成本预算绩效分析中的成本标准核定方法分析

●樊斯聪

近年来，我国全面实施预算绩效管理改革，北京、上海、山东等地相继出台了成本预算绩效管理的实施方案或办法，对成本预算绩效管理体系建设提出了总体建设要求。 但在实施层面，各级预算单位和第三方机构如何开展成本预算绩效管理工作，特别是如何核定项目成本定额标准，学术界鲜有研究。 为此，本文以实践案例为基础，梳理成本预算绩效分析核心思路及成本标准核定方法，以期为成本预算绩效管理改革实践提供理论支持。

一、 成本预算绩效分析开展路径

（一）成本预算绩效分析整体思路

成本预算绩效分析指将成本效益理念融入预算绩效管理全过程，运用成本效益分析方法，对成本预算绩效分析对象的绩效目标、业务流程、投入成本及产出效益开展系统性综合分析，推进公共服务标准、 成本定额标准、财政支出标准协调统一。整体思路可以用四个“标准”来概括，即服务标准、成本标准、支出标准、绩效标准。

1.服务标准。 公共服务应提供的服务数量和质量要求，如污水处理厂出厂水质标准，应尽可能细化，是全成本预算绩效管理工作开展的基础。

2.成本标准。 提供既定服务标准下所需的人、财、物的数量标准和单价标准，一般采用历史成本法或作业成本法，并结合当地物价水平综合评定，是全成本预算绩效管理工作开展的核心及难点。

3.支出标准。 既定成本标准下的财政补贴标准，针对购买服务、ppp 等模式，需要合理确定定价，既要在财政视角下尽可能节约财政资金，又需要在市场中有一定竞争力保障服务质量，避免恶性循环；针对国企承担的事项，厘清企业经营性亏损和政策性亏损，针对政策性亏损制定财政补贴标准。

4.绩效标准。 对公共服务提供者的考核标准，重点关注预算单位对公共服务提供者的考核，可以按照梳理现有考核标准、 参考同行业同类项目相关考核标准、 衔接运维服务标准和成本定额标准、 完善考核标准的思路实施。

（二）成本标准核定思路及方法

全成本预算绩效管理工作中，成本标准核定作为工作核心，向上承接服务标准，寻求既定服务内容及项目效益下的最低标准； 向下总结归纳支出标准，根据分解后的数量、单价等成本要素，确定项目的支出标准。整体核定思路为按照业务流程与成本对应的原则，优先摸清成本构成，区分固定成本和可变成本，分析影响成本的关键因素和成本变动趋势等，再依照确定的产出水平，剔除已有成本中不合理、无效的内容，科学设定成本指标体系，明确成本基线，确定成本定额标准。

行业内普遍采用的核定方法包括历史成本法、作业成本法、最低成本法、成本动因分析法等。 其中，实际应用较多的方法主要有两种：一是历史成本法，通过收集项目历史成本数据，结合项目技术水平、当地物价水平、 同行业成本数据等分析合理性，确定固定成本标准，再结合成本增长预期及成本压减要求，综合确定成本标准； 二是作业成本法，将项目拆分为各项工作活动，再将工作活动拆分为各类作业要素，分别确定相应的人、财、物定额标准，如将绿化养护项目拆分为浇水、修剪、打药等几项工作活动，再将修剪工作拆分至每百株灌木修剪人工数、配备机械数量、油耗等作业要素，确定相应的数量标准和单价标准。

二、历史成本法实例分析

本文以2022 年上海市“市属公共污水处理系统运营管理” 项目污水处理动力单耗成本标准核定过程为例，介绍如何根据项目历史成本、项目技术水平及行业对比，确定污水处理的耗电标准。

（一）项目背景

根据《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》《上海市市级财政支出成本预算绩效分析操作指引（试行）》的相关要求，上海市水务局委托上海闻政管理咨询有限公司对“市属公共污水处理系统运营管理”项目开展成本预算绩效分析。 污水处理主要包括污水输送、污水处理、污泥处理、水质检测等几个环节。 项目涉及的上海市属污水处理厂包括白龙港厂、石洞口厂、吴淞厂、虹桥厂、泰和厂等5 个污水处理厂，本文选取白龙港厂、虹桥厂和泰和厂污水处理动力单耗成本标准核定过程进行展示。

（二）污水处理动力单耗成本标准核定

根据成本核算公式：污水处理动力费=单位污水处理耗电量×用电单价×污水处理总量，其中用电单价按政府定价，污水处理总量据实核定，需要确定的是单位污水处理耗电量。

首先，对比地区污水处理动力单耗平均情况，确定上海市属污水处理厂整体工艺水平，判断是否存在压减空间。 对比其他城市，上海市属污水处理厂的2022 年动力单耗略高于广州市中心城区平均水平的上限和德国2021 年平均水平（忽略进水浓度、处理工艺、是否集中式处理等情况），但整体优于北京市中心城区平均水平，整体处于中等水平，存在小幅优化的空间。 各地区动力单耗平均情况和进出水质情况分别见表1、表2。

表1 各地区污水处理耗电量平均情况单位：度/吨

表2 各地区污水处理进出水质情况单位：毫克/升

表3 各污水处理厂动力单耗历史情况单位：度/吨

其次，逐厂分析，结合各厂技术状况、历史单耗数据等确定动力单耗标杆值。

白龙港厂2022 年全厂实际污水处理电耗0.38X 千瓦时/立方米，低于设计值，且低于北京平均水平，但因为除臭工艺（排放标准）比广州同行更高，且多出污泥消化工艺用电，而相对广州电单耗略高。 考虑到对现状设施进一步优化，对厂内原有处理设施增加智能曝气系统，建议白龙港厂以2022 年实际动力单耗下浮3%作为标杆值（不含应急处理水量）。

虹桥厂2022 年动力单耗低于设计值约1X%，但由于虹桥厂为半地下污水处理厂，略超过同等规模、同类工艺下上海区属污水处理厂的均值上限，也高出北京及广州平均水平。 考虑到现状设施进一步优化，增加精确曝气系统，但由于虹桥厂本身上游来水浓度相对其他污水处理厂均要略高，且虹桥厂经常发生上游来水浓度超负荷冲击，曝气需求量需要保持相对充足，建议虹桥厂以2022 年实际动力单耗下浮2%作为标杆值。

泰和厂作为上海市属唯一一家全地下污水处理厂，2022 年动力单耗水平较高，因为除臭标准相对较高，超出广州市地下污水处理厂动力消耗的区间范围（0.46—0.56 度/立方米），但整体低于设计值及北京平均水平。 因地下厂的特点，除臭通风用电占据污水处理动力单耗中的较大比重，后续可通过智能通风系统，精准把控除臭通风的用电需求； 通过感应式精准照明等用电优化措施，节约辅助生产用电，建议泰和厂以2022年实际动力单耗下浮4%作为标杆值。

综上，根据2022 年实际动力单耗及审核后下浮意见，各污水处理厂动力单耗标杆值见表4。

表4 各污水处理厂动力单耗标杆值情况

表5 管廊巡检人员配置规制情况表

三、作业成本法实例分析

以山东省济南市“城市地下综合管廊运维”项目巡检成本核定过程为例，本文介绍如何按作业成本法，将巡检工作拆分为巡检频次、巡检人员配备作业要素，并结合市场询价等手段确定工资标准，最终核定巡检工作成本标准。

（一）项目背景

为充分发挥预算绩效管理控成本、提质量、促效益的作用，济南市财政局选取“城市地下综合管廊运维”项目开展成本绩效分析。 项目范围包含泉城路、奥体中心、工业北路、二环西路等4 条地下综合管廊，2021 年管廊长度合计26.2X 公里。 管廊运维主要包含地下综合管廊土建工程的日常巡检、定期检测、特殊检测、维修保养和大中修等几项。 本文选取日常巡检成本标准核定过程进行展示，采用作业成本法核定整个业务流程中各项业务活动和作业应当消耗的人、财、物定额，以及当地物价水平、工资标准。

（二）地下综合管廊日常巡检成本核定

巡检内容包含土建工程、附属设施、入廊管线和信息管理系统的日常巡检，主要是对廊内、廊外设备设施的巡查，以便准确掌握综合管廊的运行质量和运行状态，及时发现和解决综合管廊设施设备运行中的问题。成本构成主要为巡检人员人工成本。 巡检作业成本定额确定思路为：一方面，根据管廊长度、投入使用年限等客观条件确定巡检频次和巡检人数；另一方面，采用市场询价等方式确定人员工资标准，最终确定巡检作业成本定额，详见图1。

图1 巡检作业成本定额确定思路

1.人员配置。 根据运维企业提供的济南市城市地下管廊运行维护项目人员配置表，2021 年运维企业在泉城路综合管廊配置巡检维护人员8人、奥体中心综合管廊配置巡检人员8 人、二环西路综合管廊配置巡检人员7 人、 工业北路综合管廊配置巡检维护人员10 人，而四条管廊长度分配为3.0X 公里、4.8X 公里、6.0X 公里和12.4X 公里，在巡检频次相同的情况下，这样的人员配置显然不合理。

在廊内巡检周期为1—3 日1 次、廊外巡检周期为1 日1 次的制度下，参考《湖北省城市地下综合管廊工程消耗量定额及全费用基价表》，结合四条管廊相距较远的实际情况和专家意见，确定泉城路综合管廊配置巡检人员3 人①、奥体中心综合管廊配置巡检人员3 人、二环西路综合管廊和工业北路综合管廊配置巡检人员6人，规制后巡检人员配置为12 人，与2022 年一致，较2021 年下降21 人。

2.巡检人员单位成本

（1）运维单位实际成本。 依据管廊运维管理单位提供的2021 年运维人工费用成本表，每名巡检人员年人工成本1X4323.99 元，包含企业缴纳的“五险一金”、福利费等。

（2） 非私营单位同行业年平均工资水平。 根据《2021 年山东统计年鉴》和《2021 济南统计年鉴》公布的非私营单位人员平均工资②标准，水利、环境和公共设施管理业年平均工资为79847 元，居民服务、修理和其他服务业年平均工资为51283 元。

（3）济南市各类企业相似岗位薪资水平。各类招聘网站实时招聘信息显示，济南市各类招聘企业关于巡检人员薪酬在3000—6000 元之间，年人工成本在44000—90000 元之间。

通过对比运维单位巡检人员人工成本、 济南市非私营单位人员平均工资水平和济南市私营企业同类岗位招聘工资水平不难发现，管廊运维单位巡检人员人工成本高于行业平均水平。 参考行业平均工资水平和各类招聘企业相似岗位人工成本水平，确定巡检人员人工成本定额为7X000 元。 最终确定巡检成本规制定额如下：

四、 深入推进全成本预算绩效管理体系建设的建议

（一）进一步明确、规范全成本预算绩效管理工作机制

目前，各地市全成本预算绩效管理工作开展方式尚不统一，预算单位和第三方机构处在“摸着石头过河”阶段。建议由中央层面出台成本预算绩效管理工作指南，行业主管部门建立本行业成本效益分析工作手册，明确成本效益分析的步骤与规范指引，逐步规范全成本预算绩效管理工作。

（二）促进部门、行业间信息共享

全成本预算绩效管理工作开展的一大难点是对比数据缺失，政府部门、行业协会掌握的服务标准、成本标准等信息共享机制不健全。 因此，建议各部门建立健全数据共享机制，明确部门数据上报和汇总责任，实现共享标准信息、 历史成本数据，实现各类标准之间的匹配与协调，形成行业成本数据库。 ■

注释：

①按照地下有限空间作业安全要求，地下巡检两人一组，地上配备安全员一名。

②平均工资：指企业、事业、机关单位的职工在一定时期内平均每人所得的货币工资额。计算公式为：平均工资=报告期实际支付的全部职工工资总额/报告期全部职工平均人数。 该项目运维企业的人工成本按行业平均工资的1.2 倍计算。