推动基层公共卫生委员会建设中存在的问题及对策探析

孙丽莹,刘燕雁,何娣琼,孙丽丽,邹冠炀,赖云峰,刘 远

(1.广州中医药大学公共卫生与管理学院,广东 广州 51006;2.广州市疾病预防控制中心,广东 广州 510440;3.广州市荔湾区疾病预防控制中心,广东 广州 510000)

基层公共卫生委员会,是村(居)委会下属委员会,接受村(社区)党组织、村(居)委会的领导,通过专业防控和群众参与的有机结合[1],积极推进重点人群的健康服务工作[2]。1982年《宪法》就已经明确提出并要求村(居)委会设立公共卫生委员会[3],但由于相关法律法规滞后甚至缺失及其发展未得到重视等问题,导致公共卫生委员会建设过程中出现了各部门权责不清、经费不足、工作碎片化等现象。2020年新型冠状病毒肺炎的爆发,基层公共卫生委员会在卫生应急、协调动员、服务供给等方面的功能和优势进一步突显,国家也出台了系列政策,加快健全新冠疫情社区防控体系,提高基层公卫应急能力,支持基层公共卫生委员会的发展[4]。但当前基层公共卫生委员会建设鲜有较为成熟的经验可供借鉴,还尚未形成全国系统性的公共卫生管理体系。因此,本文旨在结合当前基层公共卫生委员会的工作实践,系统梳理推进基层公共卫生委员会建设中存在的问题与挑战,寻找相应的优化措施,以推动基层公共卫生委员会的建设,提高基层应对突发公共卫生事件的能力,助力健康中国战略。

1 基层公共卫生委员会的建设现状及意义

1.1 基层公共卫生委员会的相关政策发展及支持情况

1982年修订的宪法指出,居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》中,明确提出村民委员会可根据需要下设公共卫生委员会。2018年修订的《中华人民共和国宪法》提出村民委员会设定公共卫生委员会的工作范围,为基层公共卫生委员会的建立提供了有力的法制保障。2021年出台的《关于加强村(居)民委员会公共卫生委员会建设的指导意见》提出争取两年内实现公共卫生委员会的机制全面推广[5]、能力普遍提升、作用有效发挥。截至2021年年底,我国已经推动成立32万个村居公共卫生委员会[6]。

1.2 各地基层公共卫生委员会建设模式及经验

据统计,我国24个省份均已不同程度积极推进基层公共卫生委员会建设。例如,北京是首批开展基层公共卫生委员会建设的城市,随后山东、安徽、广东、江苏等省份也纷纷发布了有关基层公共卫生委员会的文件,明确了基层公共卫生委员会的建设目标、组织结构、成员及职责[7],较为典型地区的基层公共卫生委员会建设内容见表1。

表1 北京、重庆等5个省份的基层公共卫生委员会建设现状及部分经验特色

总体来说,北京、重庆、江苏、山东、安徽、广东、湖南7个省份政策文件中明确指出基层公共卫生委员会工作职责有5～9条不等,宁夏、甘肃、贵州3个省份政策文件中规定的基层公共卫生委员会工作职责分为常态化工作职责和重大疫情防控职责两部分。上述10个省份政策文件中的基层公共卫生委员会工作职责均有提及的内容共有5项,见表2。

表2 10个省份基层公共卫生委员会均涉及的工作职责

此外,重庆、安徽、广东、湖南、甘肃、贵州和江苏7个省份的政策文件中基层公共卫生委员会共有的工作职责还包括1项,江苏、安徽和宁夏3个省份共有的工作职责还包括1项。另外,江苏的基层公共卫生委员会还单独设有3项工作职责,安徽的基层公共卫生委员会还单独设有2项工作职责,见表3。

表3 各省份基层公共卫生委员会部分涉及的工作职责

1.3 基层公共卫生委员会发挥的作用

基层公共卫生委员会的建立,进一步完善了疫情防控应急网络,强化了基层卫生综合治理和组织动员能力,夯实了基层卫生健康工作网底。同时也落实了疾病预防控制工作网格化管理,探索了疾病预防控制机构与城乡社区联动的工作模式,推动基层公共卫生工作纵深发展,具体可以体现为6个方面：

一是应对突发公共卫生事件。基层公共卫生委员会在基层疫情防控中发挥了重要网底支撑作用[8],落实了新冠肺炎等传染病疫情防控属地责任,配合相关部门开展新冠肺炎疫情社区管控工作[7]。同时也进一步推动基层公共卫生与预警应急体系发展完善,补齐基层公共卫生组织体系短板,提高基层公共卫生治理水平。

二是协调整合公共卫生服务资源。设立基层公共卫生委员会有利于协调组织辖区内公共卫生工作,横向扩宽资源渠道,将辖内医疗单位纳入其中,纵向打通区属医院资源配置,确保了基层人力等各方面保障到位。借助基层公共卫生委员会搭建的平台,引入更多民营机构与社会健康组织的力量[9],集中各方力量开展基层公共卫生活动。基层公共卫生委员会还将社区卫生服务机构与辖区企业、学校相连接,开展对口协作活动,指导企业、学校等场所开展常态化防控工作[10]。

三是协助提供基本公共卫生服务。基层公共卫生委员会可协助卫生健康部门开展基本医疗服务和基本公共卫生服务,做好重点人群健康管理、重大突发公共卫生事件预防与处置、慢性病防治与管理、卫生清理、居民健康教育等工作,切实保障群众身体健康。

四是开展宣传教育。广大乡村地区的老年人、妇女、儿童对健康保健、常见慢性病防治、日常健康管理等健康知识需求较大。基层公共卫生委员会可针对群众需求较大的健康知识,开展专题健康知识宣讲,编写并派发健康知识手册,扮演好健康知识传播者的角色,为广大群众提供科普宣传服务。

五是做好村(居)环境卫生工作。基层公共卫生委员会可协助组织开展爱国卫生运动,进行卫生清理,消杀有害蚊虫[8],维护公共环境卫生,倡导文明健康绿色环保生活方式[7]。基层公共卫生委员会还可协助推广垃圾分类,对垃圾分类相关知识进行宣传,增强基层群众垃圾分类意识。

六是为基层群众和政府之间架设沟通桥梁。基层公共卫生委员会与基层群众联系紧密,对群众的健康需求及其对卫生工作的意见较为了解,是沟通政府与群众的桥梁。基层公共卫生委员会可代表群众对公共卫生工作进行监督,收集上报卫生健康相关违法信息,为保障民心稳定、构建和谐群众关系贡献力量[7]。

2 推进基层公共卫生委员会建设中面临的问题与挑战

基层公共卫生委员会在新冠肺炎疫情社区防控中发挥了突出的作用,加强了疫情防控网格化管理,提高了社区应对疫情防控的能力。自新冠肺炎疫情发生以来,各地政府高度重视基层公共卫生委员会的发展,大力推进基层公共卫生委员会建设工作。但在实践中,村(居)基层公共卫生委员会的建设仍旧存在基本职责不明确、管理制度不完善、专业人才匮乏以及经费保障不稳定等问题。

2.1 机构设置有待优化

国家相关法律文件与政策文件对基层公共卫生委员会职责、权利、义务等划分不明确,相关法律政策文件与其建设标准、操作手册之间的衔接不畅[11],未能有效促进基层公共卫生委员会规范化发展。一是基层公共卫生委员会职能设置不完善,部分职能与计生办、妇联、村(居)卫生服务机构重叠,如基层公共卫生委员会的健康教育、传染病管理、重大疫情管理职能与村(居)卫生服务机构职能重叠,增加了基层工作人员工作量,降低工作效率,浪费公共资源。二是各地区基层公共卫生委员会的主管部门存在较大差异[5],例如山东省东营市、江苏省、北京市、安徽省、重庆市、广州市等地区的基层公共卫生委员会主要由卫生健康行政部门负责,深圳市的基层公共卫生委员会由市委组织部、市卫生健康委、市民政局负责,多元化的牵头部门给不同地区间开展工作经验交流带来了阻碍,不利于基层公共卫生委员会工作的全国性推进。三是由于基层资源有限[12],加之基层公共卫生委员会建设指南与标准缺失、可操作性较差,导致部分村(居)委会无法按要求设置基层公共卫生委员会,即使设置了基层公共卫生委员会也是“有名无实”,只存在于村委会上报的统计信息中[13],没有落实其日常工作。

2.2 机构运行有待制度化

由于上级部门重视的不足、资金的缺乏、人才的短缺等,基层公共卫生委员会运行机制存在较大的缺陷。一是基层公共卫生委员会自身的运行机制存在先天不足,梳理政策文件发现基层公共卫生委员会例会制度、考核评价机制、监督机制、人员选拔任用制度等具体的制度设计缺失[14],使公共卫生工作难以系统化开展。二是基层公共卫生委员会与各相关机构之间的有效沟通尚未确立[7],缺乏与村(居)委员会各下属委员会、村(居)卫生服务机构、辖区内单位等组织之间的协调、工作机制,导致组织间工作对接混乱。

2.3 人员配置有待专业化

各地地方政策对基层公共卫生委员会组成人员数量规定差异较为明显,具体组成人员数量有待细化。例如,《重庆市卫生健康委员会关于推进村(居)公共卫生委员会建设工作的通知》中规定“村(居)公共卫生委员会成员数量为3～7人,对辖区人口较多,面积较大的地方,可以增设委员若干”[15],但如何按人口、辖区计算新增委员数未明确,导致现实中人口多、面积大的辖区村(居)公共卫生委员会工作人员仍只有7人,无法满足当地居民的公共卫生服务需求。此外,基层公共卫生委员会成员中非公共卫生专业人员较多,缺乏基层公共卫生委员会专职人员,基层公共卫生委员会成员身兼多职[16]或暂时从其他部门借调,日常工作量较大,工作精力分散,工作效率及质量难以保证。

2.4 资金支持缺乏保障和可持续性

村(居)委会作为群众自治组织,资源筹集与调动能力有限,行动权威性不足[17],其活动经费多依靠财政支持。为解决基层账目混乱不清、收支不透明、利益分配不公等问题,村(居)委会多实行“村财乡代管”[18]制度,村级财政交由乡政府代管,无经费自主支配权,无法自主决定用于建设基层公共卫生委员会的资金数额。国家在相关政策中提出,要合理统筹使用所有投入村(居)的资金,支持建设基层公共卫生委员会[19],但对投入基层公共卫生委员会的人力、物资、经费等没有明确具体的规定。现有村(居)委会的拨款项目中也没有用于基层公共卫生委员会建设的专门款项,其建设经费支出需经上级部门审批,长此以往会影响其成员的工作积极性和主观能动性,阻碍其可持续发展。

2.5 基层公共卫生委员会的品牌效应有待强化

各地对基层公共卫生委员会的宣传途径单一、力度不足,较少对群众宣传基层公共卫生委员会的作用和意义,大部分群众对基层公共卫生委员会知之甚少,缺乏必要的了解渠道,以致基层群众普遍对基层公共卫生委员会认知度较低,将基层公共卫生委员会视同于村(居)委会,部分群众甚至不清楚有基层公共卫生委员会这一组织,对基层公共卫生委员会的工作信任感和支持度不高。基层公共卫生委员会自身缺乏长期、持久的宣传,往往在某段时间采取集中宣传的方式,没有循序渐进、持之以恒地进行,基层公共卫生委员会推广宣传的缺失,一定程度上制约了其服务效力,不利于基层公共卫生委员会工作的开展。

3 加强基层公共卫生委员会建设的建议

为充分发挥基层公共卫生委员会在应对突发公共卫生事件、整合基层公共卫生资源、推进公共卫生宣传教育等方面的作用,需建立健全基层公共卫生委员会法律、政策支持体系,为基层公共卫生委员会培养或配置专业人才,进一步优化村(居)公共卫生委员会的办公条件。

3.1 完善顶层设计

为顺利推进各地基层公共卫生委员会建设工作,国家需加强基层公共卫生委员会的顶层设计,推动公共卫生相关立法进一步完善[20];明确其基本职责、权利、义务,明晰其与各相关机构之间的法律责任与关系,防止部门间责任推诿,妨碍工作的正常开展;确定其组成人员结构、数量,有效发挥组织结构功能。各级政府应参照法律要求制定适合自身发展需求的基层公共卫生委员会建设标准、绩效评价体系、组织结构等相关政策[7]。如北京市出台《北京市村(居)公共卫生工作指导手册》,指明了村居委会公共卫生委员会的工作职责、工作内容和要求,并将指导手册分发给每位基层公共卫生委员会工作人员;安徽省卫健委、计生协组织编写《安徽省(社区)公共卫生委员会工作指南(2021年版)》,明确其工作任务、要求、健康公约、参考活动与服务清单等,指导基层公共卫生委员会开展相关工作,实现基层公共卫生委员会标准化工作、规范化运作、科学化管理。

3.2 优化运行机制

首先,各级政府在制定当地政策时需上下位法协调[21],避免出现相关法律与地方政策衔接不畅问题。基层政府应进一步完善基层公共卫生委员会的管理体制和机制,制定相应的经费投入制度、人员选拔任用制度、绩效考核制度等[3],如深圳市的基层党组织年度述职评议考核将基层公共卫生委员会工作情况列为重要内容,端正工作人员的工作态度,提高成员的工作积极性。其次,基层公共卫生委员会可依托现有区域健康信息平台、社区治理信息系统、集约化社区治理服务信息平台等开展工作[22],提升基层公共卫生委员会信息化办公软硬件水平,实现医疗、健康、群众个人等信息的互联互通,推动卫生系统的信息化发展[23]。如深圳市基层公共卫生委员会推动资源联动共享,借助社区健康云管家系统,探索健康服务“网格+社康+家庭病床”“网格+社康+独居老人看护”的新模式,将社区的公共卫生服务网络越织越密。

3.3 培养专业复合型人才队伍

基层公共卫生委员会成员的素质一定程度上对基层公共卫生委员会运行的效率和效果产生影响。一是应配置公共卫生专业人员指导其开展公共卫生工作,其成员中具有公共卫生专业背景或工作经历的工作人员应占主导地位[24],提升领导班子的工作能力,推进公共卫生工作高质量开展。二是基层公共卫生委员会可对其成员分级分类进行专题培训与教育[25]、定期召开学习交流会[26]。培训内容与形式可借鉴各地的经验,如山东省东营市开展履职能力建设线上线下培训班;重庆市定期开展卫生健康政策与法律法规宣传、卫生健康信息统计分析方法、传染病预防控制等业务知识培训,以提高其成员的公共卫生知识素养,培养一支专业复合型人才队伍。三是改善基层公共卫生委员会工作人员的薪酬待遇、完善基层公共卫生委员会工作人员的职业晋升路径[27],吸引优秀公共卫生服务人员下沉基层,建立一支服务公共卫生事业的稳定队伍。

3.4 明确规定并落实必要经费保障

针对当前基层公共卫生委员会相关经费支持规定较为笼统含糊的情况,应明确可提供经费支持的部门和途径,争取财政投入,拓宽经费来源渠道。根据实际公共卫生需求和经济发展水平,给予基层公共卫生委员会工作人员必要的劳动报酬,并提供物资、建设及活动开展等方面的经费支持,保障组织成员的工作积极性和机构的可持续性。

3.5 强化基层公共卫生委员会品牌效应

一方面,基层政府需进一步发挥新闻媒体的宣传引导作用,积极与广播电视台、报纸、新媒体等合作,通过电视、小视频、公众号科普推文等多渠道、多元化的方式[28],推动基层公共卫生知识科普与相关政策宣传工作的持续进行,宣传基层公共卫生委员会的组织架构、人员组成、职能执行情况、取得的成效等,特别是其在基层疫情防控期间突出的贡献,强化基层公共卫生委员会品牌效应,提高群众对其的知晓度和认可度,减小其开展工作的难度。另一方面,各基层公共卫生委员会间定期组织观摩学习交流,相互借鉴、学习工作经验,营造良好的建设氛围,树立争优创先意识。此外,基层公共卫生委员会应及时总结辖内公共卫生相关活动情况,提炼总结经验,发布宣传刊物,挖掘自身亮点和不足。

村(居)公共卫生委员会是村(居)健康建设的底网,在新冠疫情防控中发挥了不可替代的作用,坚守了社区防控阵地,协调组织各方力量参与到社区疫情防控工作中。但村(居)公共卫生委员会仍旧存在机构设置不合理、体制机制不完善、专业人才匮乏等问题,而基层群众对其的了解也较为浅薄,开展工作阻力较大。未来,我们需进一步完善其管理体系,加大其宣传力度,使其为实施健康中国战略,推进基层治理现代化建设发挥积极作用[8]。