战略导向型全面预算在国有企业参股PPP项目中的应用

江观梅

摘要：文章以广西国有企业（J公司）参股高速公路PPP项目为案例，就战略导向型全面预算在项目中的应用，阐述选择全面预算管理的原因，围绕“四个中心”全面预算管理体系的构建，全面预算管理应用中的管理创新，应用全面预算的项目风险分析及应对。指出PPP项目投资是一项风险管理的过程，全面预算的“双全”特性与其生命周期的风险管控理念相契合，以战略导向型的全面预算为手段，可以促进PPP项目有计划地实施全周期的风险控制，助力PPP项目战略目标的实现。

关键词：PPP项目；全面预算；战略导向

一、参股PPP项目应用全面预算的背景分析

（一）全面预算是PPP项目经营目标实现的根本保障

PPP项目投资金额大、回收周期长，不可控因素多，投资风险高。全面预算全方位、全过程的“双全” 特性，与PPP项目的全生命周期的风险管控理念相吻合，全面预算利用其计划、控制、协调、激励、绩效评价等功能，可助力PPP项目经营战略目标的实现。首先，全面预算能从经营目标出发，制定适合PPP 项目生命周期的财务预算目标和阶段性非财务目标，全面协调有限的资源，适时适量地分配资源到企业的经营活动、业务环节中，实现PPP项目全周期的资源合理配置，增强资源的价值创造能力，提高企业的经济效益，使企业实现价值最大化。其次，全面预算能对经营目标进行细化和分解，落实到各部门、各岗位和各员工，从上到下，层层分解，实现人人身上有指标，全面激发员工的干劲、冲劲。让各个部门实现有效的衔接，合理划清企业内部的职责权限关系，充分调动企业内部的积极性，提高企业的整体运行效率。

（二）全面预算是PPP项目现金流稳定的基本前提

PPP项目属于资本密集型行业，投资金额大，自有资金远不能覆盖，约80%的资金需靠银行融资完成。现金流的稳定对PPP项目的成败至关重要，实施全面预算能够有效规划资金投入的金额及时点，提前做好资金筹措的安排，避免资金出现沉淀或断裂，确保现金流的稳定。融资资金随着工程的进度逐步提取，专款专用，在银行的监管下支付，有效保证资金的使用效率，但PPP项目的融资具有严格的还本付息安排，在融资合同签订时，金融机构为确保投放资金的安全，往往会要求签订融资合同时，嵌入具体的还款计划，不管提款能否按计划进行，还款的金额及时间均提前锁定，这也给PPP项目的现金流稳定性带来了巨大的挑战，全面预算的“双全”特性能够确保PPP项目可以准确测算项目的资金缺口，“以支催收”，在明确资金缺口的同时，加快推进工程项目进度，确保工程项目按节点完成，在达到竣工条件时，督促政府部门做好验收工作，加快推进项目的投入使用，提前锁定收款节点，确保缺口资金及时补足，实现收支平衡，严防资金链条断裂。

（三）全面预算是PPP项目投资控制的重要手段

PPP项目投资是政府方和社会资本方共同参与的，参股成员出资少，表决权弱，无法掌控项目的进度，投资风险大。为确保投资的资金安全，收益回报有保障，需以全面预算为手段，收集一切尽可能收集的资料，综合考虑数据和非数据信息，编制覆盖PPP项目生命全周期的全面预算，提前测算项目的可行性，做到心中有数。全面预算测算投资收益的实现，需要PPP项目按方案有序推进。建设期，由于PPP项目的资金審批、重大事项表决等涉及多方参与，全面预算能促使各方各司其职，互不推诿，不拖沓，确保资金按计划到账，无障碍使用。运营期，全面预算推动高质量开展运维工作，确保按节点全额收回政府付费，最大限度收回使用者付费，保障投资资金保值增值。移交期，按全面预算内容清点移交资产，整理移交资料，确定投资资金的回收金额及时间，测算全周期的投资收益，确保无纠纷移交，投资项目完美落幕。

二、PPP项目全面预算体系的构建

（一）建立预算组织机构

全面预算委员会是国有企业的常设机构，为确保企业首个高速公路项目实施成功，完成集团向高速公路寻求新发展的战略目标。在项目投资开启前，J公司全面预算委员会紧急召集办公室成员，确定由财务牵头，会同投资、融资、企业管理、法律等业务骨干一起，成立全面预算专项小组，专门对接，分工明确，职责清晰，权限分明，并根据业务的特点围绕“四个中心”有步骤、有计划推进开展全面预算编制工作，形成有目标、有体系的全面预算管理组织架构。

（二）明确公司战略目标

J公司的战略目标一是项目中标后，由四川国有企业牵头实施，J公司采用同股同权方式参与投资建设，持股比例20%，按持股比例分项目组建项目公司，不控股，不并表，利用持有的股权向银行争取低成本的项目贷款，最大程度降低资金成本，实现收益最大化；二是以参股为试点，循序渐进，逐步渗透，全力助推集团公司转型升级，获取更多更大额的高速公路施工工程量，获取新的利润增长点，确保集团公司千亿企业地位不动摇，万千员工不下岗，集团成员企业平稳度过行业危机。

（三）下达预算目标

基于公司的战略目标，结合PPP项目的特点，确定财务和非财务预算目标，双管齐下，发挥全面预算的最大效能。财务目标明确资本金投入的比例安排、融资贷款金额、联合投标方让利、项目的造价预算、项目的回报测算等；非财务目标中确定开工条件的达标时点、施工的进度节点、贷款资金拨付时点、让利款项收取的时点等。财务和非财务预算相辅相成，牵一发而动全身，需综合考虑互相变动带来的影响，只有两者均按目标计划完成，才能确保整体目标的实现。

三、PPP项目应用战略导向型全面预算管理的实例分析

（一）PPP项目概况

LG高速公路项目总投资300亿元，其中：建安部分230亿元，土地使用及拆迁补偿费17亿元，工程建设其他费用10亿元，预备费23亿元，建设期贷款利息20亿元。项目采用BOT模式，资本金占比20%，建设期4年，运营期30年，运营期满后，无偿移交。

（二）预算编制

1. 项目中心预算编制

H集团公司根据近年来承接的同类型高速公路获利情况，取最低的利润率26%测算，施工利润为59.8亿元（以建安部分230亿元为基数计算），抵掉60亿元的资本金部分，预计缺口资金0.2亿元，J公司20%的比例计算缺口资金为0.04亿元。本项目中，财务目标明确12亿的资本金投入的比例安排、融资贷款金额、收取H集团施工工程量1%的让利。

考虑到中标后，项目在达到施工条件前，需要一定的时间来完善相关的证件及开工手续等，预留1年的准备期，投入首期资本金1亿元，建设期4年，按2：3：3：2的比例投入剩余资本金，并按该比例完成施工进度，按80%收取节点工程款，缺陷期分别按10%、7%收取，预留3%的质保金。实际操作中，银行放款前往往会要求投资人按同等比例注入资本金，资本金的筹措与工程款回款出现时间差，需考虑提前注入资本金的资金成本，通过施工利润反补项目资本金，实现资金的循环使用，提高资金的使用效率。

2. 收支中心预算编制

预算小组就项目全周期的现金收支情况进行分析，分年逐项罗列，按“总分总”的原则，先将总收支拆分细项，编制细项的现金收支表，分别形成《项目投资使用计划与资金筹措表》《借款还本付息计划表》《成本费用估算表》《收入、增值税、税金及附加估算表》等预算表，并据此确定项目的整体收支情况，汇总编制各年度的现金流量简表，汇总建设期4年及运营期30年的现金流情况分析可见，总的现金流入为933.5亿元，流出855.3亿元，所得税税后净现金流量62.9亿元，自运营期6-10年现金净流量（税后）即为正，因此项目本身存在较好的可行性。

3. 利润中心预算编制

（1）收入预测

方案计算出来的通行费收入为674.9亿元，广告费收入为通行费收入的3%，合计收入695.2亿元。考虑到实施的难度，全面预算选取的收入为方案的85%，测算运营期总收入为590.9亿元。

（2）运营成本预测

方案的第一年运营成本为52.23万元/km，经预算小组综合考量，参考四川省现有高速公路的运营成本及高速公路运营的经验，调整后第一年的运营成本为57.41万元/公里，并在运营期内按3%的年均增长率，运营总成本为43.52亿元。

（3）贷款利息测算

本项目采取长短期相结合的方式灵活融资，减少融资成本，长期融资224亿元，贷款利率4.3%，全周期利息为215亿元，其中建设期利息为18亿元，比方案利息节省2亿元。根据拟合作金融机构提供的融资还本付息安排，扣除经营所得，差额通过短期融资补足，预计短期融资4.3亿元，贷款利率4.45%，利息为1.9亿元。

（4）利润表简表

以现金流为切入点，按收支项目剔除增值税的影响，确定本项目的营业收入、补贴收入、运营成本、财务费用、摊销、税金及附加，编制项目利润简表，详见表1所示。

4. 绩效中心预算编制

编制完3个中心后，测算得出项目在评价期内，综合收益率为15.54%，资本金净现值为15.0亿元。预算小组成员据此认为：该项目有一定的财务盈利能力，基本满足集团投资要求，同时该项目投资符合J公司的业务发展需求，能加强J公司与H集团共同开发成渝地区大基建领域的合作深度，为J公司开拓高速公路投资建设市场奠定基础。

（三）预算执行

为确保预算得到高效的执行，按公司持股部分分项目组建执行团队，以该项目为法人规划组建项目公司，作为预算的全面执行机构。该机构设置类似于直线——职能制的相关管理模式，在董事会下由总经理负责该项目，总经理下设副总经理、总会计师、总工程师，其下再设置行政部、财务部、工程部、交通工程部、合同部、协调部等职能部门，作为该PPP项目的运作团队，直接对建筑施工企业管理层负责。

（四）预算考核评价

J公司在完成标前内部预算后，重点关注项目建设投资、贷款利率、收费收入和建安利润四个关键因素的变动情况，并对偏离标前预算的因素进行重点剖析，找出变动的原因，重新测算变动对投资的影响，据此逐年给项目下达年度的预算目标，以预算目标的实际完成情况，对项目进行绩效考核，确保投资收益的实现。截至目前，项目运行良好，资本金已按计划投入，全面预算得到有效的执行，这也给J公司再投资带来信心，又相继承接2个新高速公路项目，助力集团公司在四川地区开辟新的蓝海市场，增强抗风险能力。

四、全面预算在PPP项目应用中的创新

（一）融资创新

一是以PPP项目公司为融资主体，借助国有企业集团平台规模及融资优势，争取低成本的融资贷款。二是利用H集团自身的经济实力筹措项目建设资金，通过项目公司先行筹集短期项目借款，解决长期贷款审批前的建设资金缺口。三是融资完全满足“两评一案”的要求，符合项目公司的全周期需求，确保资金流稳定。

（二）投资管理创新

PPP项目的投资管理基本上都是以控股企业为主展开的，本项目中，J公司虽作为参股单位，但仍秉承着对国有资本认真、负责的态度，不惧困难，通盘考虑项目的投资情况，编制投资预算，谨慎测算投资收益，并专门针对测算中用到的假设数据提出应对措施，全力保障投資资金的安全，助推企业顺利打开省外高速公路投资的大门，助力集团公司实现转型升级的战略目标。

（三）现金流管理创新

现金流管理坚持“三算对比”的原则，即坚持以标前预算为前提，滚动编制年度现金预算，并通过季、月、周的变动情况不断调整预算实现策略，尽量削弱变动带来的不利影响，确保全年预算的实现，将实际执行结果与年度预算进行比对，找出节超的原因，制定应对策略，全力确保现金流的稳定。

五、项目的风险分析

（一）资金风险

PPP高速公路项目具有投资额度大，合作期限长，资金回笼慢等特点，J公司需出资12亿元，对投资人资金实力要求较高，如出现资金断链情形，不仅项目正常建设进展产生重大失控，也对投资人本身信誉方面造成不可挽回的影响。

应对措施：在项目资本金方面，在使用公司自有资金启动项目后，主要通过施工利润反补后期的资本金出资，滚动投入，解决J公司0.04亿元的资本金缺口，后期可以通过优化设计，提高项目概算投资的建安占比，争取实现施工利润完全覆盖资本金出资，同时通过控制工程费用支付进度，平滑缺口资金的经营性负债规模，实现持续滚动发展。

（二）建设风险

项目建设风险主要包括因工程变更导致投资增加的风险，因材料涨价导致投资增加的风险，因征地拆迁费用估计不足导致投资增加的风险。

应对措施：在施工管理层面，在工程承包合同中将重大工程变更风险及材料涨价风险划分给项目公司承担，合理保障项目施工利润，以足额反补资本金出资；在项目公司管理层面，及时介入项目勘察设计等前期工作，对项目方案及工程造价进行全过程控制，确保设计方案结构安全、工程经济，减少不利变更，实现项目建设投资和施工利润的最优组合方案；项目公司及时进场锁定项目沿线地材，向地方政府争取地材保障，并通过集中采购、市场预测等方式，降低材料的采购成本。

（三）运营风险

在PPP高速公路项目的运营期间，存在交通量未达到预测目标，或者竞争路线的出现，导致项目通行费收入不足的风险；以及管理不善导致运营成本增加的风险。

应对措施：做好项目经济测算，及时掌握项目及周边路网真实交通量数据，合理确定项目收费标准，并预测未来收费，并与融资机构协商制定项目还款计划，合理控制项目运营期各年的现金流，尽可能减少运营期的出资责任；在项目运营前期，以项目公司申请中长期流动资金融资，或者资产证券化及股东借款等方式以弥补资金缺口；项目公司依据相关政策适时申请调整项目收费标准或延长项目收费期，确保投资人合理收益。

六、结语

J公司自建立了基于战略导向的全面预算管理体系以来，充分发挥自身的“三平台一载体”的优势，开启大规模进军四川高速公路领域之路，各项成绩斐然，快速奠定企业高速公路投资的行业地位，为企业挖掘新的利润增长点，为企业的健康稳定发展作出了突出的贡献。同时，为集团公司获取大额的施工量，助力实现集团公司转型升级的目标。

但J公司投资高速公路仍属于摸着石头过河，经验不足，PPP项目的投资是一项长期的资金运作过程，还需对体系进行不断的改进和完善，将企业的战略高度融合在全面预算中，才能助力企业战略经营目标的实现，促进国有企业保值增值，实现企业的高质量发展。

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（作者单位：广西建工建设投资集团有限公司）