基于TDM-PMC指数模型的省级“十四五”中医药文化政策文本分析

谭浩,王军永,梅杰,刘雨璇,周佳佳,王力*

(1.江西中医药大学经济与管理学院,江西 南昌 330004;2.江西中医药大学中医药与大健康发展研究院,江西 南昌 330004)

文化是一个国家、一个民族的灵魂。习近平指出:“坚定文化自信,是事关国运兴衰、事关文化安全、事关民族精神独立性的大问题。”[1]中医药文化是我国优秀传统文化的重要标志[2],中医药文化自信是文化自信在中医药领域的具体表现。我国各省份出台的“十四五”中医药发展规划中,均强调了弘扬中医药文化的重要性。由于各省份中医药发展水平与文化传统不尽相同,其出台的政策也存在差异。本研究以省级“十四五”中医药发展规划中的文化政策为研究对象,通过挖掘政策文本数据(Text Data Mining,TDM),并参考政策一致性指数(Policy Modeling Consistency Index,PMC)模型这一广泛运用于政策量化评价的主流模型[3],构建我国省级中医药文化政策TDM-PMC指数模型,分析我国各省份中医药文化政策,识别政策核心内容与政策偏差,为进一步优化中医药文化政策提供理论支持和决策依据,推动中医药文化建设,强化中医药文化自信。

1 文献综述

为弘扬中医药文化,许多学者对此展开了研究,关注点聚焦在中医药文化的内涵、传播策略、中医药文化自信的提升路径等。例如,胡真[4]、孙建中[5]等学者研究中医药文化的内涵,提出中医药文化是根植于中华民族优秀传统文化且能促进中医药事业发展的文化。李玫姬[6]、刘新鸥[7]等学者从文化传播的视角出发,研究中医药文化的传播现状并提出更有效的传播策略。政策是推动政策目标实现的重要途径,中医药文化政策对于中医药文化的发展有着积极的推动作用。目前关于中医药文化政策的研究较少,仅少数学者进行了分析,如傅琛等[8]学者以定性研究的方法对改革开放以来我国中医药文化产业政策的变迁开展了研究,提出了中医药文化产业政策的优化路径。

PMC指数模型是学界广泛运用的政策量化评价模型。2015年,张永安等[9]学者开始将PMC指数模型引入政策分析领域,对我国区域科技创新政策进行了量化评价。此后,PMC指数模型在政策量化评价领域的运用得到了长足发展,并在用法上得到了一定创新。王进富等[10]运用自编码技术,结合PMC指数模型,构建PMC-AE模型对军民融合政策进行评价。然而,PMC指数模型在中医药政策领域的运用较少。兰娅菲等[11]学者运用PMC指数模型对中医药产业政策进行评价,王宇佳等[12]学者则对中医药事业政策进行了分析。

综上所述,PMC指数模型在中医药政策领域的运用尚不充分,在用法的创新上也存在较大提升空间。因此,本研究将政策文本数据挖掘与PMC指数模型进行结合,构建TDM-PMC指数模型,并将其运用于中医药文化政策的评价中,以期为进一步优化中医药文化政策提供理论支持和决策依据。

2 资料来源与工具方法

2.1 资料来源

截至2023年3月1日,全国大部分省份出台了“十四五”中医药发展规划。本研究收集了多个省(自治区、直辖市)的“十四五”中医药发展规划政策文本共26份。文件主要来源于各省人民政府、中医药管理局、卫生健康委员会、发展和改革委员会等网站,并根据研究要求,对政策文本按P1-P26进行编码。

2.2 研究工具与方法

2.2.1 研究工具

(1)文本数据挖掘工具:运用ROST ContentMining、NetDraw等软件进行政策文本数据挖掘。

(2)TDM-PMC指数模型:结合政策文本数据挖掘和PMC指数模型构建的TDM-PMC指数模型,能够全方位分析某一类政策,可识别某项政策在各维度的具体情况,以及不同政策在不同维度的差异。

2.2.2 研究方法

(1)专家咨询法:通过咨询专家意见,在设置参数和选取变量时,尽可能涵盖政策评价的每一个维度,从而对中医药文化政策进行全方位的分析。

(2)内容分析法:利用ROST ContentMining等软件对政策文本进行分析和词频统计、绘制语义网络图等,充分挖掘中医药文化政策文本内容,分析中医药文化政策的关键词,并为参数设置和变量选取提供依据。

(3)数理统计法:利用Excel 2021等软件进行数理统计,对省级中医药文化政策进行多投入产出分析和TDM-PMC指数分析。

3 政策内容分析与量化评价

3.1 政策内容分析

3.1.1 政策文本处理

首先,将26份政策文本进行预处理,提取每份政策文本中关于中医药文化的部分,再将其进行合并,随后导入ROST ContentMining软件的文本挖掘数据库,对文本进行分词处理,并对分词后的文本进行词频统计,形成文档集,按照词频频率由高到低输出分词结果。其次,剔除对本研究无意义的虚词及无关词汇。由于本研究所选取的样本为中医药文化政策,因此“中医药”“文化”等对研究无价值的词汇出现频率较高,予以剔除。此外,“建设”“开展”“推动”“促进”等高频词汇不属于中医药文化政策关键词,也需要将其剔除。最后,以15为阈值进行高频词筛选,将阈值之下的词合并至其同义词或上位词中,共得到60个高频词供后续分析使用。统计分析发现,60个高频词的频次之和占全部分词频次之和的52%,说明所选取的高频词所涉及的内容是中医药文化发展的重要方向。高频词见表1。

表1 中医药文化政策高频词

社会网络图可以反映各关键词之间的联系,某一关键词节点与其他关键词节点连接边的数量越多,说明该关键词节点的中心度越高,其在网络中就越重要[13]。据此,通过Gephi生成中医药文化政策社会网络图(见图1),对中医药文化政策的内容进行深入分析。在社会网络图中,点度中心性最高的5个节点分别是“健康”“教育”“基地”“传播”“知识”,表明上述节点在社会网络中与其他节点密切关联;介数中心性最高的5个节点分别是“健康”“传播”“知识”“教育”“基地”,说明在社会网络中经过上述节点的最短路径数最多;接近中心性最高的5个节点分别是“健康”“知识”“教育”“基地”“传播”,表明上述节点在社会网络中居于靠近几何中心的位置。通过上述分析,可以发现中医药文化政策的核心关键词以及重点领域,以便后续对政策关键词进行进一步分析。

图1 中医药文化政策社会网络图

3.1.2 政策关键词分析

根据中医药文化政策高频词和社会网络图,对关键词进行进一步分析,能够发现中医药文化政策的聚焦点与关切点,分析结果如下。

第一,弘扬中医药文化与人民群众健康息息相关。无论是在高频词表还是社会网络图中,“健康”这一词汇都处于十分重要的位置。健康中国战略的实施旨在全面提高人民群众的健康水平,促进人民健康发展[14],中医药能够为人民群众的健康提供有力保障,对中医药文化的高度自信和深度认同有助于发挥中医药在保障人民群众生命健康中的作用。因此,“健康”是中医药文化政策文本中一个十分重要的关键词,多省“十四五”中医药发展规划政策的文化内容中,均反复提及“健康”,同时,“养生”“保健”等词汇也常出现在政策内容中,表明弘扬中医药文化与促进人民群众健康存在内在联系。

第二,中医药传统文化的传承是弘扬中医药文化的根基。中医药文化政策高频词表中,“挖掘”“古籍”等词汇体现了各省份重视对本省特色中医药传统文化的开发与保护。“传承”“开发”等词汇则表明各省份对自身特色中医药文化的传承与利用。通过提炼中医药文化精神标识、加强中医药文化资源梳理、深化中医药文化时代阐释,实现中医药文化的创造性转化与创新性发展。

第三,中医药文化宣传与传播是弘扬中医药文化的重要途径。文化宣传与文化传播有利于深化文化认识的深度、拓宽文化影响的广度,进而提升文化自信与文化认同。各省份中医药文化政策中,“宣传”“传播”共出现231次,凸显其受重视程度之高。“海外”“开放”等词汇表明中医药文化的宣传与传播并不限于国内,而是秉持开放的视角、立足全球化的定位,在“一带一路”倡议的时代背景下,在全世界传播中医药文化,提升中医药文化的影响力,弘扬中医药文化。

第四,中医药文化教育是弘扬中医药文化的有力保障。中医药文化政策词频统计中,“教育”“科普”“知识”共出现272次,其在社会网络图中与其他节点的联系也十分密切,反映出教育在中医药文化政策中的重要性。“中小学”“校园”等词汇则体现出校园教育是中医药文化教育的重要路径,中医药文化进校园活动的大力开展,引导中小学生了解中医药文化的重要价值,将中医药文化贯穿国民教育始终,探索构建中医药文化育人路径,形成可复制推广的中小学生中医药文化教育模式,有助于提升中医药文化自信,弘扬中医药文化。

第五,中医药文化产业塑造是弘扬中医药文化的有效方法。文化产业有助于推动中医药文化自信的提升,引领中医药文化发展。“服务”“产品”“产业”等词汇在各省中医药文化政策中屡被提及,可见各省份对于中医药文化产业作用的认可。“旅游”“体验”“保健”等词汇则体现了中医药文化产业化的实现路径,包括中医药康养旅游、中医药文化体验、中医药保健服务等。

第六,中医药文化基础设施是弘扬中医药文化的重要载体。“博物馆”“基地”等中医药文化政策高频词汇体现了基础设施建设在中医药文化发展中的重要作用。各省份中医药文化政策均提出通过建设中医药主题博物馆、中医药文化体验基地等文化场所,形成特色突出的中医药文化传播、展示体系,为中医药文化的学习、交流、传播提供优质的平台,以提升中医药文化自信与文化认同,促进中医药事业的高质量发展。

3.2 政策量化评价

3.2.1 变量与参数设置

本研究的变量选取与参数设置过程经历了三个阶段。首先,参考其他学者在进行政策量化评价时所选取的评价指标,在这一阶段,确定了“政策性质”“发布机构”“政策评价”等变量。

其次,通过咨询专家意见,确定了“政策清晰度”“政策重要性”两个变量。其中,政策清晰度的评价依据是中医药文化政策的目标具体程度;政策重要性的评价依据是中医药文化部分的内容在中医药发展规划中的比重。

最后,根据政策高频词表与社会网络图,确定“政策工具”“政策内容”等参数及其二级指标。经过以上三个步骤,最终确定10个一级变量和45个二级变量,见表2。

表2 中医药文化政策量化评价变量设置

3.2.2 多投入产出分析

政策关键词分析从政策整体角度对中医药文化政策侧重点进行了分析,这一分析过程容易忽略政策间的差异性以及单一政策的特性。通过TDM-PMC指数模型,对每一份政策进行多维度具体分析,计算其变量值,进行多投入产出分析。

通过分析政策文本内容,对一级变量和二级变量进行赋分。赋分原则为政策内容涉及该变量则赋值为1,反之则赋值为0。

3.2.3 计算TDM-PMC指数

根据Estrada[15]的结论,TDM-PMC指数的计算公式如下:

X～N[0,1]

(1)

X={XR[0～1]}

(2)

(3)

(4)

上述公式中,公式(3)中i为一级变量,i=1,2,3…m;公式(4)中j为二级变量,j=1,2,3…n。各省中医药文化政策TDM-PMC指数的部分计算结果见表3。

表3 26份中医药文化政策TDM-PMC指数值(部分)

根据Estrada对政策评价的等级标准,本研究将中医药文化政策TDM-PMC指数值设置为不良、合格、良好、优秀4个等级,指数值在5以下为不良政策,[5,7)为合格政策,[7,9)为良好政策,9及以上为优秀政策[15]。按照政策等级划分标准,依据26份中医药文化政策的TDM-PMC指数值,对政策进行排名与等级评估,见表4。

表4 26份中医药文化政策综合等级评估结果

3.2.4 政策量化评价结果

本研究所选取的26份政策文本,TDM-PMC指数值均值为7.16,其中最大值为8.91,最小值为5.26,政策等级均在合格及以上,其中良好政策16份、合格政策10份。

从各维度进行具体分析:政策性质方面,各政策均包含预测、建议、导向、描述等内容,这一维度得分较高,均值达到0.81。发布机构方面,各政策均数为0.32,表明各省份发布政策多由单一部门或两部门发布,多部门联合发布情况较少。政策重要性方面,各政策均值为0.63,表明各省份对中医药文化的重视程度有待提高。政策清晰度方面,各政策均值为0.67,体现出各省份对于中医药文化的具体发展目标有一定规划,但发展目标不够细化。政策工具方面,各政策均值为0.67,反映各省在政策工具的运用上存在较大提升空间。政策内容方面,各政策涵盖内容较广,指数均值为0.79,覆盖了大部分中医药文化发展内容。政策评价方面,各政策均值为0.91,表明各政策大体上做到了权责清晰、目标明确、规划翔实且具有区域特色。政策受体方面,各政策提及政府、企业、学校等较多,其指数均值为0.81,说明受体覆盖较为全面。政策视角方面,各政策指数均值为0.71,表明各省份综合运用宏观、中观、微观的视角规划中医药文化的发展。政策公开情况方面,各政策指数均值为1,表明各省份均公开发布政策。

4 结论

4.1 中医药文化政策省域间协调性和政策内部各维度均衡性有待提升

运用TDM-PMC指数模型,可以进行各政策文本指数值比较与各政策维度指数值比较,以分析我国中医药文化政策的协调性与一致性。分析结果显示(见表3,表4),我国中医药文化政策省域间协调性有待加强,政策内部各维度均衡性有待提升。一方面,各省份中医药文化政策的TDM-PMC指数值差异较大,有些省份的中医药文化政策接近优秀水平,而部分省份的中医药文化政策仅达到合格水平,存在较大提升空间,这可能与各省份的中医药发展资源禀赋存在差异以及各省份对中医药文化发展的重视程度不同有关;另一方面,中医药文化政策内部各维度参差不齐,政策内容、政策受体等维度的指数均值达到0.8左右,体现中医药文化政策在这些维度的发展较完善,而政策重要性、政策工具等维度的指数均值不足0.7,表明中医药文化政策在这些方面需进一步提升。

4.2 中医药文化发展的经济支撑有待加强,人才培育有待完善

研究结果显示(见表1,图1),我国中医药文化政策较少提及关于经济支撑的内容,资金、税收、财政、补贴等经济支撑关键词在政策文本中出现的频率较低。资金作为建设基础设施、设立机构、培育人才的必备要素,是促进中医药文化发展的重要推手[16]。因此,中医药文化发展的经济支撑亟须加强。此外,中医药文化教育是中医药文化政策重点聚焦的内容,教育、科普、知识等高频词汇都是与教育联系密切的关键词。中医药文化的教育与科普离不开教育科普人才的践行,中医药文化教育科普人才在推动中医药文化进校园、进社区、进乡村、进家庭的过程中发挥了重要作用[17]。然而,中医药文化政策的高频词侧重聚焦于推进中医药文化的教育科普,对中医药文化教育科普人才的培育却鲜有提及。

4.3 中医药文化发展目标清晰度和政策干预强度有待提升

国家层面的规划政策由于无法兼顾各地实际情况,内容常以宏观的指导性意见为主,而作为地方层面的中医药发展政策,其内容应当清晰明确,强化政策的导向性,提出具体的政策目标以及详尽的政策实施方案[18]。然而,研究结果显示(见表3),各省份中医药文化政策目标清晰度不高,政策导向性不强。一些规划中提出“建设一批中医药文化基地”,对于具体的建设数量,没有提出更细化的要求,而对于建成的时间,也没有明确的节点。这类模糊的政策目标不利于政策取得预期的成效[19]。一方面,缺乏清晰明确的指导,会阻碍政策在各层级的贯彻执行;另一方面,模糊的目标给政策绩效考核带来困难,这在一定程度上会影响政策执行者的执行意愿。

5 建议

5.1 提高各省份中医药文化政策水平,补齐中医药文化政策短板

政策指数值较低的省份应当完善中医药文化政策。一方面,要学习其他省份先进经验,积极复制推广成熟经验,不断创新中医药文化政策,以提升本省中医药文化政策水平。另一方面,要结合地域文化特点,加大资源禀赋开发力度,深入挖掘当地中医药文化精髓,制定具有省域特色、符合本省实际的中医药文化政策。除了弥合省域间的中医药文化政策失衡之外,还需补齐中医药文化政策存在的短板。针对中医药文化受重视程度不足的问题,政策制定者应当进一步重视中医药文化的发展。一是要通过提升其在中医药发展政策中的篇幅占比,更加清晰详尽地规划中医药文化的发展;二是要出台更多中医药文化发展专项政策,聚焦中医药文化的发展。针对中医药文化政策工具运用不尽完善的短板,政策制定者需要科学运用各类政策工具的组合。一是要采取资金投入、人才培养等方式,从供给侧给予中医药文化发展以拉力;二是要运用产业塑造、试点探索等手段,从需求侧推动中医药文化的发展;三是要通过评估考核、标准规范等途径,从环境端塑造适合中医药文化发展的良好环境。

5.2 加大中医药文化发展的经济支撑力度,完善中医药文化科普人才培育

一方面,丰富中医药文化发展的经济支撑手段。首先,通过多渠道筹集的方式成立中医药文化发展基金,用于支持中医药文化规划制定、标准构建、产品开发、人才培养等,资金来源可申请国家财政补贴,要求地方财政补贴,鼓励企业捐赠。其次,通过税收等各种优惠政策充分调动企业积极性,引导企业参与中医药文化建设,具体方式包括开发中医药文化产品、开拓中医药文化特色旅游等。此外,创新投融资机制,鼓励社会资本设立中医药文化旅游发展基金,合力支持中医药文化发展[20]。另一方面,着力培养中医药文化教育科普人才。通过提高教师的中医药文化素养,激励其将中医药文化有关知识融入教学中,引导学生科学审视中医药文化的价值,培养文化自信、民族自豪感、崇高使命感[21]。加强对中医药文化体验场所工作人员的培训,如博物馆、体验馆的讲解人员,培养既具有较强的文化理解与语言沟通能力,又精通中医药文化内涵的复合型人才[22]。

5.3 提升中医药文化政策内容清晰度,细化中医药文化发展目标

提升政策清晰度可以从3个维度入手:在时间维度上,对总体发展目标实现的时间进行具体的划分,将“十四五”这一时期细化为若干个时间节点,为每个时间节点设置具体的阶段性目标,以强化政策的时间导向性;在指标维度上,量化各阶段目标与总体目标,结合各省经济水平与中医药发展状况,在符合省情的基础上,明确每一阶段计划建成的场馆数量、培养的人才规模、开展的活动场次等指标数量[23];在责任主体维度上,将总体任务分解为各领域的具体任务,明确各项中医药文化发展任务的责任部门与协作部门。