乡村地域工业用地空间重构研究——以苏南地区为例

■ 陈海燕/李兰图/刘其华/马 静

（1.江苏省自然资源厅，南京 210009；2.江苏省规划设计集团城市更新规划设计院，南京 210008；3.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211000）

0 引言

自然资源权益改革是推动供给侧改革、促进经济双循环和高质量发展的重要实践[1]。改革开放以来，中国不断推动自然资源产权制度改革与实践，明晰权属关系，健全自然资源统筹管理体系，深化资源市场化配置，促进经济社会高质量发展[2-3]。当前，自然资源产权制度改革需要明晰产权主体，完善收益分配机制，以高质量国土空间开发保护格局助推区域均衡协调发展[4]。然而，城乡一体化发展进程中，乡村工业用地粗放和低效利用现象较为普遍，既降低了利用效率，又阻碍高质量发展目标实现[5-6]。因此，探索乡村工业用地连片再开发对提升土地节约集约水平，优化乡村用地空间格局，推动城乡融合高质量发展具有重要意义。

近几年低效工业用地再开发受到学术界广泛关注，主要集中于工业用地空间演变特征[7]、空间优化模式[8]、市场化配置关键问题[9]、工业用地转型影响因素及转型策略与路径[10-12]等方面。曾鹏等指出，乡村工业用地存在占地比重高、用地分散等问题，可通过规划引导乡村工业用地集聚发展[7]；赵毅等认为，乡村工业经济从内部循环转向外部循环，政府强制性制度变革面临高昂成本，应循序渐进，采取自上而下和自下而上相结合的方式推进制度革新[13]；陈磊等为破解城乡发展困境，运用归纳演绎法和理论分析法，解析了农村土地制度改革对城乡融合发展的影响机制[14]；戴小平等总结了深圳市片区统筹规划思路、主要内容和创新之处，指出应运用空间统筹手段重新划定单元边界，明确单元内各项配套设施的开发量，并建议可采取分期实施方式推动城市存量地区更新[8]；吴屹豪等基于多方主体关系视角，认为区域综合开发模式能够调动多元主体参与共治、共建与共享的积极性，有利于解决市郊村镇工业用地更新这一复杂问题[11]。也有部分研究从土地发展权和产权制度角度，探索了城市存量工业用地更新机制与路径，为工业用地转型更新下土地增值收益分配方式发展提供了参考[15-17]。但既有研究多基于城乡融合发展、精明收缩、存量更新及产权制度改革等视角，总结实践经验，分析转型策略，对乡村存量工业用地空间重构过程中产权融合、连片开发与空间重构关系和实践路径研究不足。

苏南地区是我国乡镇企业发源地，“村村点火、户户冒烟”的“苏南模式”更是成为我国工业化、城镇化初中期乡村振兴、城乡融合发展的样板[18]。随着经济社会的发展，“苏南模式”也在迭代升级，逐渐向“后苏南模式”演变，但苏南地区乡村工业用地存量过大、空间格局散乱、土地权属混乱等问题严重，阻碍工业用地提质增效[19]。亟需通过连片再开发、产权制度改革等推动苏南乡村存量工业用地转型升级，提升节约集约水平，促进资源高效利用。本研究中，乡村工业用地是指位于苏南地区乡村或者乡镇范围内，用于工业生产的土地，包括国家所有、农村集体组织和个人所有。本文在分析苏南乡村工业用地演变历程和特征的基础上，基于产权融合、连片开发等手段，探究乡村存量工业用地空间重构主要路径，以期为乡村存量工业用地空间重构提供政策参考。

1 苏南乡村工业用地历史演变与特征

1.1 苏南乡村工业用地历史演变

苏南地区乡镇企业发展历史久远，有研究将苏南地区乡村工业发展划分为“苏南模式”阶段、“新苏南模式”阶段和转型优化阶段[19]。但从工业用地来说，20世纪80年代形成了以小型加工业为主的乡村工业用地格局。20世纪90年代中后期，外向型经济大幅增加，但苏南地区乡村工业依然依赖低成本集体土地，用地零散破碎、权属混杂不清[20]。2000年后，外资企业、私营企业蓬勃发展，工业用地最低保护价、最小容积率和单位面积最低投资额等节约集约措施广泛推行。2018年后，我国开始施行多规合一，国土空间用途管制政策严格实施，苏南地区乡村工业用地全面推进精细化管理，工业用地不断向产业园区集聚，促进提质增效、高质量发展。本文依据苏南地区乡村工业用地演变特征将其演变过程划分为分散无序、优化转型和高质量发展三个阶段（图1）。

图1 苏南地区乡村工业用地历史演变特征

(1)分散无序阶段（1980—1999年）。改革开放之后，“村村点火、户户冒烟”的苏南乡镇企业模式盛行，众多规模较小的初级加工企业在乡村发展起来，导致用地布局呈散点状。同时，乡村工业用地发展受行政村边界限制，多以村域路网为中心向外扩张，形成“沿路两张皮”的分布特点。

(2)优化转型阶段（2000—2017年）。党的十四届三中全会全面推行“社会主义市场经济”，加速了中国改革开放进程，外向型经济逐步进入苏南乡村。外资企业、私营企业的大规模进驻冲击了乡村工业格局，逐步形成“新苏南模式”。由股份制、民营制和外资三者融合的“新苏南模式”促使乡村工业用地焕发新的生机[21]。同时，“三集中”政策的实行，使乡村工业企业由乡村向镇区、园区集聚发展，加速了苏南地区城镇化进程。该阶段以村域为发展中心的乡村工业逐渐向城镇周边集中，工业用地布局集聚效应增强。

(3)高质量发展阶段（2018年至今）。随着“增存挂钩”“城镇开发边界划定”等政策的实施，苏南地区乡村工业用地快速扩张势头得到了遏制，工业用地逐渐向大的工业园区集中，一些分散零乱的乡村工业企业被清理。同时，建设用地供给侧改革也使得乡村工业用地扩张被有效限制，低效工业用地再开发、产业园区提质增效整治等工作的广泛推开，迫使地方政府加大推进存量土地盘活利用力度，倒逼乡村低效工业用地逐步清退或提质增效，并逐渐向城市和产业园区集聚，以促进工业企业全方位、高质量发展。

1.2 苏南乡村工业用地现状特征

(1)产业规模小而分散，空间集聚特征不明显。早期苏南地区乡村工业用地普遍嵌入村镇建设用地内部，导致用地空间混杂，产业高度破碎分散[22]。从存量工业用地分布特征来看，总体上分为村镇中心型、村镇边缘型和村镇工业园区型三类。村镇中心型用地位于村镇区内部，亟待改造的存量工业用地主要为已停产或产出低下的闲置类工业，以及政策禁止类、淘汰类企业，该类工业用地经济价值较高，一般做“退二进三”处理。村镇边缘型用地位于村镇边缘，缺乏规划引导，布局随意，多呈散点状分布且规模较小，一般做清退处理。村镇工业园区型用地位于各村镇工业集中区，但由于前期缺少明确边界划定，以及当前部分企业因停产、破产导致土地闲置等，也存在一定程度的空间形态不规则、布局散乱特征。

(2)土地权属杂而多元，权属分布特征多样化。乡村工业用地权属复杂，主要表现为产权主体、产权类型多元化[23]。产权主体存在镇、村、村民小组三级原产权所有者，随着市场化改制，逐渐又发展成形式多样的开发管理单位，包括镇政府、镇属集体资产管理公司、村委会、社区、经济合作社、村民小组、村属集体资产管理公司、私营企业等。产权类型有国有建设用地、集体建设用地与违法建设用地等。早期管理制度过于宽松和市场环境活跃，在招商引资中，集体土地一部分用于自建厂房，一部分直接出租土地或作价入股联建联营。但农村土地流转规范及法律法规建设长期滞后于市场发展需求，私建、违建等现象普遍。此外，已批未建、合法已建、一地多企、租购并存等各类问题更加剧了产权零碎复杂的情况。

(3)用地产出低而有限，节约集约利用水平低。苏南地区乡村工业用地呈现“数量多、规模小、配套差”的特征，难以满足现代化企业生产规模化的要求。例如，江阴市各类乡镇工业集中区接近200个，平均每个集中区面积不足70公顷，村级工业集中区面积更小，平均占地仅20～30公顷，用地产出约2000元/m2，远低于市级工业园区约5000元/m2的用地产出水平，缺乏规模效益和集聚效益；同时，长期依赖征用非建设用地扩大经营，导致土地不能抵押，限制企业融资，阻碍规模扩张[18]。此外，目前江阴市村镇工业园区主要分布纺织加工、金属零部件等效益较低的中小企业厂房，现状工业用地的平均税收仅18万元/亩，村级工业园区中集体工业用地的税收不到13万元/亩，显著低于城市工业园区30万元/亩的产出水平。

2 乡村工业用地空间重构的新时代要求

改革开放以来，我国经济快速发展，工业化、城镇化进程持续加速。当前，长三角地区部分城市已进入城镇化中后期，早期粗放无序扩张的弊端日渐凸显，不仅限制了人口集聚和产业转型升级，还严重制约区域高质量发展[24]。为适应新型城镇化建设和社会经济高质量发展要求，从“增量扩张”向“存量优化”转变的需求日益迫切。工业用地作为经济社会发展的重要资源载体，其利用强度和配置效率直接影响经济发展质量和效益。当前，中国经济正在向双循环模式转变，乡村工业用地将成为推动县域经济发展的重要抓手，对促进城乡融合发展、深化要素配置全面市场化改革、建设资源节约型社会具有重大战略意义。

第一，推进经济高质量发展的关键要求。党的十九届五中全会明确提出，把高质量发展作为经济社会发展的核心指导思想。党的十九届六中全会进一步提出，要加快推动经济发展的质量、效率和动力改革。党的二十大报告提出，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化。以创新驱动、效益为主的内涵式高质量发展成为新时代经济社会发展的关键要求。苏南地区乡村工业用地量大面广，低效用地再开发潜力大，对这些用地进行集中规划、连片开发并加强产业准入引导，不仅可以提高土地资源利用效率，推动形成产业集聚效应，还能够促进乡村经济多元化发展，助力区域全产业链高质量发展。

第二，实现城乡融合发展的内在需求。传统城乡二元结构下，优势资源主要向城市集中，导致城乡发展不均衡，严重制约着经济社会包容性发展。随着新型城镇化的不断深入，基于城乡全域全要素统筹的城乡融合发展模式优势逐渐凸显[26]。乡村工业用地空间重构可以推动城市先进技术与资本进入乡村地区，促进乡村产业转型优化，缩小城乡经济差距，能够提高乡村农民收入，缩小城乡居民收入差距，实现城乡共同繁荣与发展。

第三，自然资源节约集约政策的基本要求。长期以来，我国始终坚持严格的节约集约用地制度，不断提高资源利用效率。从国家层面来看，党的二十大报告明确提出“加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”。从区域层面来看，各省（自治区、直辖市）积极响应国家战略要求，探索提升工业用地节约集约水平和投入产出效益，助力县域经济高质量发展。然而，乡村地区受历史发展阶段因素等影响，资源错配、低效利用等问题普遍存在。实施乡村工业用地连片再开发，有助于整合零散、细碎的工业用地，优化工业用地空间格局，策应全面实施节约战略要求，推动自然资源节约集约利用，为乡村产业转型升级、经济发展注入新的活力。

第四，土地利用形势严峻的必然选择。当下苏南地区已进入城镇化中后期，发展驱动力从以工业用地扩张为中心逐步转向以人的发展为核心。近几年，随着开发区土地集约利用评价、工业企业用地调查、城镇低效用地再开发、“三类园区（乡镇（街道）工业园、小微企业园、村级工业集聚园（点））”整治等工作开展，各地建设用地扩张趋势得到了明显改善。但从工业企业用地调查数据来看，苏南地区乡村工业用地集约水平远低于国家级经济开发区[18]。此外，鉴于乡村工业用地多嵌入周边农田空间，易激化工业发展与耕地保护的矛盾，故亟需转变乡村工业用地发展方向和利用强度，通过连片再开发和空间重构实现经济、社会和生态三效统一。

3 当前乡村工业用地空间重构面临的困境

3.1 政府投入收益倒挂，市镇两级财政压力过大

目前，苏南地区乡村工业用地空间重构尚未全面展开，多以试点探索为主，连片再开发是主要手段。从试点区域实践来看，资金投入多依赖于市镇两级政府，且市级政府财政补贴较少，镇级政府资金筹措难度较大。从经济平衡角度看，工业用地改造项目投入包括拆迁腾退成本、居民安置成本和指标调配成本三个主要方面，而短期收入只能依靠工业用地出让，远达不到投入水平。因此，面对较大的经济压力，政府部门通常选择拉长工业用地改造项目周期，以期通过提质增效带来新的税收弥补工业用地改造项目成本。

3.2 各方利益主体诉求各异，协调难度较大

乡村工业用地空间重构依托于连片再开发项目实施，而连片开发往往涉及多种土地产权主体，包括国家、集体组织、企业主体和个人等多种主体。在连片开发过程中，利益协调顺畅度在一定程度上影响项目进度。如在需要进行土地产权置换或整合时，多数中小民营企业经营者并不愿意接受用地产权变更，而是更加希望以租赁厂房的形式进行改造升级，这无疑增加了连片开发的阻力。此外，以政府为主导的再开发项目，在利益分配时，村集体组织的实际控制力也会对工业用地连片开发项目产生重要影响，“强势”的村集体反而能更好地整合多方利益，顺利推进工业园区改造项目。

3.3 破碎土地连片整合操作路径不畅

乡村工业用地连片开发项目涉及多种产权类型，如国有建设土地、集体建设土地和农业用地等，因此，在实际整合过程中涉及环节众多，过程繁复，面临多种阻碍，主要体现在政府政策制定、土地权属协商、多部门合作和资金技术保障等方面[27]。政策制定上，政府部门需因地制宜编制连片开发方案，政策方案的可行性、前瞻性与执行力度不仅能推动土地权属协商工作，而且决定着工业用地项目改造效率。土地权属协商工作需要政府、村集体组织和企业之间多方协调，然而在实际过程中，往往缺乏有效的沟通，引起土地权属纠纷。乡村工业用地改造项目不仅涉及市、镇、村各级，而且牵扯财政、自然资源、住建等多部门，需要政府统筹及部门合作，然而在实际工作中，仍存在着信息沟通不通畅、权属责任不明晰、多方利益冲突等问题。此外，在工业用地项目改造过程中，由于资金、技术需求较大，由政府主导的土地征收工作使得政府面临高昂成本，阻碍了项目进程。

4 乡村工业用地空间重构的框架与机制

4.1 理论框架

乡村工业用地作为乡村经济的基本载体和供给侧结构性改革的关键要素，在资源环境硬约束背景下，开发、利用与管理仍面临着用地-产业错配、产权复杂流转困难、空间布局分散等问题[28]。创新乡村工业用地空间重构模式，推动乡村工业用地高效利用对县域经济振兴、乡村发展和共同富裕具有重要意义。基于此，本文提出乡村工业用地空间重构的理论框架（图2）。该理论框架包括产权融合、连片开发和空间重构三个部分，三者之间在乡村工业用地空间价值提升过程中具有密切联系。产权融合为连片开发的资源整合提供了基础，连片开发是乡村工业用地空间重构的有效手段，为实现乡村工业用地空间重构、价值提升提供了条件，而空间重构是乡村工业用地整合与发展的最终目标。三者之间相互联系、相互作用，共同推进乡村工业用地节约集约利用水平提高与经济实力提升。其中，产权融合是指将分散的工业用地产权进行整合，为提升工业用地利用与管理效率提供基础。连片开发是指以连片规模效益为引导，将相近的工业用地进行整合，整体发展，通过资源共享实现资源利用效率最大化。空间重构是指对乡村工业用地的重新规划与布局，最终目标是为了促进乡村工业用地空间结构优化、功能价值提升。

图2 乡村工业用地空间重构理论框架

4.2 引入产权融合治理的空间重构机制

乡村工业用地产权融合需适应生产关系的变革，其价值主体、基本特征和制度类型不断发生阶段性变化且具有复杂性。受社会经济发展和政策制度的合力推动，乡村工业用地产权融合是指分散的土地产权在某一时空范围内的整合与转变[29]。通常，形容工业用地产权融合完成的重要标度是某一区域整体内工业用地价值形态的显著变化。由此，首先应该将工业用地权属和具体制度类型结合起来才能实现区域内工业用地产权融合，单一类别的工业用地产权变化并不能完全理解为产权融合。其次，在工业用地长期演化过程中，其价值形态的根本转变是工业用地产权融合的关键表征，主要涵盖工业用地产权权属形态、产权结构形态和产权主体形态三个层面（图3）。

图3 乡村存量工业用地产权融合治理机制解析

首先，产权权属形态的整合最为直观。经济高质量发展要求促进乡村工业用地连片再开发，坚持向存量要空间、要效益，而工业用地所有权、使用权与管理权的分散化会制约其连片整合的进程。因此，面对经济社会发展需求，应当协调与整合乡村工业用地权属关系，通过土地出让、流转等方式，将权属分散的工业用地进行整合，以促进工业用地产权集中管理、统一调配，最大程度减少乡村工业用地连片再开发阻力，提升乡村工业整体水平，确保乡村工业用地可持续利用。

其次，应注重产权结构形态的融合与转变。工业用地产权结构主要包括国有土地、集体土地、企业和个人几种主要形式，但在实际过程中，其产权结构易出现交叉融合的情况。因此，在工业用地空间重构过程中应注重国有土地和集体土地的有效置换，这一做法不仅能够促进乡村工业用地的高效利用，而且能够有效应对工业用地资源稀缺等问题。一是应推动国有土地和集体土地的整合管理，依靠政府政策优化工业用地利用方式，提升工业用地开发利用效率以实现工业用地的统一管理与使用。二是现有土地登记制度存在权属信息不清、信息流通不畅等问题，应完善土地登记制度，推动形成权属清晰、审批透明、规划有序的工业用地产权管理体系，促进混合土地的有序整合。三是应有效衔接城乡融合政策，推动城市用地和工业用地的有机整合，以完善城市基础设施建设，为工业用地连片再开发提供基础支撑。

最后，产权主体形态整合的实质是均衡与协调多方主体利益，为产权权属与结构融合提供重要基础。通过多方主体之间的利益博弈，寻求不同利益诉求者的工业用地均衡发展利用状态，以实现工业用地资源的再分配。通过产权主体的整合，可以避免资源分散导致的浪费，易形成集聚融合效应，为产业转型与升级提供基础保障。同时，在整合的过程中，也能优化调整产权结构，为进一步促进工业用地高效利用与发展提供保障。

5 产权融合视阈下苏南典型乡村工业用地空间重构实现路径

乡村工业用地无序低效扩张使得连片再开发面临诸多权属问题，如同地不同权、权属不清、产权混杂等，严重影响着连片再开发项目落实。围绕地方政府、企业、村集体和村民的各自利益诉求所进行的博弈，依据产权结构、利益主体划分，可归纳出如下三种乡村工业用地空间重构实现路径。

5.1 归宗整合，降低产权交易成本

乡村工业用地连片再开发过程中，涉及的产权主体往往较多，易产生利益统筹困难和权责不清等问题。归宗整合是指将多个产权主体归并为单一产权主体。依托单一产权主体推进工业用地连片再开发工作，不仅减少了产权主体之间的摩擦成本，而且能实现整体统筹，降低交易成本，推动各类项目高效、有序实施。归宗整合的路径可分为政府征收、收购整合、作价入股和零星土地整合等方式（图4）。例如，江阴青阳科创园通过将原土地产权人江苏永联集团国营江阴农药厂（国企）和江阴凯江农化有限公司（民企）以企业土地和厂房等资产作价入股的方式，实现了土地归宗，大大降低了连片改造土地征收的成本。

图4 归宗整合类型示意图

5.2 用地置换，提升集约利用水平

零散、细碎的土地利用方式极大地限制了工业用地连片开发，影响了集约利用效率。用地置换是指按照“面积相近、价值相等、双方自愿、凭证置换”的原则，将国有建设用地、集体土地进行同类性质、跨性质的置换（非交易性）。通过局部用地置换，可以避免大面积土地产权交易，降低了产权高频交易的成本，以实现工业用地连片开发。用地置换主要是指土地使用权的置换，既包括国有建设用地之间的置换，也包括国有建设用地与集体建设用地之间的置换（图5）。

图5 用地置换类型示意图

5.3 连片自改，协调多元主体权益

村镇工业园区内存在多元利益主体，在实行连片再开发时，往往很难统筹多元主体利益诉求。因此，对于地块规整、权属清晰、不影响连片开发整体效益的土地允许保留权属，实行自改以衔接区域整体再开发工作。通过连片自改不仅可以满足土地产权人保留土地权属的利益诉求，而且能够提高土地产权人参与区域整体改造更新工作的积极性，保障其产权权益，确保连片再开发工作顺利实施（图6）。例如，江阴月城交通装备制造园项目原土地产权人自行改造的意愿强烈，但通过政府平台整体收储难以实施。因此，江阴市通过政府牵头，采取统一规划、统一建设、统一招商运营的三统一模式，保留原国有土地企业产权，实现了园区多宗地块的统一改造，大大提高了原产权人参与改造的意愿，并通过出台政策，允许按照一宗地进行消防、规划建设指标等审查，保障了项目顺利实施。连片自改路径可分为单一企业自主改造和多个企业合并后再整体改造两种方式。

图6 连片自改类型示意图

6 结语

本文基于苏南地区乡村工业用地演进历程、典型特征，分析乡村存量工业用地所面临的困境，阐明了产权融合治理机制，设计了不同产权融合模式下工业用地空间重构路径。主要结论如下：

(1)苏南地区乡村工业用地历经“苏南模式”时期和“新苏南模式”时期，目前已进入转型优化期，但仍具有产业规模小而分散、土地权属杂而混乱、用地产出低而有限等典型特征。

(2)乡村存量工业用地空间重构是推动经济高质量发展的关键要求，是实现城乡融合发展的内在需求，是土地节约集约政策的基本要求和严峻土地利用形势的必然选择。

(3)苏南地区乡村存量工业用地空间重构以连片再开发为主要手段，面临着政府投入收益倒挂、土地产权利益协调难度大和破碎土地整合路径不畅等主要困境。

(4)产权融合为连片开发的资源整合提供了基础，连片再开发是乡村工业用地空间重构的有效手段，为空间重构提供了条件，而空间重构是乡村工业用地整合与发展的最终目标，三者之间相互联系、相互作用。

(5)产权权属形态、产权结构形态和产权主体形态三个层面的融合转变是乡村存量工业用地空间重构产权融合治理机制的关键表征。未来应深入探索归宗整合、用地置换和连片自改等路径，为城市存量工业用地再开发提供指导。

乡村工业发展对当地经济增长发挥重要的作用，随着高质量发展背景下的新型城镇化推进，如何更好地推进乡村工业用地连片再开发，促进乡村工业用地空间重构，已成为适应新时代重大发展战略要求。乡村存量工业用地再开发更加注重内涵发展，不仅要重视资金、技术配置以实现高质量发展，还要重视产业导向合理性以最小化升级改造成本。这种复合多元化的规划、转型与乡村工业用地改造，要求注重多学科交叉、优化产权融合，形成应对乡村工业用地连片再开发的空间重构思路。