产能力。 统一收集处理养殖场及散养户养殖的粪污，吸纳察哈尔右翼前旗及周边旗县1000余户养殖场户的畜禽粪便，生产复合有机肥，销往区内外，产品供不应求。

三是形成了较为完善的技术推广模式。 项目的实施形成了规模养殖场自建自用模式、 引进第三方建设区域性粪污集中处理中心生产销售有机肥、 大户带小户的模式和散养户堆粪沤粪自用等推广模式。 规模养殖场基本上配套建设了固体粪便存贮池、液态污物存贮池、氧化塘、发酵池、污水处理池等设施，配套固液分离机、 粪污发酵设备等，畜禽粪污在养殖场内就地发酵分解。在第三方集中处理中心，对有机肥进行生产和销售，处理规模养殖场的粪污或集中收集来的粪污。 散养户按苏木村建设粪污堆沤粪场，统一处理，就近还田利用。

四是社会化服务有待完善。 政府各级部门在引导畜禽绿色养殖、 污染治理技术应用和资源综合利用等方面还需进一步加强，指导服务水平还有待提高。

3.可持续影响评价分析。 一是建立健全粪污资源化利用制度。通过项目实施，各旗县建立了规模养殖场畜禽粪污处理规程，明确了规模养殖场标准，提出了配套建设要求，给出了处理方式，规范了规模化养殖场污染减排台账，使畜禽粪污资源合理利用有章可循。

二是基本完善了畜禽粪污处理设施条件。 项目的建设资金基本上安排在规模养殖场、 畜禽粪污集中处理中心以及大规模养殖场的粪污配套设施建设上，也有旗县建设了散养户畜禽粪污收集设施。 土建工程方面建设了储粪池、发酵池、氧化塘、沉淀池、污水收集池、污水管道等。设备购置方面购置了吸粪车、装载机、粪污运输车、撒粪车、污水车等。项目实施后，粪污处理设施配套占比在规模养殖场达到了95.86%，在大规模养殖场达到了100%，有效完善了畜禽粪污处理基本设施条件。

三是畜禽粪污资源化利用的技术模式基本成熟。 项目实施后，畜禽粪污转化成有机肥料，减轻了环境污染，增加了农民收入，拓宽农业增收渠道；减少了农田中化肥的使用量，促进有机肥料取代化肥，减轻农田病虫害的发生，提高了农作物抗性，减少农药使用量，节约种植成本，提升了农作物经济收入空间； 通过畜禽粪污资源利用先进案例的推广，促进地区种养循环、农牧结合，实现农业可持续发展。处理技术上推广了“粪污全量收集还田利用”“固体粪便堆肥利用”“污水肥料化利用”“粪便垫料回用”“异位发酵床”有机肥模式、粪污专业化能源利用、“种养一体化”利用等模式，畜禽粪污资源化利用的技术模式基本上成熟。

4.满意度评价分析。 该项目涉及各类受益群体，考虑可能的利益冲突等因素，该指标未通过问卷调查方式，而是项目通过现场走访、座谈、环保部门证明等形式进行评价。 9 个打分的旗县中仅有奈曼旗发现一起养殖户污染环境的投诉，项目总体满意度较高。

四、评价结论

本次重点评价10 个旗县，乌兰察布市集宁区项目未实施，故未进行打分。其余9 个旗县通过项目资料整理、数据分析、现场调研、集中评审，依据绩效评价指标体系进行专家合议打分，形成“畜禽粪污资源化利用”项目重点评价报告，9 个旗县综合得分为89.34 分，评价等级为“良”，其中项目决策19.11 分，项目过程26.10 分，项目产出21.91分，项目效果22.22 分。

从项目决策角度看，项目立项符合国家及自治区推进绿色循环农业发展、 建立畜禽粪污资源化利用机制的发展规划和政策要求，落实了属地管理责任制，不存在与相关部门同类项目或部门内部相关项目重复的情况； 项目已按照规定的程序申请设立，已经过专家评审，审批文件符合要求；绩效目标符合国家及自治区总体目标要求，指标清晰、可量化，预期产出效益和效果符合正常水平。 但部分旗县项目前期评审论证存在不足。

从项目过程角度看，资金及时下拨旗县，使用手续完整、合规，领导小组机构健全，技术指导有力，各项管理制度完备，执行有效。 旗县预算执行率整体较低，财政资金带动效应需进一步放大，政策宣传面窄，渠道单一，旗县各部门横向互通不畅，统筹联动未形成合力。

从项目产出角度看，项目以粪污区域处理中心、养殖场粪污配套处理设施等为建设内容，涵盖大、中、小多种类型；各类处理方式都以实现环境污染防治及粪污资源化利用为目标，整体完成质量较好；畜禽粪污综合利用率、大规模养殖场粪污处理设施装备配套率均超过设定目标。 部分项目设计标准过高或过低，项目整体验收及时性不高。

从项目效果角度看，通过项目实施，改善了农牧区生态环境，提升了粪污有机肥转化水平，优化了畜牧业区域布局，提升了畜牧业健康养殖水平，探索了种养结合循环利用模式，激发了畜禽粪污资源化利用积极性，促进了粪污资源利用的市场化，整体满意度较好。但养殖密集区散养户粪污处理尚需加强，社会化服务有待进一步提高。可持续发展的基础条件已具备，但仍需不断探索完善现有的相关技术、机制。

五、主要做法与经验

（一）高点谋划、资金支持，保障“粪污资源化利用”高位推进，高效落实

自治区党委、 政府始终高度重视畜禽粪污资源化利用工作，全面落实《畜禽规模养殖污染防治条例》《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》，出台一系列推动畜禽养殖废弃物资源化利用的政策措施。项目实施期间，自治区在统筹畜禽健康养殖资金1.6 亿元的基础上，安排本级财政资金2 亿元，采取财政“以奖代补” 的方式，支持粪污集中处理服务设施设备建设，鼓励畜禽养殖粪污就地就近资源化利用。自治区政府成立了由主要负责同志牵头的畜禽养殖废弃物资源化利用领导小组，并经自治区政府批准建立了自治区农牧厅牵头的厅际联席会议制度，盟市、 旗县也成立了地方政府主要领导为组长的工作推进领导小组。全区形成了以项目为中心，以政策为依托，自治区、盟市、旗县联动，共同推进畜禽养殖废弃物资源化利用的工作格局。

（二）统筹兼顾，分类指导，疏堵结合，促进畜牧业生产与环境保护和谐发展

按照畜禽粪污资源化利用、农牧结合、种养平衡的思路，多数旗县都明确了种养配套、 农牧结合、生态循环、污染减排的总要求，综合测算畜禽粪污土地承载力、制订畜牧业区域合理布局、调整优化种养方案，坚持以地定畜、以种定养，重新划定了畜禽养殖区域。 察哈尔右翼前旗通过项目实施，对全旗养殖区域进行了划分，形成了水资源相对缺乏的东西两山以养殖肉牛、肉羊为主，水资源丰富的滩水地乡以发展奶牛、 生猪为主的区域养殖格局和以种促养、为养而种、农牧循环的良好格局。 内蒙古科尔沁左翼中旗牧原现代农牧有限公司的11 养猪场，按照“粪污资源+清洁能源+有机肥料”的三位一体技术路线，采取生猪规模化养殖、重力干清粪，对养殖粪污发酵处理后农用，液肥通过支农管网浇灌周边农田，实现粪污资源化利用和“零排放”。

“一个月前他们几家的大棚眼看就不行了，没想到这么短的时间内，就起死回生了。”邻居刘桂香表示，自家大棚种植时间短，所以今年没出现这么严重的问题。当时看他们都嚷嚷要重新种，心里还是有些庆幸的。没想到，一个月过去后，大棚里面黄花朵朵，西红柿压满了枝头，哪里还有当初半死不活的样子。“看到他们用后效果这么好，我也跟着买了几桶，也给家里面的地换换口味，防患于未然嘛。”她说。

（三）以用促治，技术支撑，积极探索畜牧业绿色发展新路径

内蒙古富源牧业（赛罕）有限责任公司将粪污固液分离后，污水在防渗氧化塘处理后氧化达标排放，固粪回填卧床，固液分离后的粪渣，经过翻堆、好氧高温发酵等工序无害化处理后，可以回填卧床做牛床垫料，从技术上、质量上、数量上基本解决了本场奶牛垫料的问题。 “畜禽粪污资源化利用”项目的实施，带动了畜禽治理和资源化利用的技术引进和科技创新，各旗县通过参加技术培训、外出考察学习、结合当地的实际，引进和创新了粪污治理和资源化利用的模式和方法，采取设施升级改造、 引进消化利用、 技术革新创造等办法，极大地丰富了内蒙古自治区畜禽治理和资源化利用的模式和方法。

（四）以点带面，辐射覆盖，提升粪污资源化利用水平

凉城县根据养殖户的养殖规模和分布情况，选择一些有实力、积极性高的养殖大户或合作社，以其为中心，采用“以户带户”大户辐射散户模式，辐射周围养殖户，集中进行堆肥发酵处理，然后就近还田利用。 项目的实施还带动了广大农民畜禽粪污资源化利用的积极性，推广有机肥在高效经济作物上的异地利用模式，打通了有机肥还田渠道，提高了畜禽粪污资源化利用水平。

（五）社会资本投入，市场化运作，营造出多方参与的良好格局

兴和县通过引进第三方建设了3 个区域性畜禽粪污处理中心，每座处理中心辐射周围三个乡镇中小型养殖场，进行畜禽粪污集中收集、集中处理。 察哈尔右翼前旗内蒙古瑞佳田农业科技发展有限公司通过第三方处理方式进行有机肥料生产，采用复合有机肥、功能性有机肥和生物有机肥生产，实现定向腐熟、除臭，且在产品中加入有特定功能的微生物，提升产品功效，其年产有机肥可达到4 万吨的规模，处理各种畜禽粪便6000 万立方米，在统一收集处理察哈尔右翼前旗养殖场及散养户粪污的基础上，还可吸纳察哈尔右翼前旗周边旗县养殖场户畜禽粪便进行加工。

六、存在的问题及建议

（一）存在的问题

1. 财政资金分配未充分考虑项目实际需求，资金安排的靶向性不足，影响项目效益发挥。 “畜禽粪污资源化利用” 项目财政资金均向大规模养殖粪污处理配套设施倾斜，经评价发现，大规模养殖场粪污处理设施配套属于环保必然要求，财政资金对其而言为“锦上添花”，对需要“雪中送炭”的农村散养户、第三方粪污收集处理中心，财政资金补贴比例相对较低。散养户经济基础弱，无力配套和建设相关粪污收集处理设施，故参与项目的积极性减弱甚至退出，导致社会资本参与度降低，财政资金的带动效应削弱。 而第三方粪污收集处理加工中心因经济下行，融资困难，建设资金压力大，项目单位停工等待财政补贴资金，而财政资金又因项目未验收完工而无法拨付，造成部分项目停滞。

2.项目实施过程手续冗长、繁琐，预算资金执行率整体偏低，影响资金使用绩效。截至绩效评价时，科尔沁左翼中旗、科尔沁左翼后旗、奈曼旗、兴和县项目均未全部完成，其中部分项目已达到验收条件，正在准备验收，部分项目季节性停工，施工未完成。一是基建类项目审批缓慢，项目需经历立项、设计、投资概算等多项程序，同时需发改、国土、环保、施工等多方协调，审批、招投标等项目程序全部完成后，至少需大半年时间，造成项目预算资金支出滞后。二是部分项目实施主体变更，导致项目需重新调整、重新履行招投标手续，如奈曼旗在绩效评价时正在进行第二次招标，进而导致项目资金使用效益降低。

3.旗县政府各部门横向互通不畅，主动配合意识弱，部门统筹未形成合力。 旗县“畜禽粪污资源化利用”项目以农牧业部门为主要实施单位，负责推进、协调项目工作，其余部门承担配合作用。在项目实际推进过程中，部分项目实施主体存在因建设用地不合法或环保等问题而项目进度迟缓，农牧业部门在协调、沟通等方面费时费力，使得部分项目进度未达到预期，如科尔沁左翼中旗因项目配套用地问题而变更项目实施主体、 赛罕区因粪污存贮棚封顶问题被环保部门叫停等，旗县除农业部门外的其余各部门，主动配合项目意识弱，统筹联动未形成合力。

4.粪污综合利用的利益链条不完整，辐射带动示范乏力，社会化服务水平有待进一步提高。在旗县有关部门的共同努力下，通过项目的实施，引进、培养了一批粪污社会化服务组织，营造出多方共同参与、共同利用的良好格局，但在推行粪污利用市场化发展的过程中仍存在些许不足。首先，未打通以质定价粪污收购通道和粪污资源化利用通道，未同养殖户建立市场化利益联结机制，难以保障原料收购和产品加工就地就近消纳利用。 例如察哈尔右翼前旗内蒙古瑞佳田农业科技发展有限公司要到周边旗县收购原料；其次，第三方位置选取需进一步优化调整，如凉城县第三方位置偏远，辐射带动作用有限，且运输半径过大，处理成本加大。同时，散养户多，缺乏统一的集中处理中心，使得粪污资源化利用处于一个低水平状态。

5.项目前期评审论证不足，导致项目实施受限。 本次重点评价打分的9 个旗县中，8 个旗县存在前期评审不足问题： 一是未充分考评实施主体的建设意愿及承担项目建设的能力等因素，导致项目实施主体变更，其中察哈尔右翼前旗实施主体大规模变更，科尔沁左翼中旗、奈曼旗、托克托县、武川县均存在实施主体变更情况；二是在项目规划布局时，覆盖面不全，例如科尔沁左翼后旗存在一些嘎查村养牛户及赛罕区庭院养殖户等，使得粪污资源化整县推进项目的覆盖面没有达到全覆盖；三是部分项目方案设计不够合理，如凉城县部分养殖场周边未配套农田，武川县个别生猪养殖场建设位置不合理等。

6.项目政策宣传力度小，渠道单一，传统的养殖方式及观念急需转变。经评价发现，对项目政策的宣传仅仅依靠旗县农牧部门的工作人员口头进行，或印发简单的宣传册，覆盖面窄，渠道单一，无法真正起到宣传作用。 在项目区内的中小养殖户及散养户，受传统养殖观念影响，缺乏健康养殖理念，在场址选择、场区布局、饲养管理、养殖方式、疫病防治以及粪污处理等方面均存在不足，严重影响人畜健康、环境友好和产品安全，也从侧面反映出养殖科技投入的不足，养殖水平急需进一步提高，同时离达到标准化健康养殖的要求还有不小差距。

（二）提出的建议

1.加大财政资金补贴力度，逐步调整和优化补贴范围、标准和方式。内蒙古自治区是牛羊养殖大区、生猪潜力增长区，畜牧业发展潜力大，但畜禽粪污处理面临的压力也大，同时内蒙古自治区又属经济欠发达地区，各级政府财政收支平衡压力较为突出，地方财政支持养殖和粪污资源化利用设施建设资金有限，完成粪污资源利用任务非常困难，资金缺口大。在强化财政资金补贴政策导向作用的同时，应兼顾不同实施主体对项目资金的特色需求，根据各地实际情况，适当调整资金分配结构，针对大规模养殖场适当提高奖补标准，对经济基础弱、资金压力大，但同时承担畜禽粪污综合利用任务突出的实施主体，加大投入力度，满足其发展需求，确保自治区粪污综合利用政策有效实施。

2.不断完善顶层设计，简化实施程序，创新推动举措。 “畜禽粪污资源化利用”应坚持目标导向与问题导向相统一，坚持顶层设计与基层创新相结合，在科学确定“畜禽粪污资源化利用”总体目标任务的基础上，给各地区因地制宜、创造性实施留好空间，充分调动各类粪污综合利用主体的积极性，及时总结和推广各地区先进、成熟的经验做法，充分发挥财政资金的示范引导作用，放大实施效应。 同时应科学组织，优化工作流程，简化工作程序，加强项目储备。 在推进项目实施过程中，做好服务和有效指导工作，加快项目实施进度，确保项目落地见效。

3.以项目领导小组为核心，进一步明确各部门职责，形成畜禽粪污治理利用共同体。 要充分发挥各旗县“畜禽粪污资源化利用”工作领导小组的领导力，各部门应明确粪污综合治理不是农牧部门的“独角戏”，而是各部门共同的责任。 因此，要将“共同责任”意识贯穿到项目规划实施、监督保障的全周期之中，打通各部门之间的堵点，调动参与项目服务、管理的积极性，凝聚各部门力量，组织好、实施好畜禽粪污综合利用，最大限度满足项目的各项发展和管理需求。

4.打通堵点，补齐短板，全力推进畜禽粪污综合利用市场化发展。 通过项目实施不断完善利益联结机制，依靠农牧业与环保数据支撑，为第三方社会化粪污处理组织提供畜禽粪污量分布，使其可以合理优化，确认最优的收购收集线路，减少综合利用成本。 积极搭建第三方社会化服务组织与校园科技创新团队的协作平台，强化科技装备力量，增加其产品的市场竞争力。 同时，依靠农牧业系统优势，帮助第三方推广其生产的有机肥等产品，免费进行宣传。 通过打造全产业链扶持，让第三方社会化服务组织对粪污综合利用的方式及收益充满信心，进而带动粪污资源综合利用市场化发展。

5.加强项目前期评审论证，使项目方案真正起到规划先行的引领作用。 严格按照《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》中“统筹兼顾、多元利用”的精神要求，以科学合理、切实可行的原则，规划、设计粪污资源化利用实施方案，各地区要抓住项目实施过程中反映的关键问题，进行针对性、系统性、创新性的改进。 同时严格实行专家评审制度，确保项目实施方案建设内容合理可行，结构完整、表述准确、清楚，提高整体质量。

6.加大宣传总结力度，引导养殖户建立科学养殖概念。 项目应不断创新、扩大项目宣传力度，拓宽宣传渠道，引入电视广播、网络等新媒体。 同时各部门应积极推行规模养殖场精细化管理，帮助中小养殖户建立科学规范的饲养模式，推广智能化精准饲喂，提升饲料转化效率，严格规范兽药、饲料以及添加剂的使用，加强养殖环境的自动化，让养殖户见到实效，增加其养殖收入，从根本上提高粪污综合利用水平，增强“畜禽粪污资源化利用” 项目的美誉度和社会影响力，让养殖户增收，企业增效，实现可持续发展的良性循环。 ■