PPP模式下农村生活垃圾治理主体权责研究

孟琪　鲁敏

摘要：文章针对农村生活垃圾治理问题，提倡将PPP模式运用其中。通过对PPP模式下农村生活垃圾治理的相关研究，结合PPP模式在公共基础设施领域的积极作用和我国现阶段的现实需求， 对PPP模式下农村生活垃圾治理的边界进行深刻探讨，阐述廊坊市W村PPP模式农村生活垃圾治理中的主体权责现状并对主体权责的困境分析，提出合理有效的实施对策，从而对推动我国农村人居环境的改善和美丽乡村目标的达成具有积极意义。

关键词：农村生活垃圾；农村生活垃圾治理；PPP模式

在世界范围上看，中国属于农业大国的范畴，农民一直是中国的主要生产力。农村人居环境的改善一直是党和国家关注的重中之重，是实现乡村振兴的重要途径。农村人居环境整治成败的关键在于是否建立了有效的农村生活垃圾治理体系，是否形成了长期的治理模式，是否达成了理想的治理效果。在现阶段看来，以往的治理模式已经满足不了迫切的现实需求，农村生活垃圾治理属于公共服务提供范畴，要解决这一棘手的问题仅仅单靠政府是不可能完成的。由此，公司合作模式（Public-Private Partnership，PPP）成为众多学者去探究解决农村生活垃圾治理问题的研究热点，同时也为政府提供了治理农村生活垃圾的善治思维。

一、相关研究的回顾

农村生活垃圾治理问题迫在眉睫，是我国现阶段需要解决的现实问题。我国学者对农村生活垃圾治理问题非常重视，从治理参与主体的确定到治理模式的选取，一直延伸至各方主体的角色和权责的界定学者们都做了许多研究。

一般认为，农村生活垃圾治理是一项公益性项目，由于政府和市场都存在失灵现象以及考虑到政府本身性质，单独一方不能高效进行农村生活垃圾治理，需要采取合作的方式进行，同时也需要农村生活垃圾的直接获益者——农村居民一同参与进来进行垃圾治理。在主体合作的层面，PPP模式成为研究者展开研究的切入点。继治理主体和治理模式研究之后，还有些学者从PPP模式层面出发对农村生活垃圾治理主体的责任划分与角色界定进行研究，表明明确主体的责任和角色对治理好农村生活垃圾具有至关重要的作用。

在PPP模式中，对于各种主体权责存在这样一些观点：一是从元治理的视角出发，认为在农村生活垃圾治理中政府应该承担元治理者的角色具有核心领导作用，运用自身资源和能力协调各方利益。与此同时，与其他治理主体进行合作，促进多元治理局面的形成。 二是从多元协同视角出发，认为农村生活垃圾的治理要从碎片化治理转为协同式思维，即多方协同合作，实现农村生活垃圾的全面治理。从这些研究中可以看出，从某种程度上来讲，PPP模式下的农村生活垃圾治理的成功在于多方相关主体的通力合作。

由于政府本身的特殊性和局限性，单靠政府去实现农村生活垃圾治理是十分困难的。正因如此，PPP模式介入到农村生活垃圾治理中，契合了当前的治理需求。由此，PPP模式与农村生活垃圾治理的结合，成为我国现阶段破解农村生活垃圾治理问题和改善农村人居环境的善治之路。

二、PPP模式下农村生活垃圾治理主体的思考

PPP模式（Public-Private Partnership）是指政府与私人部门之间，以提供产品和服务为出发点，形成“利益共享、风险共担、全程合作”的伙伴合作关系，是在公共基础设施领域，政府和社会资本合作的一种项目运作模式，主要集中在纯公共领域和准公共领域。

在农村生活垃圾治理领域引入PPP模式，是值得探讨的议题，对农村环境的改善有着重要的推动作用。但是，与之并存产生出的问题也是需要深入考虑和给予解决对策的。农村生活垃圾治理相关主体——政府、社会资本和农村居民三方的角色问题、责任和权利问题边界的确定是尤为重要的。

对于农村生活垃圾治理领域引入PPP模式的治理新形式，从理论层面来看，是需要进行明确界定的。根据经济学家萨缪尔森对公共物品理论的阐述，公共物品具有两大特性：消费的非竞争性和非排他性，从这两个特性出发又可以将公共物品分为纯公共物品和准公共物品。对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。而农村生活垃圾治理这一项社会公共服务恰好属于准公共物品的范畴。所以，在该领域下引入强调“公私合作”的PPP模式是顺应理论的实践。

在PPP模式下的农村生活垃圾治理过程中，各方主体承担着不同的职责和权利。首先，政府是作为农村生活垃圾治理项目的发起者，承担着重要的职责。要制定出相应的政策法规，为项目的实施提供法律保障；要提供财政支撑，为治理农村生活垃圾提供费用补贴和资金支持，保证项目可以顺利实施；对项目全生命周期的工作进行监督审查，保证项目质量。同时，要进行教育宣传，促进工作的顺利开展。其次，社会资本作为PPP模式下农村生活垃圾治理的重要參与者，要进行垃圾的收集、清运和处理工作；要对垃圾处理设施进行建设、运营和维护；要负责垃圾处理费用的收取和结算，同时还要与其他相关方进行沟通与协调，处理在垃圾治理过程中的问题和纠纷。最后，农村居民作为垃圾的生产者和项目的最终受益者，要按照规定的方式对垃圾进行分类，积极参与到垃圾治理活动中去，同时进行自我监督，促进农村人居环境的改善。

此外，PPP模式强调的合作伙伴关系，是该模式发挥作用的重要基本条件。在农村生活垃圾治理领域当中三方主体良好的合作伙伴关系的形成要基于三者角色的定位和权责的确定来赋予，而探讨三者在这两个角度的边界问题是其关键，从而来明确合作伙伴间的管辖范围。首先，从角色定位角度出发，政府应当作为项目的发起者和监督员，对公共物品或服务提供领域而言，项目是由政府发起并对项目的全生命周期进行监督；社会资本方应当作为项目的运作者，发挥好市场这双无形的手来进行农村生活垃圾的治理；农村居民应当作为项目的自主参与者，积极配合政府和社会资本方，主动参与并融入农村生活垃圾的治理新浪潮。其次，从角色定位延伸至权责的确定，政府作为项目的发起者，应当进行项目确认，完成项目的法律保障和政策支持，完善政府保证和政府信用，重点关注顶层建设。作为项目全生命周期的监督员，应当建立起完善的监督体系，做到及时纠偏，避免监督缺位现象的产生。社会资本方作为项目的运作者，要熟练掌握项目运作的操作流程，确保项目服务质量，公私职责分明，防止权责越位；农村居民作为农村生活垃圾治理的自主参与者，要努力培养环保意识，强调其参与的自主性。

PPP模式下农村生活垃圾治理主体三方角色，权责边界的确定是实现改善农村人居环境的关键，角色的准确定位决定了各个主体的权责划分和职责范围，以防职责不清导致的越位缺位现象的产生。

三、PPP模式廊坊农村生活垃圾治理中主体的权责现状及困境分析

生态宜居是乡村振兴的关键。近年来，河北省廊坊市将改善农村人居环境放在当前工作的首位，着力推动农村生活垃圾治理项目。采用PPP模式治理农村生活垃圾，改善了农村环境“脏乱差”的状况，使农村居民的获得感和幸福感不断增强。本文以河北廊坊W村为现实依托，阐述该村PPP模式下农村生活垃圾的治理成果，分析出现阶段采用该模式治理农村生活垃圾的现实困境。

（一）PPP模式下W村垃圾治理中主体权责关系的现状

W村位于河北廊坊R县，R县历史悠久，地理位置优越，地处冀中平原，东邻天津，南接北京，史有“帝阙下临通万国，行人至此望燕山”的记载。W村人口密度较大，人员居住较为松散，就直接导致了生活垃圾的分散。作为R县农村生活垃圾治理的典型试点，农村生活垃圾处理是一个重要的环境问题。一直以来，农村生活垃圾处理主要由农民自行处理，垃圾随意倾倒、焚烧等现象比较普遍，导致农村环境卫生状况较差，影响了农民的生活质量和健康。为了改善农村环境，提高农民生活质量，R县决定在W村采用PPP模式，引入社会资本参与农村生活垃圾处理。通过与环卫公司等企业的合作，建设垃圾收集、转运、处理等基础设施，并提供垃圾处理服务。

1. 政府基本履行农村生活垃圾治理的监管和宣传教育的职责

针对农村生活垃圾乱堆乱放的现象，廊坊市W村采取网格化治理手段，有效实现了农村垃圾治理无死角、无盲区、全覆盖的良好局面并且实现了高效的监督作用。

对于村街的垃圾管理和监督工作，每村街配备1名垃圾治理检查监督员，负责记录和监督村街的垃圾治理工作，并将收集整理的情况汇报给上级，保证了上级对治理工作一线情况的了解和进行有效的监督与指导。政府对农村生活垃圾处理进行严格监管，确保垃圾处理设施的正常运行和处理质量的达标。同时，政府还对合作伙伴的服务质量进行评估和监督，确保服务质量的稳定和达标。此外，政府向村民积极介绍PPP模式的好处，增加农村居民对该新生事物的认可度，定期对村民进行宣传教育，提高农村居民的环保意识。积极组织村民集体活动，对街道进行分划，鼓励农村居民参与到垃圾治理中。引导村民自主制定垃圾处理规范，提高自主参与的意识。

2. 社会资本完成农村生活垃圾的日常运营的职责并获得合理回报

针对垃圾治理这一棘手的问题，廊坊市W村采取了市场化治理手段，有效解决了“垃圾围城”的问题，为解决农村生活垃圾治理问题提供了方案。

通过公开招标，引进了具有技术和管理经验的环卫公司，环卫公司选取可行性缺口补贴的方式来获取合理回报。环卫公司对村内垃圾进行清理转运，并建立垃圾中转站和垃圾处理设施，形成了“统一收集、统一清运、集中处理”的局面。村中每家每户都配备了一个30L的垃圾桶，全村共发放500多个，按照村街格局规划，每街道配备2名环卫工人，共计10名，负责各家各户的垃圾收集工作，形成了点对点的网格化治理，垃圾成堆的现象不复存在。从垃圾分类、垃圾收集、垃圾转运、垃圾处理这四个步骤出发对农村生活垃圾进行整治。首先，环卫公司向农村居民普及垃圾分类的知识，指导村民进行垃圾分类。其次，环卫公司配备垃圾收集车并建设垃圾中转站，定期到农村收集生活垃圾。此外，環卫公司提供垃圾压缩车等装备，将收集的垃圾进行压缩转运，不仅提高了转运的效率，同时也减少了在垃圾运输途中造成的二次污染。最后，环卫公司提供垃圾焚烧设备和填埋地点，对垃圾统一进行无害化处理。

这种市场化运营模式，使得农村生活垃圾治理项目有效逐步推进。开启了资本注入、公私合作、城乡联动的垃圾治理新局面。

3. 农村居民积极主动配合农村生活垃圾治理的相关工作

廊坊W村对农村生活垃圾采用的网格化和市场化治理，形成了县、乡、村三级管理体系和城乡一体市场化运营模式，使得农村生活垃圾治理步入了治理轨道。

W村居民自发形成了垃圾“不落地”的环境新局面，环卫公司为居民配发的垃圾桶，村民将其充分运用，街道垃圾成堆的现象不复存在。与此同时，村民配合政府和环卫公司所采取的费用征收制度，积极缴纳垃圾处理费用。然而治理长效化的建立，不仅限于体系制度和模式的建立，更多的在于村民环保意识的提升。环保思想层次的提升正是农村生活垃圾治理长效化的深度体现。W村村委会和居民自发组织垃圾治理的宣传和教育工作，宣传榜样行为，依靠榜样力量。村中村委会和村民在实践中结合该村实际情况摸索出一套适合该村的激励措施，实行积分累计制度，对垃圾分类和收集做得好村民进行物质奖励。

（二）PPP模式下农村生活垃圾治理现主体权责的困境分析

从三方主体权责层面介绍为改善W村的农村人居环境所采取的措施，剖析出PPP模式下农村生活垃圾治理在主体层面的现实困境，助力改善农村生活环境。

1. 监管机制不成熟，监管不到位

在农村生活垃圾治理过程当中，政府、社会资本和农村居民在基本明确各自角色定位和权责的前提下各司其职，有条不紊地推动农村生活垃圾治理项目的进程。但是，即便各个主体明确各自的职权范围，也会有导致影响项目有效整体推进的阻碍。

由于监管机制的不成熟，监管不到位，企业可能会违反相关规定进行违规操作，随意倾倒垃圾，未按照规定进行垃圾处理；还有企业为了追求效益利润，忽视环保，使得垃圾处理不规范，环保不达标；对于有害物质的处理操作违规，使得环境和公众健康安全受到威胁。与此同时，监管的不到位使得信息可能存在不公开不透明等问题，导致利益相关方对于项目实施情况的不了解，从而缺乏公正性。居民无法对垃圾处理过程当中遇到的问题进行投诉和反馈，使得问题不能及时有效的解决。

监管缺位现象的产生使项目不能达到预期的效果，直接导致项目运行质量差，项目工作进展缓慢，从而使公共物品不能得到有效的供给来满足公民的需求。与此同时，政府对于企业的监管也会存在不公平的问题，导致企业的合法权益受到侵害。

2. 责任分配不清晰，权责不匹配

在PPP模式下，责任分配不清晰和权责不匹配是一个严重的问题。常常会造成以下几个方面的现实困难：首先，效率低下。在政府和企业之间出现责任的相互推诿，无法及时解决问题，使得项目难以推进。其次，对于权利分配得不合理，政府可能会获得更多的话语权和决策权，使得在项目第一线的企业在进行实际决策时，尤其是突发紧急事件时会造成决策的延误，导致紧急情况不能得到及时的处理造成严重事态。最后，公众权益和项目的进程遭到威胁。管理层权责的不清晰直接损害项目直接受益者的权益。同时，也会产生资金短缺和技术问题等，从而导致项目无法正常运行，无法实现改善农村人居环境的目标，无法提升农村居民的生活质量。

责任分配的不清晰和权责的不匹配，可能会导致责任重叠、遗漏和冲突等问题的发生。从政府角度而言，可能会导致政府在某些方面造成过度干预，导致企业在某些方面缺乏自主性，从而严重影响项目社会资本方的积极性，同时也可能导致项目的运营成本的增高，进而影响社会资本方的盈利和项目的可持续发展。

3. 相关制度政策规定的责任不明确

在PPP模式下的农村生活垃圾治理中的相关制度政策责任规定不够明确，会带来许多现实问题。首先，对于社会资本方而言，社会资本方的行为无法得到有效约束和规范，从而出不当操作，对公众造成威胁。其次，监管和处罚存在争议，企业的行为不能得到有效的监管和处置。最后，农村居民的权益得不到保障，在垃圾处理的过程中，许多流程都会对农村居民的健康产生影响，但是由于相关制度政策规定不明确，使得农村居民的权益受到损害。

从相关制度政策的制定过程和执行力度的角度而言，在制定过程中责任的不明确不充分，可能导致部门之间在协调方面出现问题，产生问题处理的滞后性，使得项目实施受阻。在执行过程中的执行力度不够，导致各个主体的职责不能充分履行，责任无法得到有效追究。

四、PPP模式在农村生活垃圾治理领域的实施对策

在乡村振兴战略背景下，农村人居环境的改善成为各级政府关注的重点，许多地区采取PPP模式治理农村生活垃圾都纷纷取得了良好的效果。本文结合廊坊市W村PPP模式下农村生活垃圾治理项目对策归结为以下几点。

（一）建立监管机构，完善监管体系

在PPP模式治理农村生活垃圾的项目中，建立监管机构和监管体系是对项目稳步推进的坚实基础，多方位多层次的监管可以及时掌握项目的发展动态和工作进展，做到及时纠偏，降低工作成本，提高工作效率。在国家法律法规允许的条件下，监督机构要对项目成本、资金和进展情况，项目实施主体管理职责等方面进行严格监督和管理。审查各项收费标准和征收情况，建立合理收费制度。要对不同主体实施差别监管，形成多主体的新型监管体制。

（二）构建管理平台，明晰主体职责

PPP模式运用到农村生活垃圾治理当中，明晰各主体职责，确定责任分配，构建综合管理平台，打通信息传播渠道。首先，政府部门在提供充足法律保障的前提下，对PPP项目前期顶层设计做好规划，界定项目边界，整合推动项目的实施和发展。其次，建立以地方財政为核心，相关职能人员为辅助的综合管理机构，明确政府和企业之间的责任分配，建立合理的责任分担机制，避免责任重叠、遗漏和冲突。最后，要做到信息透明化，将信息发布到综合平台上，使信息集中完整化，有利于专业人员对项目进行控制和指导，同时也便于公众对项目信息的了解，做到信息公开透明。

（三）完善制度政策，加强政策支持

在PPP模式下的农村生活垃圾治理当中，为解决相关制度政策规定的责任不明确这一问题，需要完善制度政策，加强政策支撑。在治理活动的进行中，不断摸索出一套适用于农村生活治理PPP模式的活动规范。首先，要明确各个主体在农村生活垃圾治理当中的相关责任，鼓励各方都积极参与到垃圾治理活动当中。加强执法力度，对于违反规章制度和阻碍农村生活垃圾治理进程的行为给予处罚，确保制度政策的权威性和有效性。与此同时，要加强政策支持，在项目的全生命周期，为保证公共物品提供质量和公众的社会福利，要对参与治理的社会资本进行一定的税收优惠和资金补贴等政策支持，吸引社会资本积极参与公共物品提供的领域。

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＊基金项目：河北省社会科学基金一般项目“权责配置视角下河北推进乡镇基层政府减负提质增效的体制机制研究”（项目编号：HB22ZZ003）。

（作者单位：华北理工大学经济管理学院）