数字赋能财政资金监管的实践探索与思考——以浙江省玉环市财政局“玉财智管家”平台为例

●浙江省玉环市财政局

财政资金安全问题，关乎各级党委政府正常运转、事业稳定发展、社会安定团结，一直以来是各级财政部门履行职能职责、 开展日常工作的一项重要内容。财政资金安全监管问题，是财政部门强化财经纪律、 防范廉政风险的核心要素，也是财政部门财政资金监管的一大难题和重要的风险隐患所在。多年来，各级财政部门在加强财政资金监管方面进行了许多有益的探索研究和创新实践，也取得了一定的成效。但是，近年来涉及财经纪律方面的各类违法违纪案件依然时有发生，在一定程度上说明了传统监管方式仍然没有探寻到预防腐败案件发生、提升监管效率等方面的体制机制创新渠道。财政资金安全风险依然存在，这不仅危害到各级党委政府的社会公信力和公众信誉度，也影响到党风廉政建设和反腐败工作的纵深推进。因此，如何破解传统监管体制效能的衰弱，强化财政资金监管，成为了具有重要现实意义和应用价值的研究课题。

数字化改革为破解传统监管方式下的体制机制漏洞、 缺口带来了技术的曙光，数字技术的应用为财政资金安全监管提供了全新的思维、 方法和手段。 浙江省玉环市以纵深推进清廉财政建设为抓手，结合财政数字化改革要求，深入开展“玉财智管家”平台设计创新和研究实践，进而探索实现财政资金安全的平台数字化、 监管全覆盖。

一、 数字赋能财政资金监管的内在张力

（一）纵深推进清廉财政建设的现实需要

一直以来，从中央到省委、市委都高度重视全面从严治党工作和党风廉政建设。 习近平总书记在二十届中央纪委二次全会上的重要讲话，为推进党的自我革命和全面从严治党、 推进新时代党的建设新的伟大工程、 推动党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展指明了方向、提供了根本遵循。浙江省委书记易炼红在省纪委十五届二次全会上的讲话以及在走访调研省财政厅时的讲话，对全省财政系统全面从严治党、 加强清廉财政建设提出了具体要求。浙江省财政厅推出《关于全面实施“三不腐”能力指数 纵深推进清廉财政建设的实施意见》，对清廉财政建设进一步加以规范。 2023 年台州市委将清廉财政建设作为重点工作任务来抓。 在此背景下，如何通过数字化改革手段实现制度创新突破，更有力地纵深推进清廉财政建设，成为财政部门需要考虑研究的重要课题。 对此，玉环市财政局突破资金管理固有模式，不断创新改革思路，运用数字化手段开发出“玉财智管家”资金管理系统平台，有力地契合清廉财政建设纵深推进的需求，推动清廉浙江、清廉台州、清廉玉环建设取得新突破。

（二）统筹加强财政资金监管的必要手段

财政资金安全历来是财政部门十分关注和高度重视的工作内容，也是财政部门加强财政资金管理、保障资金安全使用的一大工作难题。 以往的财政资金管理，一般来说，基本上分散在预算管理一体化系统、非税收入征管系统等不同的管理软件系统中，预算归口部门财政资金日常使用管理也分别归属各条线进行统筹管理，管理模式、管理方式不一，未能形成统一口径、统一模块，给财政资金安全使用带来较大的管理漏洞，因此，对财政资金监管方式、管理模式进行整合统筹显得尤为重要，创新资金监管方式势在必行。 玉环市财政局联合宁波银行创新推出的“玉财智管家”管理系统平台，是加强财政资金监管、保障财政资金安全的一大改革亮点，也是深化浙江省“财会监督年”“基础建设年”活动、构建资金监管智联贯通机制、 提升财会监督质效的有力举措和有效手段。

（三）化解国有企业资金安全风险的有效办法

2021 年3 月，国务院国资委下发《关于加强中央企业资金内部控制管理有关事项的通知》（国资发监督〔2021〕19 号），强调要利用数字化手段，建立健全资金内控管理机制，加快推进资金内控信息化建设，加强对国有企业资金监管。 玉环市属国有企业自2018 年优化重组以后，出现了国企发债、融资资金量大，资金往来量逐步递增等情况，而国资监管部门对国有企业资金使用缺少有效监管手段，面临着严峻的现实挑战。 比如：管理层级多，国有企业范围广，国企及其下辖的一级公司、二级公司多，造成数据和信息分散，人工报送费时费力；信息不对称，国有企业账户多，合作银行分散，境内外账户难以及时掌握资金变化； 跟踪监督难，国资管理企业资金体量大、交易频繁，国资部门需要从“事后监督”向“事中”“事前”延伸，管控风险保障资金安全。

二、数字赋能财政资金监管的玉环实践

（一）“玉财智管家”平台的构建和应用

玉环市财政局根据财政数字化改革方案和市政府批示要求，将清廉财政建设与财政数字化改革有机融合、同步推进，致力于搭建数字智治屏障，大胆探索、全力践行，在推进数字化改革赋能财政资金监管过程中，不断创新拓展数字化改革思路，延伸财政资金监管触角，赋能引入“玉财智管家”资金管理系统平台，逐步将全市行政事业单位、乡镇（街道）、经济开发区及市属国有企业纳入监管平台，并辅以“浙里基财智控应用”、财政业务科室联系乡镇财政管理工作机制同轨运行，做到监督环节从事后向事中、事前延伸，规范财政资金使用审批全流程，强化财政资金安全，推动实现数字化改革赋能财政资金监管全方位覆盖的目标方向，一体纵深推进清廉财政建设。

1.“玉财智管家”平台的上线和推进。 2022年5 月，为加强国有资金使用监管，经玉环市人民政府同意，玉环市财政局下发《关于实施玉环市财政资金管理平台建设的通知》（玉财办〔2022〕11 号），提出了财政资金管理平台建设目标，明确了平台建设领导小组机构设立、制定实施步骤及计划安排等事项，启动资金管理平台（“财资大管家”）建设工作，将全市行政事业单位、市属国有企业的银行账户全部纳入系统监管。 同年，玉环市财政局加强对管理系统平台运行的统筹管理，融合系统管理功能、拓展提升系统定位，将“财资大管家”提升更名为“玉财智管家”。 平台的应用首先在市国有企业中推进，将全市国有企业银行账户纳入管理系统，加强国有企业资金运行信息化管理，借助数字化手段，拓展资金监管触角，旨在破解国有企业存在的财务管理不够规范等廉政风险问题。 截至2022 年7 月，市国有企业已全面上线“玉财智管家”平台，共有83 家国有企业252 个银行账户纳入“玉财智管家”平台监管，实现资金运行监管全覆盖。

在市国有企业中上线平台运行取得成功后，2023 年，玉环市财政局联合宁波银行，在“玉财智管家” 原有平台的基础上，提能升级“玉财智管家”，通过分两批纳入、三个阶段推进方式，将财政资金监管触角向全市行政事业单位辐射延伸，并督促指导各单位建立完善资金支付审批流程和信息传递运行机制，统筹推进实现财政资金数字化监管全覆盖。 截至2023 年6 月底，全市222 家行政事业单位416 个基本账户、 工会账户全部纳入“玉财智管家”平台管理，基本上实现行政事业单位财政资金监管全覆盖。另外，考虑到部分专项债券项目存在的专项资金使用管理不到位等易引发廉政风险的问题，玉环市财政局在全市行政事业单位账户监管全覆盖的基础上，同步对“玉财智管家”延伸监管效能，提质扩面“玉财智管家”系统，上线专项债管理平台。通过资金收支监控、设置预警模型、交易对手管理等手段，对专项债券项目资金使用实施常态化监控，加强大数据“穿透”监管，实现专项债券项目资金监管覆盖，防止资金违规、低效使用，将事后检查转变为事中纠偏，防范化解债务风险。截至2023 年7 月底，玉环市共有47 个专项债券项目纳入“玉财智管家”平台管理。 接下来，玉环市财政局将进一步推进创新，将资金监管触角向乡镇（街道）、经济开发区延伸，努力把乡镇（街道）、经济开发区财政资金纳入“玉财智管家”平台监管，真正实现财政资金全方位监管、全触角覆盖。

2.“玉财智管家”平台的模块和功能。 “玉财智管家” 平台的主要功能是利用数字化手段和各银行间的银企直连业务功能，实现对系统内各部门、单位的银行账户内资金调动进行监管，将资金使用管理从“事后监督”向“事中”“事前”延伸，特别是大额资金涉及的穿透式资金监管、 风险预警等功能，可以实时监控大额资金交易明细，保障资金使用安全。 同时，利用该平台系统汇聚各部门、单位在银行的资金进出动态信息，可以有效地为市委市政府统筹决策提供数据分析。

图1 “玉财智管家”平台功能模块

平台共设置“管理驾驶舱”“数字化监管”“风险预警”和“数据报送”四个功能模块，以及一个子系统“专项债资金管理平台”。 通过系统逻辑路径建构，与各银行账户的开户行签订银企直连业务，共享各银行间资金交易数据，并汇总到平台进行展示和预警。 “管理驾驶舱”是整个系统的前置数据展示页面，可以实时显示系统内单位的资金信息，包括账户资金余额、大额资金流入流出、交易预警信息等，并通过多维度图表进行可视化展示。“数字化监管”可以实现跨银行、跨地域、多币种的账户资金余额监管，同时可实时监控大额交易明细，更精细、科学化地管控资金安全。 “风险预警”支持对不同单位设定不同的审批规则和预警规则，实现对大额资金交易、公转私、多频交易、账户余额等进行风险预警，相关预警信息可以通过APP 推送和短信息直接告知各单位主要领导。“数据报送” 可以汇总显示系统内单位银行账户余额汇总、账户明细、交易明细等关键信息，通过一定的数据分析，可以为市政府有关工作决策提供数据支持。

“专项债资金管理平台” 拥有自己的独立模块，包括管理驾驶舱、专项债项目库、资金收支管理、项目绩效管理、预算管理等。 其中专项债资金收支管理模块应用跨行直联、RPA 机器人等成熟技术，支持财政部门在线查看项目单位存放在商业银行的专项债资金余额、交易信息等，替代原有人工申报流程，丰富专项债资金支出、收入的监管手段； 专项债资金预警管理模块对资金支出进度异常、异常交易对手、大额交易、高频交易等风险信息自动预警，全方位保障资金安全。 同时，为配合专项债管理平台的运行，玉环市财政局出台了《玉环市地方政府债券资金管理办法》，对债券项目储备管理、债券申报与发行、资金使用和管理、项目变更调整、债券项目建设运营、绩效与监督、责任与追究等方面进行明确。

（二）“玉财智管家”平台赋能财政资金监管的机理

从“玉财智管家”平台赋能财政资金安全监管实践来看，数字平台驱动监管效能提升是基于数据信息系统，对涵盖监管主体和监管客体在内的监管体系进行整体性重塑。这一平台的运用，促进财政资金监管触角全市覆盖，架构起一个财政资金动向全流程全环节监控体系，实现监管方式从粗放式向精准化、从分散化向统筹化、从无序化向规范化的“三向”转变。

图2 “玉财智管家”平台赋能财政资金监管的运作

1.数字赋能重构监管生态：从粗放式监管向精准化监管转变。精准化是有效监管的重要前提，而数字平台具备精准监管的特征。 在“玉财智管家”平台建设前，玉环市财政资金监管存在着以下困境：一是监管意识不足。 部分部门、乡镇（街道）对财政财务管理不够重视、财务管理意识淡薄，财务人员会计基础薄弱、财会业务水平不高，偏向重视资金筹措和分配，而对资金使用和运行过程疏于监管、重视不够，存在“重分配、轻监管”现象，廉政风险压力较大。 “近年来，随着市域经济高质量发展深入推进、社会各项事业不断进步，乡镇、部门财政资金使用流量成倍扩大，然而资金监管机构设置、人员匹配却存在严重不足，数字化信息化管理控制未能有效使用，财政资金管理出现弱化，玉环市D 街道张某挪用公款案件就是实证（访谈对象：玉环市财政局机关纪委工作人员）。”二是监管效率低下。 市属国有企业工作人员在填报数据时，按照以往的线下程序，需要层层审批上报、填制大量表单、找寻多方签字，繁杂的流程与基层监管的有限力量往往产生时效矛盾，既挤占了工作人员的大量时间，也造成监管主体监管效率的低下。“自2018 年我市市属国有企业优化重组以后，国企发债、 融资资金量大及资金往来量逐步递增等情况随之而来，从而在数据填报时，手动填报工作量大、频率高，加上要求填报的数据需要手动录入，就会变得效率低下且容易出错。而且报送口径不统一，数据每个周期都要汇总一次，如果更新不及时，就没办法动态反映国有企业的经营成果。另外，我们不仅要向国资监管部门报送数据，同样需要对下属单位进行资金管控，所以数据的真实性和实时性很难吃准（访谈对象：玉环市G 集团工作人员）。”三是监管存在“盲区”。“盲区”主要体现在行政事业单位、乡镇（街道）的银行账户资金流向监管上。 “平台上线前，国库集中支付动态监控系统只能覆盖全市行政事业单位、乡镇（街道）的预算安排资金拨付流向，对于行政事业单位、 乡镇（街道）的基本账户、结算账户资金流向无法监管，行政事业单位、乡镇（街道）的银行账户资金监管存在着较大的风险（访谈对象：玉环市会计核算中心工作人员）。 ”

相较之下，玉环市推出的“玉财智管家”平台，在财政资金监管中，为各单位量身定制审批规则和预警规则，通过大数据比对碰撞，使得预警研判得到加强，及时发现潜伏性、隐蔽性问题，通过提醒功能第一时间通知各单位主要负责人，实现精准化监管，具体在于：一是监管触角全覆盖。“玉财智管家”平台建成覆盖全市行政事业单位、国有企业以及乡镇（街道）、经济开发区的数字驾驶舱，不仅有效解决了监管“盲区”问题，还可以实时比对、碰撞、组合海量数据，极大地提高了监管效率。 二是风险防范前置强化。 “玉财智管家”平台以各银行间的银企直连业务功能为基础，实时监测各部门、单位的银行账户内资金调动情况，提前研判风险点，智能识别资金不规范使用的疑似线索，化被动式监管为主动式监管。“资金支付过程中触发预警，疑似违规支付，平台则会及时推送预警信息给相关负责人处理，平台全覆盖无死角进行银行账户资金监控，强化负责人对财务的掌控能力（访谈对象：玉环市会计核算中心工作人员）。 ”三是线上监管程序高效便捷。 “玉财智管家”平台运行后，突破资金报表支持和预算定向管控功能在时间和空间上的限制，避免纸质资料层层审批上报的提效局限，大大提升了监管的实时性和动态性。 相较以往手动统计、被动填报的模式，“玉财智管家”平台实现了对各单位银行内资金数据的自动化归集。 “企业每日资金进出频繁，在以往的统计工作中，往往需要将多个工作日的数据统计汇总，不仅费时费力，数据的时效性也非常低。而在使用‘玉财智管家’系统之后，统计工作前后所需时间仅为几分钟（访谈对象：玉环市国有资产服务中心工作人员）。 ”

2.数字赋能整合监管资源：从分散化监管向统筹化监管转变。在尚未推出“玉财智管家”平台之前，财政资金监管碎片化、分散化问题尤为突出。 一方面，全市预算单位、乡镇（街道）、市国有企业账户多，合作银行分散，财政国资部门无法掌握各单位银行余额实际情况，也不能确保其填报数据的准确性和真实性，统筹调度无从谈起。 以市属国企为例，“相比部门，国有企业管理层级多，范围广，部分国企还有下辖的一级公司、二级公司，数据和信息很零碎，银行账户会更多，合作银行更分散，境内外账户难以及时掌握资金变化，而且资金体量大、交易频繁，导致跟踪监督非常困难（访谈对象：玉环市国有资产服务中心工作人员）。 ”另一方面，有的单位负责人对本单位银行账户资金进出明细、余额情况知之甚少，缺少可靠的手段获知相关信息，财务部门提供的报表也缺少可靠的佐证材料，存在严重的资金安全风险。

“玉财智管家”平台依靠数字赋能改变了这种分散化监管的状态，真正实现了财政资金一盘棋的统筹监管，具体在于：一是监管主体对监管对象银行账户余额的实时掌握。 “市财政部门可以很方便地查询到单位银行账户的实时余额，随时与单位上报数据报表进行核对，确保行政事业单位公款管理报表的准确性。 同时，在进行行政事业单位公款存放招标时，利用系统数据，结合单位闲置资金存放计划，避免单位资金闲置浪费，规避资金安全风险，确保单位资金保值升值（访谈对象：玉环市财政局工作人员）。 ”“市国资监管机构可通过平台分析国有企业资金结余情况，对长期沉淀资金进行内部统筹调度，有利于提高国有资金使用效率。截至7 月底，已盘活闲置资金1.2 亿元（访谈对象：玉环市国有资产服务中心工作人员）。 ”二是提高了行政事业单位负责人对财务的掌控能力。 纳入“玉财智管家”平台后，单位负责人可以通过手机端APP 或电脑端登录“玉财智管家”，随时掌握本单位银行账户交易明细和余额情况。

3.数字赋能优化监管标准：从无序化监管向规范化监管转变。 要实现财政资金监管有效必须从监管的规范化着手，建立健全监管制度，将小微、分散权力关进制度的笼子。 在玉环市原有的财政资金监管中，经常会发现存在监管不够规范等问题，具体在于：一是财务审批流程不严。 虽然各部门、单位基本上能够做到严格落实财务审批流程，但仍有部分部门、单位、乡镇（街道）存在财务审批流程操作纰漏、执行不规范不完善、大额资金支付落实“三重一大”审批流程不规范等问题。 “我们在巡察时发现部分部门、单位大额资金拨付未通过集体决议，部分部门、单位在记账时未附集体决议纪要或进行说明，部分国企公司存在大额资金支出和资金内部划转上无集体决策记录、资金划转审核和复核为同一人等问题（访谈对象：玉环市委巡察组工作人员）。 ”二是监管痕迹难寻。 过去相关资料审批一般以纸质和零散电子文档为主，储存得比较随意，易被篡改或销毁，再加上财务审批流程执行不够严格，导致财政资金安全存在着较大风险。 “部分乡镇（街道）对财务审批流程规范性的重视程度不够，特别是涉及一些比较急迫的资金审批事项，往往是先做了再说、然后事后补台账资料，规范性方面执行得没那么严格。而这样的漏洞很容易被有心人利用（访谈对象：玉环市财政局工作人员）。 ”

“玉财智管家”平台系统重构资金监管标准，建立标准化工作流程，形成全市所有财政预算单位、乡镇（街道）、市属国有企业“一套流程、一个标准”，促进资金审批制度从“软执行”向“硬约束”转变。 同时，平台实现审批使用全流程线上监管、数字化留痕，使所有权力运行轨迹全程可溯。 “以玉环市某国有企业为例，2022 年共计支出大额资金37 笔，涉及金额7500 余万元。但在使用‘玉财智管家’银行账户监管系统之前，企业资金支出是以‘财务负责人前置纸签—出纳发起付款—会计复核’形式开展的，资金在使用监管上未形成闭环，如果出纳和会计端出现廉政问题，将可能导致国有资金出现安全风险。在‘玉财智管家’银行账户监管系统上线后，国有企业大额资金支出、公对私转账、 高频转账等行为纳入预警规则，每发生一笔预警规则内的资金支出，都会按照预设权限将信息推送至相关人员手中，确保每一笔敏感支出都做到‘财务负责人前置纸签—出纳发起付款—会计复核—财务负责人确认’的业务闭环。 今年以来，该企业已产生预警21条，企业财务负责人确认并排除风险21 条（访谈对象： 玉环市国有资产服务中心工作人员）。 ”“平台运用之后，线上全部都留痕了，一方面能够促进资金监管规范化，另一方面也对财务人员起到了一定的保护作用（访谈对象：玉环市Y 街道工作人员）。 ”

总的来看，“玉财智管家”平台通过数字赋能，改变了财政资金安全的监管生态，实现了数字技术赋能和清廉财政建设在基层单元的链接嵌入，推动财政资金在事前、事中、事后的使用过程中实现有效监管。

三、结语

玉环市“玉财智管家”平台的实践表明，数字赋能与清廉财政建设有机衔接、 整合、转化，推动财政资金监管的运行机制系统重构，有助于形成精准化、统筹化、规范化的全新监管体系。 同时，通过数字赋能打破传统监管方式上的时空限制，监管从跟着“经验走”向跟着“流程走”转变，有效破解暗箱操作、权力寻租等难题，真正实现“事前监管、事中监管、事后监管”，构建起源头式、嵌入式的财政资金安全监管网络。 但是，清廉财政建设不是一个静态的结果，而是一个动态的过程，数字平台只是一项技术工具，在引入数字赋能的同时，还应该在理念上做到以下几点： 一是要坚持政治引领。 数字赋能财政资金监管必须坚持党的领导，坚持政治引领、清廉率领，必须在党委的坚强领导下统筹开展、注重改革创新，要与纵深推进清廉财政建设有机结合起来，统筹协调推进财政资金数字化监管、 财政资金监管数字化。二是要紧跟时代发展。数字赋能财政资金监管作为一项重要的创新改革举措，必须紧密结合新时代纵深推进清廉财政建设的形势要求，紧跟新时代财政事业发展步伐和前进方向，努力做到步调一致、相向而行，在深化改革中稳步发展，在稳步发展中深化改革。三是要强化协同联动。数字赋能财政资金监管是一项综合性系统工程，不仅仅是财政部门单方推进实施即可，还需要各部门、各方共同协作、配合推进。 必须要增强大局意识、全局意识，强化完善业务协同机制，增进系统平台联动管理，合力推进财政资金数字化监管、监管数字化。 ■