论中国海洋安全法治的现实困境与完善路径

郭 萍,严凌成

(中山大学 法学院;南方海洋科学与工程广东省实验室(珠海),广州 510275)

一、引言

党的十八大以来,习近平总书记高度重视海洋强国建设,围绕海洋事业作出“海洋是高质量发展战略要地”“建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任务”等重大论述。 加快建设海洋强国是维护国家安全和海洋权益的根本保证。近年来,中国国家安全在陆地方向基本处于稳态,国家安全利益威胁主要来自海洋方向。党的二十大报告首次将“海洋安全”列入总体国家安全观中的重点保障内容,并强调“法治体系”在维护和保障国家安全治理体系和治理能力中的重要性。[1]对此,国内不少学者已对“中国海洋安全法治议题”进行有益研讨。例如,有学者基于百年未有之大变局背景,分析目前中国海洋安全法治面临的新挑战和短板,并探索提升我国海洋安全法治水平路径。[2]有学者从总体国家安全观的视角,通过梳理中国维护海洋安全意识的历史变迁和发展路径,提出加强中国海洋安全的立法建议和实施路径。[3]有学者通过梳理日本、美国、加拿大等发达国家的海洋法治现状,提出中国应尽快制定“海洋基本法”,实现国家海洋战略的法律化,并建立海洋安全协同机制、综合性海洋行政执法体制和强化海洋应急机制,完善海洋权属法治,实现海洋可持续发展的法治化。[4]此外,还有学者从海洋法视角对国家海洋安全法治问题进行研究。[5]虽然学界已经开始认识到法治在维护和保障我国国家海洋安全利益中的重要性,但目前对新时代中国海洋安全法治保障体系建设仍缺乏系统性理论研究。

目前,法治已经成为维护中国海洋安全利益的优先选择。所谓“海洋安全利益”,是指在海洋空间和海洋方向上的国家主权统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大海洋利益。[6]海洋安全利益可以类型化为海洋经济安全利益、海洋政治安全利益、海洋军事安全利益和海洋文化安全利益。[7]有学者指出,当下及未来一段时期,中国国家安全在陆地方向基本处于稳态,而海洋安全与否将威胁到我国国家主权、国家安全和经济发展利益。[8]一方面,海洋地缘政治竞争、台海局势、南海划界争议、海平面上升、日本核污水排海等海洋安全问题愈演愈烈,国际社会亟待反思现行海洋安全制度的有效性;另一方面,有关海洋安全共识的制度和规则较为匮乏,世界范围内尚未形成可以包容各主要海上力量的海洋安全理念及海洋秩序架构。以美国为代表的海洋强国建立的海洋安全秩序,已经无法满足包括中国在内的后发海洋大国崛起的现实发展需要。[9]

2014年4月15日,习近平总书记在第一次中央国家安全委员会会议上首提“总体国家安全观”[10]。2015年7月1日,《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国安法》)将总体国家安全观进行“立法化”。2022年10月16日,党的二十大报告首次将“海洋安全”列入总体国家安全观的重要组成部分,并强调“完善法治体系”是体现国家安全治理体系和治理能力的首要条件。当前,我国国家海洋安全利益持续不断地遭受来自外部的威胁,如何维护我国海洋安全利益成为新时代中国国家安全保障体系建设的重要议题。

近年来随着《法治中国建设规划(2020—2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》等重要国家文件的出台,海洋安全法治将成为维护我国海洋安全利益的优先选择。未来我们应该强化法治思维,运用法治方式,有效应对和防范各种海洋安全风险挑战,综合利用立法、司法、执法等手段开展法治斗争和合作,坚决维护国家海洋安全的主权、尊严和核心利益。

综上,海洋安全法治保障体系建设已逐渐成为并应当成为总体国家安全观的重要组成部分。深入思考新时代中国海洋安全法治保障体系建设的法理基础、现实困境和完善路径,不仅有利于当下和未来我国发展海洋经济和加快建设海洋强国,而且是维护中国国家总体安全利益的重要保障。在新时代背景下,有必要明确法治是维护中国海洋安全利益的优先选择,辨析中国海洋安全内涵的新发展,指出当前中国海洋安全法治保障体系建设所面临的现实困境,提出完善中国海洋安全法治保障体系的路径。

二、中国海洋安全内涵的新发展:“3+1”式海洋安全观

海洋问题的“安全化”已成为新时代思潮,随之而来的便是各国海洋安全战略的觉醒和海洋安全话语权的争夺。然而,任何国家的海洋安全战略的制定或话语表达均受本国“海洋安全观”的制约和引领。

尽管“海洋安全”和“海洋安全观”存在紧密联系,但二者属于不同的概念范畴。海洋安全的内涵和外延在世界各国的不同历史时期具有不同的样态表征。[11]因此,海洋安全既具有呈现差异性和多元化样态的明显国家属性,又具有联通性、普遍性、合作性等共同属性。“海洋安全观”中的“观”是指“观念”或“理念”,具有“思想意识”“客观事物在人脑里留下的概括形象”“信念”等含义。因此,“海洋安全观”是指由于人类思想意识到海洋安全问题对人类生存发展和海洋可持续发展的重要性,以国家为代表的行为主体开始对海洋安全持有的理念、信念、方向等基本问题进行理性思考和系统认知。因此,随着海洋安全概念内涵及外延的变化,各国的海洋安全观也会随着本国政治经济的发展、战略利益的变化而不断演变、调整和丰富。

事实上,中国的海洋安全观并非一成不变、墨守成规,而是经历了不断认知、不断完善、不断丰富、不断提升的演变历程。2014年5月21日,习近平总书记在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上首次提出“共同、综合、合作、可持续的新安全观”,即“亚洲安全观”[12]。目前,我国已经将亚洲安全观从“区域层面”推广到“全球层面”,将其作为全球安全倡议的重要组成部分。[13]2019年4月23日,习近平总书记在庆祝人民海军成立70周年大会时将“亚洲新安全观”引入海洋安全治理领域。[14]这是中国首次明确将“共同、综合、合作、可持续”的新安全观引入海洋领域,是在应对世界百年未有之大变局以及实现中华民族伟大复兴的新时代背景下,中国领导人对海洋安全与全球海洋经济发展和海洋治理的新观点、新理念。

该海洋安全观提及了四个方面的内容,主要包含维度层面和目标层面的内涵,并因此提出“3+1”式海洋安全观。其中,“3”是指“共同、综合、合作”三要素,是实现海洋安全保障体系建设的三个维度,或者说是实现海洋安全有效治理的三种方式,强调各个行为体要形成“共商共建共享共进”的海洋安全保障新思想。“1”是指“可持续”,是指各个行为体进行海洋安全治理需要坚持“可持续发展”的理念,通过“共同、综合、合作”的海洋安全治理新方式来促进海洋经济发展和海洋安全保障协同共进的最终目标。因此,三个维度层面与一个目标层面之间并非对立冲突,而是具有辩证统一性,即“共同、综合、合作”作为保障海洋安全的三个维度或方式是实现可持续发展目标的前提条件,而可持续发展目标又会推动海洋安全治理三个维度的内涵日益丰富。因此,“3+1”式海洋安全观是指各个不同行为体应以“共同、综合、合作”三种海洋安全治理方式来促进与实现海洋经济发展和保障海洋安全协同共进的可持续目标,共同构筑海洋安全观理念的内容范畴。其综合表征为通过“共商共建共享共进”推进中国海洋安全保障体系建设,如图1所示:

图1 “3+1”式海洋安全观

(一)海洋安全观的三个维度:共同、综合、合作

第一,将“共同”引入海洋安全领域形成“共同的海洋安全观”,是指任何国家的海洋安全利益都要被尊重和保障。一国的海洋安全利益不能建立在牺牲别国的海洋安全利益之上,即共同的海洋安全观应具有普遍性。共同的海洋安全观还应具有平等性。各国都有平等地参与地区和全球海洋安全保障体系建设的权利,也都有维护地区和全球海洋安全保障体系建设的责任。共同的海洋安全观应具有包容性。要维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。

第二,将“综合”引入海洋安全领域形成“综合的海洋安全观”,是指要统筹维护传统海洋安全问题和非传统海洋安全问题。当前海洋安全问题极为复杂,既有海洋领土划界争端、海洋军备竞赛等热点及敏感问题,又有海上公共卫生安全、海平面上升、海洋生物多样性危机、海上通道安全、日本核污水排海、非法捕捞等新兴挑战,传统海洋安全威胁和非传统海洋安全威胁相互交织影响。因此,我们应该通盘考虑各国、地区和全球海洋安全问题的历史经纬和现实状况,多管齐下、综合施策,协调推进国家、地区和全球海洋安全保障一体化建设。

第三,将“合作”引入海洋安全领域形成“合作的海洋安全观”,是指倡导通过积极对话和协商合作保障国家、地区、全球的海洋安全。增进海洋安全战略互信,减少海洋安全政策的相互猜疑,尽可能在海洋安全问题方面做到求同存异、和睦相处、合作共赢。着眼各国共同关注的海洋安全利益议题,从低敏感度的非传统海洋安全领域入手,积极培育海洋安全合作应对海洋安全挑战的意识,不断扩大海洋安全合作领域、创新海洋安全合作方式。

(二)海洋安全保障的目标:可持续

“可持续”又称“可持续发展”,是指自然、经济、社会的协调统一发展,既能满足当代人的需求,又不损害后代人的长远利益。目前,包括《里约环境与发展宣言》在内的国际环境条约都将“可持续发展”作为一项基本原则。事实上该原则已经超越环境领域,普遍应用在经济、社会、旅游等其他领域。将“可持续”理念引入海洋安全领域,是指要统筹海洋经济发展和海洋安全保障的协同共进,以实现海洋和平、安宁与可持久利用。

海洋经济发展和海洋安全保障是辩证统一、协同共进的,即对海洋安全问题进行有效治理,有助于实现海洋经济的可持续发展,而海洋经济的可持续发展反过来会更好地保障海洋安全。因此为了实现海洋经济的可持续发展目标,我们应坚持以“共同、综合、合作”的新思维和新方式去解决国内外海洋安全问题,构建“共商共建共享共进”的中国海洋安全保障体系。

综上,“3+1”式海洋安全观是新时代中国特色社会主义建设及发展的现实需求,具有明显的逻辑性、整体性、体系性,不仅是破解目前国家、地区、全球海洋安全赤字的重要观念,亦可为新时代中国海洋安全法治保障体系建设提供重要的理论参考和现实因应。

三、中国海洋安全法治的现实困境

“3+1”式海洋安全观不仅是新时代中国面向世界公开有关海洋安全观念与思想的认知和表达,也是我国国内海洋安全法治活动开展和实施的指导思想。所谓“海洋安全法治”,是指国家为了维护海洋安全权益而通过立法、执法、司法等法治手段来规范和管制相应的海洋安全行为或活动。当前,我国海洋安全法治体系基本形成,但仍存在海洋安全立法呈现碎片化、海洋安全司法机制不健全、海洋安全执法主体职责交叉与执法程序不清、海洋安全法治人才培养体系尚有待完善等现实困境。从某种程度来讲,我国海洋安全法治保障体系还无法满足新时代海洋安全观的现实发展要求。

(一)海洋安全立法呈现碎片化

海洋要素既未进入《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》),我国也未制定具有统领性、基础性的海洋基本法,更不用说制定海洋安全法。目前,我国有关海洋安全的立法散见于涉及海洋安全权益、海洋生态环境安全、海洋交通安全、海洋执法等法律法规中,与“综合”和“可持续”海洋安全观背道而驰。

第一,关于维护海洋安全权益的法律。主要包括1992年《中华人民共和国领海及毗连区法》(以下简称《领海及毗连区法》)以及1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(以下简称《专属经济区和大陆架法》)。例如,《领海及毗连区法》第1条就将“维护国家安全和海洋权益”作为该法的立法目的。《专属经济区和大陆架法》第8条则规定,中国主管机关有权在专属经济区和大陆架的人工岛屿、设施和结构周围设置安全地带,并可以在该地带采取适当措施,确保航行安全以及人工岛屿、设施和结构的安全。

第二,关于维护海洋生态环境安全的法律。例如,《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)实施以来,对保护海洋生态环境安全发挥了重要作用。《海环法》第1条将“保障生态安全”作为立法目的之一;第73条规定国务院生态环境主管部门选划海洋倾倒区要符合安全原则;第84条则规定装卸油类及有毒有害货物的作业,船岸双方必须遵守安全防污操作规程。

第四,关于规范和保障海洋安全执法的法律。例如,2021年颁布实施的《中华人民共和国海警法》(以下简称《海警法》)明确其宗旨在于维护我国国家主权和海洋安全权益,规范和保障海警机构开展海上维权执法工作。《海警法》第4条明确规定海上维权执法工作应当“贯彻总体国家安全观”,揭示了海洋维权执法安全与国家安全之间的内在联系;第5条规定海警机构的海上维权执法工作内容主要是开展海上安全保卫,维护海上治安秩序。

除上述关涉海洋安全的法律之外,我国还颁布其他与海洋安全相关的法律法规。例如,《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》《中华人民共和国海岛法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国船舶安全监督规则》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》等。[15]

综上,尽管我国制定了大量有关传统海洋安全和非传统海洋安全的法律法规,但是仍缺少一部可以对中国海洋安全问题进行综合性规范的法律,未能很好地体现海洋安全的综合性,也不利于海洋经济的可持续发展目标的实现。海洋安全立法应体现出一定的系统性和综合性,以推动海洋经济的可持续发展目标的实现。海洋安全立法的碎片化与新时代中国所提倡的综合、可持续的海洋安全理念并不吻合。

(二)海洋安全司法机制尚不健全

当前中国海事司法已成为服务和保障国家海洋主权、安全和海洋权益的重要体现。[16]而海事司法维护和保障中国海洋权益主要是通过积极的海事司法管辖权体现的。为进一步明确海事法院行使海事司法管辖权的范围,更好地服务海洋强国建设需要,维护我国国家海洋主权、安全和发展利益,最高人民法院在2015年和2016年出台了多个关于海事法院管辖案件范围的司法解释,其不仅有助于海事法院正确行使海事诉讼管辖和维护我国当事人合法利益,而且可以落实我国履行相关国际条约项下的权利和义务,保障国内海洋安全立法实施。

当前我国海事司法管辖实践活动与新时代中国共同的、综合的、合作的海洋安全观存在脱节。

一方面,关于综合的海洋安全观方面,尽管当前我国海事法院的管辖范围已经涵摄海上的民事案件、行政案件,但是仍未对海上走私犯罪活动、海上交通肇事逃逸等海上特殊刑事案件进行专门管辖。海事犯罪案件不仅涉及面较广、作案规模较大,而且犯罪主体团伙化和专业化、犯罪客体海上风险特殊化等特征凸显。例如,涉及非法捕捞、非法采矿等危害海洋环境资源类犯罪,海上走私、海上偷渡等破坏国家对货物、人员进出境监管秩序类犯罪,海上交通肇事、重大责任事故等危害航运安全、船上人身财产安全类犯罪占比较大;因船舶载重量大,海上作案不易被发现,隐蔽性强;不同环节的人员互相配合,犯罪产业链条较长;等等。[17]

另一方面,关于共同的、合作的海洋安全观方面,目前海上刑事案件在侦查、起诉、审判三者之间如何开展管辖衔接、明确证据规则、财物处理、法律适用等各方面尚不明确,导致一些涉海刑事案件执法尺度不一。鉴于海上刑事案件的管辖涉及海事局、公安机关、检察院、海事法院等政府部门的共同职责问题,需要开展海事犯罪治理合作予以应对。然而当前各个涉海政府部门就海事犯罪共同、综合、合作治理的路径尚未有效形成,这不利于确保海洋经济可持续发展及海上交通安全秩序维护。

2019年4月18日,为更好地发挥海事法院的专业审判优势,最高人民法院在《中国海事审判(2015—2017)》中明确提出“探索‘三审合一’海事审判机制”。所谓“三审合一”,是指海事法院要充分借助自身的海事专业优势,以海事审判管辖试点为抓手,对海上的刑事、行政、民事案件进行管辖。2023年2月8日,时任最高人民法院院长周强在第六次全国法院涉外商事海事审判工作会议上再次强调,“深化涉外商事海事审判机制改革,推进涉外商事海事审判工作高质量发展”。

在竖井掘进机的运行过程中，应尽量保证机体轴线与设计轴线的重合，使竖井掘进机按照设计运行轨迹破岩掘进。若在实际工程中，井筒围岩地质条件复杂，难以保证与设计轴线的完全重合，也应控制机体处于设计轴线附近的一定范围内，防止井筒垂直度产生过大的变化，纠偏控制的相关算法在第3节中将详细介绍。与此同时，在掘进过程中，应对掘进机未来的行程轨迹进行合理预测，在偏移量达到最大限制值之前及时停工检查，采取相应对策，防止井筒垂直度发生不可逆转的破坏。预测系统的相关算法将在第4节中进行介绍。

上述举措虽在一定程度上体现了共同、综合、合作的想法,但是未来我国如何在“3+1”式海洋安全观的指引下,探索海事法院“三审合一”海事审判机制改革,充分将海事法院的专业审判优势服务于海洋强国建设和保障中国海洋安全利益是海事司法安全应关注的焦点。

(三)海洋安全执法主体职责交叉和执法程序不清

严格执法是保障国家海洋安全的根本要求,而明确的海洋执法主体及清晰的职权范围是推动严格执法的关键。2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《改革方案》)之后,我国海洋安全执法“九龙治水”的现象得到整治,海洋安全执法队伍进行相应改革。但是目前我国海洋安全执法主体职责交叉、重叠及职责不清的现象仍然存在,这不符合“3+1”式海洋安全观的价值取向。例如,根据《改革方案》,为维护国家主权和海洋权益,更好地统筹外交外事与涉海部门的资源和力量,我国将维护海洋权益工作纳入中央外事工作全局中统一谋划、统一部署,之前设立的中央维护海洋权益工作领导小组的有关职责交由中央外事工作委员会及其办公室承担,并在中央外事工作委员会办公室内设置维护海洋权益工作办公室。但是目前在国务院下设的各个部委机构中,多个部门的职责范围涉及海洋事务,例如,外交部、国防部、公安部、国家安全部、司法部、自然资源部、生态环境部、交通运输部等。由于海洋安全问题纷繁复杂,因此需要不同的政府部门协调合作以推动共同治理目标的实现。但是如果这些海洋安全执法主体之间职责存在交叉、执法程序模糊,将会阻碍政府部门之间有效开展海洋安全执法合作,进而难以实现海洋经济可持续发展的目标。

例如,随着中国沿海地区经济的迅速发展,中国面临的海洋生态环境安全问题逐渐突出。海洋生态环境破坏带来严重的、长远的、潜在的海洋安全问题。[18]目前海警机构隶属于中华人民共和国武警部队,其海上维权执法范围涵盖中国管辖的全部海域,对海洋生态环境保护等活动负有监督检查职责。生态环境部则统一负责生态环境监督执法,组织开展全国生态环境保护执法检查活动,查处重大生态环境违法问题,指导全国生态环境保护综合执法队伍建设和业务工作。自然资源部对外保留国家海洋局牌子,除了负责海洋资源资产所有者管制的职责以及海洋生态修复工作外,还负责制定部门海洋资源规章并监督检查执行情况,并根据中央授权指导地方有关行政执法工作。[19]显然,关于海洋生态环境的安全执法问题,海警机构与生态环境部、自然资源部等相关涉海行政执法部门之间仍存在职责交叉和执法程序不清现象。

因此,加强海洋安全执法规范化、法治化建设,努力实现海洋安全执法的法律效果、社会效果和政治效果的统一,是当下和未来我国海洋安全执法体系建设努力的重点方向。因此,有必要在“3+1”式海洋安全观的指引下通过修改法律或者制定相应规章制度,进一步明确海警机构与其他涉海行政部门间的职责分配或执法程序。

(四)海洋安全法治人才培养体系尚需完善

海洋安全法治人才培养不仅是影响中国海洋安全保障体系建设稳步推进的重要环节,也是影响海洋经济可持续发展目标能否实现的关键举措。党的二十大报告明确指出,“人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑”,“人才是第一资源”。习近平总书记指出:“全面推进依法治国,首先要把专门队伍建设好……推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。”[20]

目前我国海洋强国建设处于机遇和挑战并存的关键时期,国家海洋权益与海洋安全不断受到外部势力的侵害和威胁,未来需要一大批正规化、专业化的海洋安全法治人才来保障和维护国家海洋安全建设。与其他涉海领域人才培养相比,海洋安全领域的人才培养是因应国家安全学科建设和海洋强国建设的需要,突出了“国家安全属性”。目前国内高校或科研机构对于海洋安全法治的学科属性定位尚未达成共识。有的将海洋安全法治定位在国家安全学之下,有的则将其作为国际海洋法下的组成部分。无论是基于国家安全学科还是国际法学科(海洋法),目前国内对于海洋安全法治人才培养的重视程度还不够,尚未形成科学化、合理化、专业化、职业化的海洋安全法治人才培养体系,难以满足我国加快海洋强国建设对海洋安全法治人才的现实需求。

我们认为,海洋安全问题具有交叉性和综合性,需要综合多个学科共同合作解决,因而海洋安全法治人才的培养亦需要注重强调和贯彻“共同、综合、合作”的海洋安全治理新思维和新理念。因此,如何在“3+1”式海洋安全观的指引下系统化培养海洋安全法治人才是中国海洋安全保障体系建设的重要问题。

四、中国海洋安全法治的完善路径

海洋安全作为总体国家安全观中的重点保障领域,海洋安全法治建设应满足“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”的现实需求。为维护我国海洋安全利益,贯彻落实新时代中国海洋安全观,有必要在“3+1”式海洋安全观的理念指导下,通过明确海洋的宪法地位、制定“海洋基本法”,并确立“保障海洋安全原则”、有序推进海事法院“三审合一”审判机制改革、厘清海洋安全执法主体的职责分配和执法程序、构建特色鲜明的海洋安全法治人才培养体系等路径,完善中国海洋安全法治保障体系。

(一)明确海洋的宪法地位

“根据宪法,制定本法”是我国立法条文中经常采用的表述,不同学者也从不同的部门法视角对此进行研究和阐释,反映出宪法作为最高上位法对部门立法的重要性,其本质上属于“法律保留”问题。目前我国《海环法》也在第1条立法目的中增加了类似表述。目前尚未看到“海洋为何没有入宪问题”的官方解释,我们认为海洋未进入宪法的原因可能为:一是《宪法》制定或修改时并未充分考虑到海洋问题;二是通过《宪法》相关条文的法律解释可以将海洋涵摄宪法范畴。但是通览世界各国宪法,可以发现共有32个国家在其宪法不同章节条款中使用“海权”“海域”“海洋”等词语。[21]作为立法体系中的根本性法律和综合性法律,我国《宪法》尚未出现任何关涉海洋的文字表达,这不仅与我国加快实施海洋强国战略目标不衔接,而且难以对其他涉海立法起到统领效果。我们认为海洋要素在宪法中的缺位,与新时代中国主张综合的海洋安全观存在冲突,而且不利于实现海洋安全可持续发展的目标。

当前学界对于“海洋入宪”已基本达成共识,但是对于海洋的宪法表达模式仍未达成一致。例如,有学者通过比较研究各国海洋入宪模式,认为我国宜采用“海域”与“海权”并存方式,辅以授权式规范模式。[22]有学者则认为,可通过增设涉海条款直接保护和授权一般法律间接保护来实现海权的宪法保护。[23]还有学者认为,为统摄海洋立法和维护海洋权益提供支撑,中国宪法涉海条款应由领土主权条款和资源主权条款组成,并将其分别规定在宪法的序言和具体条文中。[24]

伴随着我国从“海洋大国”走向“海洋强国”,海洋入宪不仅顺应国际趋势,而且也是响应贯彻海洋强国战略的重要举措。因此建议在“综合”和“可持续”的海洋安全观指引下,通过宪法修正案方式能够在《宪法》第9条第1款中明确“海洋”作为自然资源的有机组成部分,以强化海洋在宪法中的权重;并原则性规定授权其他涉海洋事务的单行法律明确涉海权益、管理、体制等事项。此种方式不仅可以提升海洋权益和海洋安全的法治保障作用,同时不会对涉海洋事务的现行法律体系造成冲击或影响。更重要的是,《宪法》条文应当回应我国新时代综合海洋安全观的表达,这也是可持续海洋安全观的重要立法体现,从而更好地以法治方式推进海洋安全和海洋经济发展协调共进。

(二)制定“海洋基本法”并确立“保障海洋安全原则”

目前我国涉海法律体系已经基本形成,在明确海洋在《宪法》中的应然地位之下,仍然缺少一部具有统领性、根本性、基础性的综合海洋基本法。目前各国通过制定海洋基本法来维护本国海洋主权和海洋安全利益已经成为一种趋势,尤其是一些海洋大国、海洋强国。例如,加拿大1997年《海洋法》明确规定“注重生态环境保护,坚持海洋管理的生态方法,强调风险预防原则”[25]。英国2009年《海洋法》将可持续发展原则贯彻始终。[26]日本2007年《海洋基本法》明确海洋安全理念。[27]

我国学界对于制定一部海洋基本法已有共识,也引起相关立法部门的注意,“海洋基本法”曾经于2015年9月列入国务院立法工作计划。但是关于海洋基本法的性质、体系、结构、内容等方面仍存在一些分歧。笔者认为,“海洋基本法”的制定要突出并体现新时代中国“3+1”式海洋安全观的内涵。一方面,我国“海洋基本法”应定位为涉海法律的统领法、基础法、综合法,其立法目的在于拥有一部较高效力的海洋基本法律,即在《宪法》之下的海洋法体系中的“龙头法”;立法内容应包括国家海洋战略的基本原则与方针,以实现国家海洋安全的法治化,并成为我国相关海洋立法、执法和司法活动的上位法;同时建议将“保障海洋安全”作为其中一项基本原则规定在“海洋基本法”中。所谓“保障海洋安全原则”,是指在总体国家安全观指导下,倡导树立共同、综合、合作、可持续的海洋安全观。通过法治的思维和方式维护中国海洋权益,明确综合应对和预防各类海洋传统安全和非传统安全风险挑战的基本准则。另一方面,“海洋基本法”应涵盖海洋安全法律制度,明确在确保海洋安全的背景下构建海洋主权、海洋发展、海洋管理等方面的法律制度并予以实施。

(三)有序推进海事法院“三审合一”审判机制改革

目前,国家安全利益的保护已经成为涉外法治建设的重要内容。[28]但是我国涉外法治建设在制度、标准、方法等诸多方面仍处于起步和探索阶段。中国海事司法审判体系和机制的构建模式值得当下其他涉外法治领域积极借鉴。[29]一是因为现行中国海事审判制度具有明显的本土化、跨区域性、综合性等中国特色;二是海事司法案件具有明显的专业性,且大多数具有涉外性。最高人民法院在《中国海事审判(2018—2021)》中明确指出,自11家海事法院设立以来,中国海事审判实践日益发展。目前我国已经建成亚太海事司法中心,正朝着建设国际海事司法中心的目标迈进。在统筹国内法治和涉外法治的新时代背景下,建立健全“三审合一”海事审判机制将会成为涉外海洋法治发展的趋势。

现阶段海上刑事犯罪活动频发已经对中国海洋安全构成威胁。[30]为更好地发挥海事法院保障中国海洋安全的作用,建议中国海事司法体系建设应当贯彻新时代中国“3+1”式海洋安全观,即以实现中国海洋经济的可持续发展为目标,通过共同、综合、合作的方式调整海上民事、行政、刑事等相关社会关系的法治理念,积极有序推进海事法院“三审合一”审判体系和审判机制改革。

目前,我国在宁波、海口、大连等地的海事法院进行刑事案件审理的试点工作。例如,宁波海事法院在《宁波海事法院建院三十周年白皮书》中指出,宁波海事法院勇当海事审判改革领头雁,公开宣判中国首例涉船重大责任事故海上刑事案件——“凯旋工999”轮案,带动海事刑事、海事行政、海洋环境资源、海事破产等领域的多点创新。应以海事审判“三审合一”这一创新性改革举措撬动我国海事审判事业重构性全方位改革,积极打造“海上枫桥经验”升级版、“海上共享法庭”等海事审判特有模式,为我国海事审判提供可复制、可推广的模式。

在全面推进依法治国、建设海洋强国背景下,通过共同、综合、合作的方式来推动海事审判“三审合一”改革是中国海事审判发展的必然趋势,不但有利于强化对海洋安全与秩序的司法管控、发挥海事审判职能,而且能够更好地服务于保障国家海洋强国战略实施,促进海洋经济的可持续发展。[31]

(四)厘清海洋安全执法主体的职责分配和执法程序

尽管当前我国通过改革海洋行政管理机制、完善海洋执法队伍建设,海洋执法主体的职权范围基本得以明确,但是有关海洋安全执法主体的职责分配和执法程序层面仍有待完善,尤其是海警机构与其他涉海行政部门之间的海洋安全合作执法问题。为此,有必要将“3+1”式海洋安全观融入海洋安全合作执法中,即明确海警机构与其他涉海行政部门存在共同的海洋安全利益,需要统筹协调传统海洋安全问题和非传统海洋安全问题,在明晰各自职责的前提下,开展多元化的海洋安全执法合作,保障中国海洋经济的可持续发展目标的实现。

海警机构作为一支年轻的海上维权执法机构,近年来在海上执法规范化、法治化方面取得成效。尤其是《海警法》的颁布实施,为海警法治建设奠定基础,也为促进海警法治理论研究提供契机。从执法规范化角度来看,海上维权执法涉及多重领域、多个部门,涉及我国内水、领海、毗连区、专属经济区等不同管辖海域,执法范围具有复杂性、多元性、涉外性等特点。目前《海环法》第4条和《海警机构行政执法程序规则》第42条仍使用“按照规定权限”“职责范围内”等语句表述其职责、权限等,其语焉不详的表述无法有效地解决海洋安全执法合作实践中的困惑。因此,就海警机构与其他涉海行政部门面临的共同海洋安全问题,需要采取综合性、跨部门的协调方式,完善具体海上执法合作机制。尤其是在执法场合、执法环节、证据收集与固定、警械武器使用、自由裁量权的规范化等方面存在的职责交叉、执法程序不够明确等问题,需要海警机构和其他涉海行政部门在海上安全执法实践中逐步规范完善。[32]

(五)构建特色鲜明的海洋安全法治人才培养体系

随着涉外法治建设的提出,我国也逐渐意识到涉外法治人才培养的重要性。但是现阶段我国在涉外法治人才建设方面还存在人才培养不连贯、知识结构和课程设置不合理、实践训练不充分、高校人才培养交流不深入等突出问题。[33]2023年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》明确指出“加快培养具有国际视野,精通国际法、国别法的涉外法治紧缺人才”。由于海洋安全法治具有较强的涉外性、交叉性,因此,未来我国海洋安全法治人才培养应在“3+1”式海洋安全观的指引下突出这些属性。

以高校海洋安全法治人才培养体系建设为例,一方面,“涉外性”是指高校海洋安全法治人才培养体系建设应该突出“涉外法治”。涉外法治不仅是习近平法治思想的重要内容,而且也是从中国面向国际社会的视角,体现中国针对国际秩序演变和国际法治建设方面提出的立场、方案与建议。区别于国内法治与国际法治,涉外法治自成体系。因此,应当在统筹国内法治和涉外法治的原则下,构建具有中国特色的涉外海洋安全法治人才培养体系。另一方面,“交叉性”也体现出“综合性”的特质,是指海洋安全法治人才培养应该突出学科交叉和学科综合特色,应当反映出总体国家安全观之下“总体”的应有之意。海洋安全法治人才培养不仅涉及国际法学、海洋法学、海商法学等法学学科,还关涉国家安全学、国际关系学、航海学、海洋管理学等其他学科门类。目前,国内已有高校创新和尝试自主设置海洋法治二级学科,将法学、船舶与海洋工程、交通运输工程、管理科学与工程、环境科学与工程等一级学科交叉融合,以破解当前学科设置藩篱以及在学科理论体系、人才培养体系和学术生态方面难以回应海洋法治时代需求的现实困境。[34]因此,海洋安全法治人才培养应当纳入并成为涉外法治人才培养体系的重要组成部分。

目前,教育部首批的22家涉外法律人才教育培养基地已经成功落地[35],建议以此为契机,贯彻“3+1”式海洋安全观,在培养涉外法治人才,尤其是海洋安全法治人才时,既要突出本学校的学科特色,也应重视海洋强国、平安中国、法治中国等国家战略的一体化建设,使我国海洋安全法治人才培养体系特色更加鲜明。但是需要引起重视的是,海洋安全法治人才涉及文、理、工多个学科和多个领域的共同关切问题,并非仅仅是法学学科及人才培养的专属领域。不仅需要单一高校采取以法学院为主,融合其他学科的培养力量进行综合施力,还需要多个高校之间“兼容并蓄”,通过“共同、综合、合作”等不同方式开展海洋安全法治人才联合培养工作,从而促进和实现中国海洋安全和海洋经济可持续发展目标。

五、结语

党二十大报告不仅首次将“海洋安全”列入国家安全重点保障领域,还将“法治体系”作为完善国家安全保障体系之首。可见,法治将成为维护我国国家海洋安全利益之优先选择。我国作为从“海洋大国”走向“海洋强国”的国家,随着“一带一路”倡议和海洋强国战略的不断推进,如何有效维护国家海洋安全利益至关重要。因此未来我国在加快海洋强国建设进程中,应在新时代“3+1”式海洋安全观的指引下发挥法治在保障和维护国家海洋安全利益方面的重要作用。加强我国海洋安全法治研究不仅是贯彻落实总体国家安全观的重要行动,也是积极响应“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”的重要举措。其成效如何将影响我国海洋强国战略目标的实现,也将影响到我国参与全球海洋治理,维护世界海洋安全秩序的成效。