政府部门数字化转型的对策研究

文/孙智强 吕之彤（江苏省科学技术情报研究所）

2022 年国务院正式发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，文件深入贯彻习近平总书记关于网络强国的重要思想，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，为下一阶段政府数字化转型指明了方向。

政府数字化转型是通过构建大数据驱动的政务新机制、新平台、新渠道，进一步优化调整政府内部的组织架构、运作程序和管理服务，全面提升政府在经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境保护等领域的履职能力，形成“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”的现代化治理模式。

政府数字化转型全面引领驱动数字化发展，助推数字经济发展，营造良好数字生态。加快推进政府数字化转型，对数字社会建设具有重要意义。

一、政府数字化转型理论研究

相对传统政府运行来讲，数字政府运行在空间分布、工作方式、思维方式、业务流程、政务数据开放共享等方面都发生了深刻变化。企业和群众到传统政府办事经常需要到多个地方来回跑多次，政府数字化转型能够推动政府实现线上线下深度融合、有效衔接、互为补充，在网络空间以整体政府形式向公众提供一体化服务，可以有效提升政府服务的效能。传统政府发布政策、行政审批事项，群众根据需要到政府办理业务，政府数字化转型后，政府可以针对性地根据企业和群众的需求推送政策或行政审批指南。传统政府业务流程复杂，政府数字化转型后通过信息技术协同服务，重新设计政府部门的业务流程，实现从过去“办事跑部门”向“让数据多跑路”的转变。传统政府政务数据存在“孤岛现象”，数据采集难度大、质量差，限制了大数据在政务方面的发展，政府数字化转型能够促进政务数据高效共享和有序开发利用，充分释放政务数据要素价值。

随着政府数字化转型的深入推进，政府部门服务理念、政府治理模式、政府决策模式、政府运作方式都将发生深刻的转变。政府服务理念由“以政府为中心”向“以人民为中心”转变，服务模式由政府部门职能驱动向群众需求驱动转变，政府治理模式由政府单向治理向以政府为主导、公民为中心、社会力量广泛参与的多元主体共建共享治理的格局转变，政府决策模式由人力分析模式向智能决策模式转变，政府运作方式由分散作业逐步走向整体化、智能化的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同联动转变，政府运行效率极大提升。

二、政府部门数字化转型面临的困难与挑战

1.政府体制机制改革速度滞后

政府横向的部门设置以及纵向的行政层级设置存在很多不合理，一方面，上下级部门不能一一对应，有些上级部署的工作往往因为下级缺乏对应的部门导致无法顺畅推动；另一方面，部分地区牵头部门职责权限不高，特别是在项目审批、资金分配、流程监管等方面缺乏“话语权”，在协调和推动各同级部门开展数字政府建设方面遇到了一定的困难。

2.建管用脱节现象仍然存在

少数部门和地方政府尚未建立信息化项目和资金的扎口管理机制，分散建设、分散管理的现象依然存在。部分单位缺乏专业人才与技术力量，系统建设和管理对专业公司依赖程度高，但由于专业公司对业务工作理解上的偏差，很多时候未真正实现运用数字化来优化政府服务流程和提升政府履职能力的目标。部分地区重建设而轻运维，运维资金和运维力量投入不足，易引发网络安全和数据安全问题，为系统平稳运行埋下隐患。

3.公共数据治理有短板

数字政府建设体系架构的设计需要平台支撑体系，该体系的构建主要依赖于数据，而数据治理的不到位、数据的缺失使平台支撑难以真正发挥作用。我国的数字资源体系迄今为止还未完全建成，各地区推进数字化转型过程中，标准化规划程度不一，部分地区缺乏全生命周期的数据治理规划和推进举措，数据资源整合度低、共享度低、开放度低的问题依然比较突出。垂管系统数据与地方政府部门数据无法有效对接，数据跨层级流动共享难度比较大，数据回流基层问题亟待解决。

4.系统整合工作任重道远

虽然近些年系统整合工作取得了一些成绩，但是政府部门系统保有量仍非常庞大，老旧系统功能重复、业务内容单一，运维成本高，网络安全隐患大等问题较为突出，基层人员重复录入、重复填报，部门系统数据不能互通共享等问题未得到彻底解决。部分地区系统整合工作缺乏统一规划，没有通过系统整合实现优化业务流程的目的，存在业务与系统“两张皮”现象。

三、加快推进政府部门数字化转型措施建议

1.加强顶层设计，构建数字化转型公共基础支撑体系

（1）制定数字化转型的技术标准体系。以《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》和《数字中国建设整体布局规划》等相关文件为指导，运用标准化的原则和方法，开展政府部门数字化转型标准体系框架设计工作，编制标准明细表，制定和实施相关标准，提高标准化在数字化转型中的支撑和引领作用。地方政府数字政府标准体系主要包括基础共性标准、关键技术标准、基础设施标准、数据资源标准、应用标准和安全保障标准等内容，各政府部门要结合行业特点和应用场景需求，编制有行业特色的“有用、管用、好用”的标准体系，并不断优化完善，同时定期开展标准质量和标准实施第三方评估工作，推动各项关键标准的有效实施，为数字化转型工作提供有力的技术支撑和标准引领。

（2）建设集约安全的基础设施体系。深化省政务云和信创云资源利用，结合“一部门一系统”集成整合工作，将业务中台、数据中台及所属的主要信息系统迁移上政务云和信创云，持续提升云资源使用效率。进一步调整优化电子政务外网网络结构，实现政府部门之间互联互通。结合国产化适配改造工程，同步推进软硬件资源进行集中整合，推进云化部署与集约化改造，完善相关运管机制，提升软硬件资源基础支撑能力。

（3）打造规范高效的应用集成体系。建立健全应用协同机制，围绕应用开发、部署、运行等关键环节，构建政府部门应用管理标准化流程。深入推进信息系统集成整合，按照数字化建设思路对传统业务流程进行梳理和重构，打造集中统一的数字化应用平台。依托业务中台，建设政府部门数字化转型应用集成管理系统，综合集成统一表单、统一办件、统一评价等通用组件，支撑政府部门数字化转型综合应用快速配置、灵活编排、系统对接、数据集成，提升政府部门数字化转型应用的规范性、高效性与整体性。加强对系统内应用的运行监测，合理应用运行数据，加强应用效能评估，促进应用体验优化、性能提升、效能提档。

（4）构建一体化应用支撑体系。统筹规划一体化应用支撑平台，依托各地区大数据中心技术中台，统一开发架构和支撑业务组件，为业务系统开发应用提供公共支撑。针对数字化转型过程中的新任务、新需求，开发共性适用的应用支撑组件，融合汇聚兄弟单位和各部门优秀组件，推进共建共享，丰富应用支撑体系；加强技术交流和培训，强化技术支持，提升支撑组件的利用率。

2.强化数据赋能，不断提升大数据应用支撑能力

（1）创新数据资源的管理机制。强化各政府部门数据管理职责，明确数据归集、共享、开放、应用、安全、存储、归档等责任，形成推动数据开放共享的高效运行机制。建设共享开放的一体化数据资源平台，加强政务数据和公共数据归集，扩大公共数据按需归集和管理范围，强势推进数据采集汇聚工作，实现全领域数据高质量供给。编制政府部门数据资源目录，构建各部门大数据仓库，形成数据共建共治共享、数据循环利用的机制，支撑数字化转型应用。推动政府部门系统平台之间数据节点互通、数字资源融合，提高数据资源的精确性、可达性、一致性、完整性和时效性。规范数据全生命周期管理，抓好创建登记、解析存储、数据加工处理、集成计算、服务应用、归档保存、销毁记录等数据治理重点环节，提升数据资源治理水平和管理能力。

（2）深化数据资源的开放共享。制定政府部门数据开放共享相关管理规定，严格执行数据公开审批流程，严把公开数据的提供、审核、发布等关键环节，保证数据公开程序的科学、严谨和规范。加强一体化数据资源平台建设，拓宽数据开发共享渠道，实现系统内部数据资源无障碍共享交流，推动数据资源的开放共享。进一步充实完善数据资源统筹共享平台，通过标准化、规范化、流程化的数据管理手段加以表征，形成便于传承、交流、应用的数据资源，开发典型应用场景，推动数据资源融合应用，形成数据开放共享生态体系。

（3）促进数据资源的开发利用。加强大数据分析挖掘能力建设，盘活存量数据，提升政务管理和服务效能。建设数据综合分析平台，通过数据分级分类、标签管理、统计筛选、人工智能分析、图形化显示等技术，对政务数据和公共数据及时采集、快速分析、及时监控，挖掘数据价值，开发典型大数据应用场景，进行风险预警和成效模拟等，形成有用的数据情报，辅助管理人员决策研判，提升政府部门治理效能。

（4）形成数据资源的评价机制。进一步完善数据共享和评价的制度机制，引导管理人员树立数据共享意识。强化落实数据汇交工作，在职称评审、评奖等活动中，将数据共享数量和使用率纳入评审标准当中，促进数据的全量化汇聚和标准化治理。建设数据交流共享平台，引入区块链等新兴信息技术，实现对数据汇聚使用情况进行实时计量和有效评价。完善数据评估体系，将替代计量指标和网络影响力等指标纳入数据评估指标体系，在数据管理平台设立独立的评估通道，对汇聚数据进行科学评估评价，鼓励和引导单位和个人贡献高质量数据。

3.注重模式创新，运用数字化思维引领政府治理效能提升

（1）强势推进数字化政务管理模式创新。积极运用区块链、人工智能、大数据分析等数字技术，推动业务管理流程优化调整，压缩行权审批周期，提升政务管理透明度，提升辅助决策能力。开发建设“政府大脑”综合决策分析平台，通过资源一体化配置，集成建设数据中台，运用分析研判、创新指引、要素分配、成效评价等人工智能技术，构建各类典型应用场景，为构建高水平数字政府提供辅助决策支撑。提高机关办公智能化水平，加强政务管理与服务平台建设，深化数字化手段在机关行政办公、人事管理、党务管理、督察督办、网上信访等方面的应用，使程序更具规范化、行为更具约束性，提高行政办公智能化水平。

（2）持续提升数字化政务服务能力。全面落实“一网通办”。依托业务中台高标准建成政务服务平台，让所有行权事项和政务服务事项全部实现网上运行，实现政务服务“一网通办”，提升政务服务效能。强化主动服务能力，优化政策智能推送服务，变“人找政策”为“政策找人”，推行“免申即享”“民生直达”等服务方式，打造掌上办事服务新模式，推进涉企审批减环节、减材料、减时限、减费用，推动涉企审批一网通办、惠企政策精准推送、政策兑现直达直享。提升智慧服务能力，将咨询服务、政策解读、资源共享、创业辅导、金融支持等资源进行整合，创新政务服务场景，构建数字政务服务新生态，提升省数字政府建设的应用效能。提升政务服务监督水平，将政务服务数据接入数据中台，开发政务服务数据监测分析模型，落实政务服务事项全流程数字化运行、管理和监督，不断优化改进服务质量，提升民众网上办事感受。

（3）创新数字化转型建设管理机制。提升数字化在业务工作中的指导地位。按照“聚资源、建平台、造生态”的数字化转型思路，把数字化改革的理念、思路、方法、手段运用到政府治理工作的方方面面，不断完善政务管理和服务工作的体系构架，持续迭代重大应用，真正让数字化赋能政府治理工作。改进信息化项目管理模式，制定政府部门信息化项目建设管理规定，落实集中审批、集中申报、集中投资建设，避免重复投资和低层次建设。创新数字政府建设管理机制，明确运用新技术进行行政管理的制度规则，推动技术部门参与业务运行全过程，鼓励和规范多方力量参与政府部门数字政府建设。进一步整合信息化资源，成立政府部门大数据中心，建立统一的数据中心机房和相关运维管理规章制度，落实统一建设、统一运维、统一监管，提升信息系统建设质量和运维管理效能。做好数字政府建设经费保障，统筹利用现有资金渠道，建立多渠道投入的资金保障机制。

4.坚持底线思维，不断提升网络安全和数据安全防护水平

（1）完善网络安全运行管理体系。坚持党对网络安全的统一集中领导，全面落实上级部门对网络安全工作的有关要求，建立健全动态监控、主动防御、协同响应的数字政府网络安全管理机制。修订完善政府部门网信工作法规制度体系，规范信息化工作流程，落实网络安全与系统建设同步规划、同步建设、同步使用有关要求，明确网信办和各级网信工作领导小组的职责，按照“谁主管、谁负责，谁运营、谁负责”的原则，压实网络安全主体责任，形成网信办统一监管、各级协同联动的管理体系，坚决防范网络安全重大风险。强化对网络安全工作的支撑保障，列支专项保障经费用于采购网络安全设备、技术支撑服务以及人才培训，强化对网络安全工作考核评估和奖励激励，规范网络安全事件应急处置流程，完善应急预警机制，坚守不发生系统性风险的底线。

（2）建设网络安全技术标准体系。全面梳理和摸排政府部门网络资产底数，编制网络安全防护技术标准，合理规划各类网络拓扑，配备防火墙、防毒墙、WAF、入侵检测（防御）、网络安全审计、数据库安全审计等基本网络安全防护设备，搭建网络安全管理平台，建立核心数据备份措施，形成完整的、结构化的立体网络安全技术防护体系。严格落实网络安全等级保护、关键信息基础设施安全保护、数据分类分级保护、密码应用安全性管理等管理制度，采用“人防+技防”方式，加强专技人员和网络安全管理人员队伍建设，适当采购专业网络安全服务机构技术支撑服务，强化前端应用的安全防护手段，严格做好信息系统定级备案和测评整改工作，不断完善网络安全技术支撑体系。

（3）强化网络安全监测和防控能力。加强网络安全基础支撑力量建设，相关技术部门须配备必要的网络安全防护设备和管理工具，落实网络安全日常运管制度，定期对网络资产进行漏洞扫描和渗透检查，完善网络安全风险隐患通报处置机制，扎实开展网络安全专项行动，切实加强重点领域网络安全防护，不断提升应对网络安全突发事件的处理能力。完善网络安全监管手段。利用数据融合技术、数据挖掘技术、特征提取技术、态势预测技术和可视化技术，建设网络安全态势感知和监管运维平台，整合边界防护、入侵检测、终端安全等管理能力，进一步加强网络安全态势主动监测、智能感知和威胁预警能力。不断提升技术保障水平，定期开展技术培训和技术交流，提升技术人员业务水平，同时，采购专业网络安全技术服务，深化新技术在网络安全领域的应用，建立新技术网络安全风险评估制度，有效提高网络安全运维管理和防护水平。

（4）提升数据安全防护能力。依托数据中台，配备必要的安全防护设备和防护策略，加强数据安全治理体系建设，提升数据管理和安全防护水平。建设数据安全管理体系。明确大数据中心作为数据安全的责任单位，建立完善相关数据安全管理制度，明确相关人员的职责，做到精准防控，责任到人。建立数据安全技术体系，围绕数据采集、传输、存储、处理、交换、销毁等环节，构筑包含敏感数据识别、数据分类与分级、数据访问控制、数据安全审计等主要环节的全生命周期数据安全防护技术体系。建设数据安全运营和数据安全评估体系，建立数据安全评估和数据安全事件应急响应机制，加强敏感数据安全监测工作，实现来源可查、去向可追、责任可究、规律可循，有效防范数据安全风险。

5.形成转型合力，打造政府数字化转型生态

（1）建立数字化转型生态良性发展机制。加强对数字化转型工作的集中统一领导，成立数字政府建设工作领导小组，统筹指导协调数字政府建设。建立健全数字政府建设领导协调机制，加强顶层规划，注重统筹协调，明确职责分工，抓好督促落实，保障数字政府建设有序推进。将数字化转型工作纳入年终考核内容，突出数据治理共享、政务管理、政务服务、资金保障等重点内容，设定任务指标和考核依据，确保数字化转型各项工作得到有效落实。整合包括高校、科研院所、企业和金融机构在内的数字化专家资源，组建政府部门数字化转型战略专家库，通过搭建数字化的参与平台和线上沟通渠道，建立起专家交流互动、研判局势、辅助决策的智库运作机制，为政府治理数字化转型提供战略决策支持。

（2）推动数字技术创新与应用。以政府治理中的热点、难点问题为导向，利用数字化手段创新工作方法，使业务数据化、数据资产化、决策智能化，促进数字技术的融合创新。建立数字技术发展与应用的专项基金，开展个人、企业与政府的多种数字技术投资渠道，加大对政府治理中的数字技术的资金投入。建设省级数字技术创新实验室（创新平台），加强数字创新人才集聚，开展数字技术研发和交流活动，奋力抢占数字产业技术高地。引导多种社会资源支持数字产业和数字高新企业发展，不断扩大科技型企业技术创新基金的申请范围，加大基金投入，发挥好引导示范和支持作用，推动省内数字技术创新和数字产业发展。

（3）引培数字技术专业人才。加快引进和培育数字化领域的创新型、复合型高端人才，建立健全人才评价机制，营造引才、聚才、用才的良好氛围。持续提升干部队伍数字思维、数字技能和数字素养，创新数字政府建设人才引进培养使用机制，建设一支讲政治、懂业务、精技术的复合型干部队伍。加强高校、职业院校的数字化相关学科和专业建设，推进产教融合、校企合作，培养数字化应用的复合型专业人才。与高校、数字化企业开展合作，创建数字化创新人才培养基地，重点培育云计算、大数据和网络安全领域的管理和应用人才，为发展数字经济和政府数字化转型奠定人才基础。设立数字人才交流互动平台，通过各级政府部门和重点企事业单位轮流承办的方式，组织多专题多形式的政府数字化转型技术与应用实践交流论坛，遴选和推广政府数字化转型典型案例，交流学习政府数字化转型成功经验，营造政府数字化转型浓厚的宣传氛围。

四、结语

在数字中国的框架背景下，政府数字化转型是建设数字中国的基础性和先导性工程，是推进中国式现代化的重要引擎，也是适应新一轮科技革命和产业变革趋势的必然要求。为了更好地实现政府数字化转型，应从这几个方面抓起：一是加强顶层设计，构建数字化转型公共基础支撑体系；二是强化数据赋能，不断提升大数据应用支撑能力；三是注重模式创新，运用数字化思维引领政府治理效能；四是坚持底线思维，不断提升网络安全和数据安全防护；五是形成转型合力，打造科技创新数字化转型生态。