串通投标犯罪的总体形势、治理效能与对策建议——以“职业化陪标企业”为研究视角

王 全 付顺顺 王圣中

（1 安徽省公安教育研究院 安徽 合肥 230031；2 合肥一六八中学 安徽 合肥 230601）

1 引言

20世纪80年代，我国开始试点招投标制度，并逐步在工程建设、政府采购、土地出让和产权交易等领域推广应用。2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》颁布实施，招投标行业得以迅猛发展，所涉领域和交易金额节节攀升。目前，我国依法应招项目的招标率已达90%以上。然而，在经济利益驱使下，不法分子疯狂串标围标，甚至出现了大批职业化陪标企业和职业陪标人。几百家企业勾连共围一个项目的案例也屡见不鲜，其疯狂程度可见一斑。建筑工程项目金额巨大且门槛较低，也更容易诱使黑恶势力涉足其中。中国裁判文书网公开数据显示，2015年以来的串通投标刑事判决书约2000份，其中工程建设领域判决书占比约76%，涉案金额占比约88%。为此，笔者聚焦工程建设项目招投标乱象，针对该领域串通投标犯罪的总体形势与治理效能开展深入调查研究，并据此提出相关对策建议。

就现有研究状况而言，与串通投标主题相关的文献资料相对较多，其中学术期刊论文900余篇，学位论文150余篇，主要以刑法学、犯罪学和管理学研究为主，内容主要涉及刑法学的犯罪构成、共同犯罪、一罪数罪、损失认定及量刑等问题，例如刘艳红在《清华法学》发表的题为“法定犯不成文构成要件要素之实践展开——以串通投标罪‘违反招投标法’为例的分析”的论文；犯罪学的成原分析、防范措施及综合治理等问题，例如郭丽娜等在《浙江警察学院学报》发表的题为“串通投标犯罪实证分析及防控路径研究”的论文；也有少量文章是从制度、机制、技术等角度阐述和探讨如何反制串通投标行为，当然也有几篇文章是专门从大数据的视角讨论如何识别和防范串标围标，例如黄凡等在《中国招标》发表的题为“招投标大数据的使用场景分析”的论文，以及华玉雯的硕士学位论文“大数据下围标串标现象识别研究”等。这些文献的研究视角不同、方法各异，但研究内容大多都停留在个案或具体行为的微观层面，运用大数据分析方法绘制工程领域串通投标犯罪生态全貌、测算犯罪真实体量、评估犯罪治理效能的文献尚属空白。鉴于此，笔者将主要基于刑事案件卷宗真实笔录、2019～2021年安徽省工程领域招投标全量数据，从行业生态这一全新视角开展整体性、系统性的实证研究，重点剖析招投标领域是否“无标不串”，能否通过大数据分析方法科学测算串通投标犯罪的真实体量，串通投标犯罪的职业化、网络化及挂靠/借照投标的程度如何，以及当前串通投标犯罪的治理水平与治理效果情况。

2 职业化陪标企业解析

2.1 职业化陪标企业的界定与分类

在纵深推进“打击串通投标犯罪”专项行动过程中，安徽省公安机关陆续侦破了百余起串通投标犯罪案件，有效震慑了串通投标犯罪的嚣张气焰。笔者全面细致地梳理了其中104起案件的卷宗资料，发现在招投标领域活跃着大量帮助他人围标，并以提供陪标服务为业的异常投标企业——“职业化陪标企业”。这些企业通过负责人或代理人以网络群聊或人际传播等方式联络陪标业务，专门为围标发起人提供一整套标准化的“陪标服务”，职业化与专业化程度非常高。

根据有无实际履约的能力或意愿为标准，可以将职业化陪标企业划分为全职型陪标企业和兼职型陪标企业两大类。所谓全职型陪标企业，就是指没有实际履约的能力或意愿，专门以有偿陪标为主营业务的投标企业。对于全职陪标企业而言，即使偶尔中标，也会在中标后通过直接或间接方式转让给其他企业，并从中收取一定比例的转让费用。所谓兼职型陪标企业，就是指有实际履约的能力和意愿，陪标并非其主营业务，但经常参与有偿陪标或不排斥有偿陪标的投标企业。104 起已侦案件笔录内容显示，全职型陪标企业只是少数，大多数都是兼职型陪标企业。例如，在安徽省合肥市包河区经侦大队侦办的一起串通投标案件中，犯罪嫌疑人高某曾涉足旅游业、红酒经营、私房菜馆等业务，但却没有任何建筑业行业资历，其系通过挂靠方式以内蒙古XX建设有限公司安徽分公司名义参与陪标。其在笔录中供述“公司一个项目都没有做过，成立分公司的目的就是帮助别人围标赚一点钱”。

2.2 职业化陪标企业的行为特征

第一，投标频次高。职业化陪标企业，尤其是全职型陪标企业，出于追求利润的实质目的，超高频次投标是其最为显著的行为规律。围标发起者根据招标项目标的额及资质、业绩等方面的要求，通过围标中介组织数十家乃至上百家公司进行围标的情况比比皆是，这直接导致市场对职业化陪标企业的需求量巨大。为印证这一判断，对安徽省104起已侦案件所涉及的，且在2019年1月～2021年6月期间参与过投标的629家嫌疑投标企业进行全面测算，结果显示：在629家嫌疑投标企业中，投标超过500次的有215家，占比34.18%；投标400次以上255家，占比40.54%；投标300次以上303家，占比48.17%。

第二，项目覆盖率高。所谓项目覆盖率，就是指在特定时间段内投标企业所投的项目数量占所有招标项目数量的比例。根据对安徽省104 起已侦案件的调查和测算，629家涉案嫌疑企业在安徽省2019年1月～2021年6月44897 宗招标项目中，所投项目覆盖率分别为：投标500次以上企业215家，共投标项目21670宗，项目覆盖率为48.27%；投标400次以上企业255家，共投标项目22470宗，项目覆盖率为50.05%；投标300次以上企业303家，共投标项目23500宗，项目覆盖率为52.34%。

第三，分化现象明显。就招投标领域的整体情况而言，2019年1月～2021年6月，安徽省形成了数量高达42086家的投标企业规模；就招标项目的个体情况而言，根据资质要求、标的金额、利润率等方面的差异，每个招标项目也都会形成少则十几个多则上千个数量不等的投标企业群落。但在这些投标企业群落当中，企业分布并不均匀，而是出现了明显的分化现象或抱团现象。主要体现在两个层面：一是在整体情况方面，数量庞大的投标企业会围绕不同的业务领域，或不同的围标联系人而形成数量巨大的次级投标企业群落；二是在具体招标项目方面，因为存在竞争，投标企业通常会分化成若干个彼此竞争的群落。以安徽省的104起已侦案件为例，投标500次以上的企业只有215家，但所投项目高达21670宗，几乎覆盖了安徽省同期招标项目总量的半数。这充分说明该215家嫌疑企业都有各自的圈子，并分别活跃在不同的招投标领域。

第四，传染性极强。在招投标过程中，只要有人组织职业化陪标企业参与围标，其他投标方也必然跟进效仿，组织其他职业化陪标企业进行反向围标。在“劣币驱逐良币”效应下，即使原来守规矩的投标企业，面对这种情况也不得不迫于竞争压力而“予以反制”，进而使整个招投标领域出现陪标串标行为异常活跃的乱象。仅就安徽省104起已侦案件所涉629家串标嫌疑企业而言，所关联的招标项目占总项目数的比例已达到56.19%，可见其传染性的强度。某案犯罪嫌疑人张某成等在其讯问笔录中供述：“在市政工程项目招投标领域，如果不组织围标，那么很可能一年都别想中标，围标一般会涉及很多家企业，标的大、利润厚的工程项目，甚至会有成百上千家企业参与围标。”

第五，犯罪分工外部化。职业化陪标企业形成了较为完整的“价值链 ”，包括中介或者中间人在内的多个层级，各层级和环节都有其各自的利润点，甚至还衍生出大量专门以提供代打保证金或办理银行保函服务的公司或个人，进而形成了较为稳定的“生态系统”。价值链或上下游之间全部单线联系，只有陪标企业中标后，围标发起人才会出面与之对接。另外，在职业化陪标企业内部也形成了老板、业务员、专业制作标书员、开标员等一套完整的角色分工，“专业人做专业事 ”以避免废标等情况的发生[1]。2019年底，安徽省合肥市公安局高新分局经侦大队接群众举报，立案侦破了张某政等人涉嫌串通投标案，并对其中10人采取了刑事强制措施。事实上，犯罪嫌疑人张某政既无施工队伍，也无相关企业资质，就是通过借用多家省外公司的手续，专业帮助他人围标项目非法获利的。为此，张某政专门雇佣人员从事制作标书、推广业务和参加投标等工作。为避免雷同并降低废标率，张某政还特意安排不同的标书制作员分别对应4家不同的合作公司。张某政的业务员主要是通过微信群、QQ群等方式开展业务，按照所谓客户提出的底价、资质及业绩等要求，使用其他公司资质帮助他人围标，并基于投标项目所需资质、业绩等方面的不同要求，以及建筑师是否需要出场等具体情况，索取0.5～1万元的服务费。经公安机关侦查，自2017年以来，张某政等犯罪嫌疑人仅在合肥市参与围标的工程项目就将近200个，其中45个投标项目同时使用了2家以上与其合作的公司资质和手续，中标项目为4个。

2.3 职业化陪标企业的实证分析

笔者对安徽省公安机关2019年1月～2021年6月侦办的104起串通投标犯罪案件卷宗进行了深入研读（涉及犯罪嫌疑人540名，20余省市的投标企业893家，投标项目372宗），对涉及的近2000份讯问笔录和询问笔录逐一开展调查统计，并制作内容翔实的信息记录表，即信息记录表上的每一句话、每一个数字都要有证据支撑，如实援引和记录所涉及的每一份笔录（注明案件、被讯问人或被询问人、第几次笔录等），以确保统计数据的准确性和可靠性。笔者通过阅读笔录的方式对104起案件所涉犯罪嫌疑人的陪标职业化程度、利用互联网实施陪标/围标程度，以及挂靠他人企业从事陪标活动的情况进行全面调查。其中，“陪标职业化”主要体现为是否以有偿陪标为业，或经常性地从事有偿陪标活动。“使用互联网手段开展陪标/围标活动”主要体现在是否通过QQ 群或微信群发布，联络陪标企业；通过微信转账方式支付/收取费用或传递投标所需要的信息资料。安徽省2019年1月～2021年6月104起已侦案件相关数据统计如表1所示。

表1 安徽省2019 年1 月～2021 年6 月104 起已侦案件相关数据

第一，职业化程度。统计数据显示，目前在安徽省工程类招投标领域活跃着一大批专门以组织联络陪标企业、帮助他人围标为业的职业陪标人，他们通过自己注册成立的企业，或者以挂靠其他有资质企业等方式参与有偿陪标。104起已侦案件中所涉及的540名犯罪嫌疑人绝大部分都是以有偿陪标为业，系长期频繁帮助他人从事围标活动的职业陪标人。由此可见，当前串通投标犯罪的职业化程度非常高。

第二，网络化程度。串通投标犯罪网络化程度主要体现在三个方面：①虽然案件笔录中只反映出约19.18%的犯罪嫌疑人是通过微信/QQ 聊天群发布和联络陪标企业，但在案件侦办过程中，办案民警发现了众多类似名为“安徽合作共赢”“合肥投标群”“安徽建筑资质合作群”“AH交流合作共赢”等微信群，这些微信群成员众多，少则百余人，多则数百人，并且经常有人在群内转发招标信息及投标所需的资质和业绩等信息。可见，微信/QQ 聊天群仍然是围标组织者或陪标人发布围标/陪标信息，与陌生陪标人之间建立联系的重要渠道[2]。

笔录显示，有很多职业陪标人都是先通过聊天群建立联系，并逐步发展为长期合作关系的；②串通投标犯罪属于一种“半开放式”的网络化，因为参与投标必须具备一定的企业资质和经营业绩[3]，故“串通投标网络”只对特定人员和企业开放；③有56.43%的犯罪嫌疑人使用微信转账的方式收取或支付相关陪标费用，但支付投标保证金因为金额较大，仍需通过投标企业对公账户进行银行转账，但也出现了多家陪标企业使用银行保函进行投标的情况。

第三，挂靠陪标情况。统计数据显示，有39.26%的犯罪嫌疑人自己并没有成立用于陪标的公司，而是以挂靠他人企业的方式从事陪标活动，而且绝大多数使用的都是安徽省外企业的资质；有58.64%的犯罪嫌疑人使用自己控制的公司参与围标；其余的则在相关笔录中没有体现。

2.4 研究对象设立的逻辑起点

根据2019年1月～2021年6月安徽省工程领域招投标数据资源（44897宗招标项目和42086家投标企业），在没有任何犯罪线索或证据支持的前提下，试图科学测算出其中涉嫌串通投标犯罪的体量，难度可想而知。不过，对安徽省104起已侦案件的实证研究却充分证明了在招投标领域存在着大量且异常活跃的职业化陪标企业，这为科学测算串通投标犯罪体量提供了一条可行的路径和有力的抓手。承前所述，职业化陪标企业，尤其是全职型陪标企业，没有履行中标义务的意愿或实力，完全或主要以有偿陪标作为其主营业务和收入来源。据此，笔者大胆提出一种假设：职业化陪标企业参与的投标项目，大概率涉嫌围标，且参与的职业化陪标企业越多，围标的概率就越大[4]。关于这一推导逻辑，可以用一个简单的三段论来表示：大前提——职业化陪标企业A以有偿陪标为业；小前提——招标项目B中有企业A参与投标；结论——项目B中存在围标嫌疑。

综上所述，鉴于全职型陪标企业的盈利模式与逐利本能，以及对安徽省104起已侦案件开展调查研究所显示的职业化陪标企业活跃度与项目覆盖率，职业化陪标企业非常适合作为测算串通投标犯罪体量、揭示犯罪黑数的突破口和切入点，进而成为整个大数据研判的逻辑起点。

3 串通投标犯罪真实体量测算

3.1 职业化陪标嫌疑企业识别指标的设定

3.1.1 基本指标：投标“500次+”

承前所述，既然决定将职业化陪标企业作为此次大数据研判工作的逻辑起点，那么接下来必须要解决的问题就是如何认定职业化陪标企业，或者更准确地说，如何识别职业化陪标嫌疑企业。为确保研判结论的严谨性与可靠性，研判团队选择了相对保守的设计思路，以尽可能提高认定指标。

第一，“1次/1.2天”的投标频率显著异常。安徽省工程领域招投标数据时间跨度是2019年1月～2021年6月，按照每月30天计算，大约为30*30=900天，再扣除平均每个月8天休息和春节等法定节假日（合计大约300天），工作日大约为600天。按照目前投标行业的普遍规律，对于一家正常的投标企业而言，无论是1.5天投1次标（共400次），还是1天投1次标（共600次），都属于反常的投标现象。按照力求保守但求严谨的预设思路，笔者最终决定选取“500次”这个中间数，即1.2天投1次标，作为识别和认定职业化陪标嫌疑企业的核心指标。

第二，投标“500次+”的成本非同小可。根据对104 起已侦案件的全面调查，同时笔者走访了多位行业内专家，以相对保守的方式制作了企业投标成本的计算标准及方法。按照该投标成本计算方法，一家企业自行投标需支出的费用明细如下：①标书制作费和报名费95万元（500*1900元）；②按照每个项目1000万元标准，需缴纳20万投标保证金，投标500次以上则需缴纳1亿元投标保证金，考虑到投标保证金15天周转1次，2019年1月～2021年6月（30个月）每笔保证金能周转60次，至少需要占用约200万元左右的资金，并承担相应的财务成本；③如果使用银行保函的方式，则每个项目需支付400元，合计20万元；④一家正常企业还需支付30个月的员工工资、社保及相关税费等。据此保守估计，如果一家企业投标500次以上需要承担的成本费用约200万元人民币；如果投标1000次以上需要近500万元人民币；如果是借用其他企业资质投标，相关费用会更高。

第三，已侦案件中投标“500次+”的涉案企业占34.18%。从对安徽省104起已侦案件的调查结果来看，投标“500次”也是一个非常关键且非常奇妙的数字。如前所述，104起案件笔录中共涉及嫌疑投标企业996家，其中公司名称经核对匹配成功的823家，但在安徽省公管办提供的数据中存在的只有629家。在这629家投标企业中，投标超过500次的有215家，约占34.18%，但项目覆盖率已达到项目总数44897宗的48.27%。如果把投标次数降到400次，投标企业会增加到255 家，项目覆盖率变为50.05%；如果再继续降到300次，投标企业会增加到303家，项目覆盖率变为52.34%。可见，投标500次、投标400次、投标300次的三个企业群落，在所投项目覆盖率上并没有发生显著变化，基本都保持在48%～53%的区间内。

第四，“500次+”能够保证74%以上的项目覆盖率。对安徽省工程领域招投标数据进行分析得出的结论显示：投标“500次+ ”的企业，共投标项目33201宗，项目覆盖率为73.94%；投标400次以上的企业，共投项目34666宗，项目覆盖率为77.2%；投标300次以上的企业，共投标项目36454宗，项目覆盖率为81.2%；投标200次以上的企业，共投标项目37935宗，项目覆盖率为84.5%。因此，选择投标“500次+”作为指标参数，并没有因为投标企业数量相对于300次或400次变少而导致投标项目覆盖率明显下降。

3.1.2 补充指标：200:0

在此次数据分析过程中，除投标“500次+”的企业之外，笔者还特别关注到中标率为0的企业。但“0中标率”这一参数不能孤立使用，应与“高投标次数”这一参数结合运用。换言之，应关注的是那些大量投标但始终不中标的企业。

所谓“200:0”，是指2019年1月～2021年6月共投标200次以上，中标0次。既然把“0中标率”作为补充参数，那么作为基本参数的“投标次数”就可以适当调低。按照本文3.1.1的计算标准，将每1.2天投标1次（即总数500次）调低至每3天投标1次（即总数200次）。在104起已侦案件所涉的嫌疑投标企业当中，2019年1月以来0次中标的企业共137家，其中投标超过200次但中标0次的企业有12家。通过测算安徽省工程领域招投标数据显示，中标率为0的投标企业有30842家，其中投标200次以上但中标0次的企业有202家，含省外投标企业37家。

3.2 基于“职业化陪标嫌疑企业”测算串通投标犯罪体量

3.2.1 “500次+”投标企业所投项目的覆盖率

基于安徽省2019年1月～2021年6月工程领域招投标数据，投标500次以上的企业共计1123家，按照投标次数降序排列，投标500次以上排名前10位的企业名单如表2所示。

表2 投标500 次以上排名前10 位的企业名单

经过测算，上述1123家投标企业2019年1月～2021年6月期间共计投标项目33201宗（去重），占同期招标项目总数44897宗的73.95 %，即所投项目覆盖率。

3.2.2 “200:0”投标企业所投项目覆盖率

基于安徽省公管办提供的2019年1月～2021年6月全省招投标数据，投标200次以上但0中标的企业共计202家，按照投标次数降序排列，投标200次以上0中标排名前10位的企业名单如表3所示。

表3 投标200 次以上0 中标排名前10 位的企业名单

经过测算，上述202家投标企业2019年1月～2021年6月期间共计投标项目8283宗（去重），占同期招标项目总数44897宗的18.45%，即所投项目的覆盖率。

综上所述，“500次+”投标企业所投项目33201宗与“200:0”投标企业所投项目8283宗去重求和后为33231宗，占同期招标项目总数44897宗的74.02%。由此可见：①这些职业化陪标嫌疑企业所投项目的覆盖率高达74.02%，换言之，有74.02%的招标项目因职业化陪标企业的参与而存在重大围标嫌疑；②投标“500次+”企业所投项目与“200:0”投标企业所投项目的重合度非常高，两者去重求和后仅比前者所投项目增加30宗。这说明投标“500次+”企业所投项目的覆盖率确实很高，也再次印证了选择“500次+”作为认定职业化陪标嫌疑企业的基本参数，进而推算串通投标犯罪体量具有较强合理性。

4 串通投标犯罪的治理效能

4.1 犯罪的发现效能

4.1.1 犯罪黑数巨大

安徽省公安厅相关数据显示，2019年1月～2021年6月，安徽全省公安机关对串通投标犯罪共立案537起，涉案金额约3233亿元人民币，仅占安徽省公管办统计的同期招标项目中标金额10831.93亿元人民币的29.8%。

根据本文关于串通投标犯罪体量的大数据测算，2019年1月～2021年6月安徽省公开招标的工程类项目合计44897宗，涉及投标企业42086家。即使以非常保守的方法进行测算，“投标500次以上”与“投标200次以上0次中标”两类高危企业的投标项目数量，去重求和后也已多达33231宗，项目覆盖率高达74.02%。这说明串通投标犯罪的体量是异常庞大的，但相对于安徽省公安机关同期537起的立案数而言，犯罪黑数巨大。

4.1.2 案件来源以被动受案为主

在笔者调取的2015年1月～2021年4月全国串通投标犯罪案件信息数据9769条中，剔除立案时间、起诉时间和撤案时间缺项数据后，获得可分析数据1658条，其中包含立案时间和起诉时间信息的数据1486条，包含立案时间和撤案时间信息的数据172条。对上述1486条数据中的“案件来源”情况进行了专项统计，结果如表4所示。

表4 案件来源统计

统计结果显示，公安机关在工作中发现的串通投标案件仅占24.09%，且大部分都是在办理其他案件过程中发现的，工作中主动发现串通投标犯罪案件的情况非常少[5]。申言之，串通投标犯罪案件来源大多数都是“报案/举报”“行政机关移送”“纪委/监委移送”等被动受案途径。此外，“行政机关移送”的5.32%数据也说明行政监管机关的犯罪发现能力或案件移送动力存在不足。招投标领域是竞争性非常强的一个领域，如果出现围标或串标，正常而言报案率应该很高，但“报案/举报”来源的案件却只占8.61%，这也从侧面反映出围标或串标似乎已经成为“行业常态”的怪象。

4.2 案件追诉效能

4.2.1 公安机关侦办效能

笔者通过走访调研安徽省公安机关所获取的数据显示：2019年1月～2021年8月安徽省公安机关共立串通投标案件512起，破案355起，抓获犯罪嫌疑人1287人，检察机关批准逮捕212人，移送起诉825人。此外，通过公安部经侦局发起全国云端集群战役126起。安徽省公安机关2019年1月～2021年8月办理串通投标犯罪案件情况如表5所示。

表5 安徽省公安机关2019 年1 月～2021 年8 月办理串通投标犯罪案件情况

由于在统计过程中会出现“立案数”与“破案数”项下案件不对应的情况（如破案数中会包含2018年立的案件），因此，基于该统计数据所做的分析在此只能作为参考。如表5所示，公安机关的破案率为69.34%，表明有30.66%的串通投标案件未破；逮捕率为16.47%，表明绝大多数串通投标犯罪嫌疑人被采取的是非羁押性强制措施；移送起诉率为64.10%，表明有近36%的犯罪嫌疑人最终没有被移送起诉。

4.2.2 检察机关起诉效能

笔者通过发函的方式从安徽省人民检察院调取了2019年1月～2021年4月安徽省串通投标案件批捕、起诉等信息数据，如表6所示，2019年1月～2021年4月，安徽省检察机关对于串通投标犯罪嫌疑人的平均起诉率为77.68%，表明即使公安机关移送起诉，也有近23%的犯罪嫌疑人因证据不足或犯罪情节显著轻微而未被检察机关提起公诉。此外，通过查阅检批捕材料，还发现多数被批准逮捕的犯罪嫌疑人都是因为有犯罪前科或涉嫌其他犯罪。

表6 安徽省检察机关办理串通投标犯罪案件相关数据

4.2.3 平均办案时长

在全国平均办案时长方面，笔者对调取的2015年1月～2021年4月全国串通投标犯罪案件信息数据9769条进行统计显示，全国公安机关办理一起串通投标犯罪案件的平均时长约为207天。在安徽省平均办案时长方面，笔者对调取的2015年1月～2021年4月安徽省公安机关串通投标案件信息数据620条进行统计显示，安徽省公安机关办理一起串通投标犯罪案件的平均时长约为188天。

4.3 刑罚威慑效能

笔者对从安徽省高级人民法院调取的2014年1月～2021年4月全省串通投标犯罪案件判决信息数据进行统计分析显示，省内法院对1479名被告人做出了生效判决书，其中因构成串通投标犯罪，被判处有期徒刑3年以上的68 人（均为数罪并罚）；2～3年的51人；1～2年的166人；1年以下的164人，判处拘役的84人；单处罚金的303人；免于刑事处罚的31人；判处缓刑的612人。

由此可见，在安徽省自2014年以来侦办的串通投标犯罪案件中，犯罪嫌疑人被判处实刑的少之又少，且多是因为不符合缓刑条件。大多数犯罪嫌疑人被判处缓刑或单处罚金，甚至免于刑事处罚。相较而言，刑罚后果与串通投标犯罪所获利益相比差距悬殊。如结合本文前述安徽省公安机关办理串通投标犯罪案件平均时长188天来考量的话，几乎大部分串通投标犯罪被告人在法院宣判当时或之后不久就能恢复自由。

综上所述，笔者基于相关部门提供的数据，从犯罪发现效能、案件追诉效能和刑罚威慑效能三方面对串通投标犯罪治理效能进行了分析评估。从破案率、批捕率、移送起诉率来看，公安机关和检察机关的案件追诉效能还是较高的，但犯罪发现效能和刑罚威慑效能明显是整个犯罪治理效能体系中的短板。一方面，无论是行政执法机关还是公安机关，在发现串通投标犯罪上均过于被动，发现率不高，导致犯罪黑数巨大；另一方面，即使对犯罪嫌疑人成功追诉定罪，也是缓刑居多，且实刑也多为1年左右，导致刑罚威慑力明显不足。

5 结论与对策建议

5.1 结论

第一，通过前文数据研判表明，在工程招投标领域“无标不串”的说法并非不实传言，串通投标犯罪的真实体量相当惊人。将安徽省2019年1月～2021年6月期间投标“500 次以上”和“200次以上但0中标”的千家职业化陪标企业作为串通投标犯罪真实体量测算的逻辑起点，基于“职业化陪标企业参与项目围标风险概率大”的大胆假设，测算出上述千家职业化陪标企业所投项目覆盖率超过74%。

第二，当前串通投标犯罪网络化、职业化程度高，以挂靠或借照等方式参与陪标的现象非常普遍。对安徽省2019年1月～2021年6月破获的104起串通投标犯罪案件卷宗（近2000份笔录）的调查分析表明，当前串通投标犯罪的职业化程度非常高，在工程招投标领域存在大量职业陪标人和职业化陪标企业，企业出租出借资质或挂靠现象非常严重，甚至有专门办理银行保函的中介。

第三，犯罪发现效能与刑罚威慑效能是当前串通投标犯罪治理体系中的明显短板。通过前文数据研判表明，串通投标犯罪黑数巨大，而刑事处罚轻则进一步助长犯罪分子的嚣张气焰。此外，司法实践表明，有大量的职业化陪标企业出借资质帮助围标，但认定单位犯罪的却非常少，因为根据现行法律，公安机关很难刑事打击出借资质的职业化陪标企业，而只能追诉那些租借资质、组织围标的个人及中间介绍人。加之行刑衔接不畅，失信惩戒机制不同步，导致呈现出公安机关在持续打击，而涉案企业仍在持续投标的现象产生。犯罪发现效能与刑罚威慑效能薄弱也成为了串通投标犯罪屡禁不止的重要原因之一。

5.2 对策建议

第一，将职业陪标人纳入非法经营罪的打击范围。职业陪标人不同于普通投标人，其所从事的职业陪标活动也有别于偶发性的围标、串标行为。其以提供有偿陪标服务为职业，少则几十次，多则几百次，其行为已经成为严重扰乱招投标秩序、破坏整个行业生态的重要因素。对此，建议参照2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于办理非法放贷刑事案件若干问题的意见》中关于“非法向不特定对象发放贷款为业”以非法经营罪定罪处罚的规定，适度将“以陪标为业的行为”纳入非法经营罪[6]。

第二，建议修订刑法第223条，加大对串通投标累犯的处罚力度，以增强刑罚威慑效能，同时明确追诉不以中标为前提。刑法第223条只规定了一种量刑档次，即使是非常严重的串通投标犯罪也最多只能判处3年有期徒刑，这在很大程度上让串通投标犯罪分子有恃无恐，出狱后重操旧业的也比比皆是。据此，建议增加一个量刑档次，以加大对串通投标罪“再犯者”的处罚力度，即“因串通投标被判处刑罚的，在5年内再犯串通投标罪的，判处3年以上7年以下有期徒刑”，以此加大对串通投标累犯的处罚力度。

第三，严厉打击将本企业的相关资质、营业执照等以任何方式出租、出借给他人从事串标围标活动。一是对于明知他人没有承揽项目的意向或实力，或明知他人是在从事串标或围标活动，仍将本企业的相关资质、营业执照等出租、出借给他人的，以串通投标犯罪共犯论处。二是完全以赚取管理费为目的，反复多次对外出租、出借企业资质、执照的，以非法经营罪定罪处罚。

第四，加强全国范围招投标数据的汇聚融合，充分发挥分析模型的预警研判功能。建议利用区块链等新技术手段，在保障数据安全的同时，加强全国各省市之间的数据交互，充分发挥模型功效，主动发现打击跨区域职业串通投标团伙。加快行政监管与执法统一，强化约束与管理，推动与公安机关刑事打击工作协同开展。

第五，做好《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）与刑法的有效衔接，使《建筑法》第26条的禁止性规定“带电长牙”[7]。《建筑法》第26条规定：禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业名义承揽工程；禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包或全部肢解后分包给他人。一是第26条只是禁止“承揽”工程，对于使用本企业名义“投标”工程并未禁止，故建议修改《建筑法》对此进行完善。二是前文大数据研判表明，建筑工程企业对外出租、出借资质的情况非常严重，但几乎很少按照《建筑法》被追究行政责任，遑论刑事责任，于是出现了公安机关打击了职业陪标人，但出借资质的企业继续借照给别人从事围标活动的现象。据此，建议对于多次并经常对外出租、出借资质、营业执照的建筑施工企业规制以必要的刑事责任，即“对于两年内以任何方式非法对外出租、出借企业资质或营业执照，并以本企业名义参与投标或承揽工程，受过两次行政处罚，又从事上述行为的，以非法经营罪定罪处罚”。