项目制运作框架下社会工作服务项目策划如何实现行政治理逻辑与专业治理逻辑的双重自洽

2024-02-28苏礼

客联 2024年12期

摘要：本文基于当前社会工作专业服务在项目制的运作过程中因市场效率逻辑和行政治理逻辑主导下出现的专业性缺失问题和目标置换问题进行分析，并从社会工作项目策划逻辑的角度进行探究和提出相应对策，为未来社会工作项目的良好运作提供建议。

关键词：社会工作；政府购买服务；项目制；策划逻辑

一、引言

2006年10月11日，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，该决定首次把社会工作写入中央文件，强调要“更加注重解决发展不平衡问题，更加注重发展社会事业，推动经济社会协调发展。”这是与我国的经济社会形势相适应的，使得在经济发展中产生的以及被忽视的社会矛盾可以得到有效缓解。而社会工作在社会建设中又具有重要作用，一是实现助人自助，二是维持社会秩序。社会工作由此进入蓬勃发展时期。此外，随着新公共管理理念和治理观念已经逐步成为政府管理的重要主导原则，市场竞争观念、绩效管理观念、服务观念、成本收益分析方法成为政府改革的重要内容。社会公共管理的主体已经从单一的政府转变为多元化主体，非政府组织、社会团体、企业甚至个人成为公共管理的重要力量。在国家现代化进程持续加速的宏观背景下，社会工作服务机构作为基层社会治理体系的重要组成部分，已经被党和政府纳入社会治理的的重要范畴。

目前，政府向社会工作机构购买服务已成为普遍现象，且大多数服务采购活动采取项目化管理的运作机制。社会工作项目制化是中国社会工作走向专业化的重要推动力量。但不可忽视的是它在实际运行过程中，也会产生弊端。如：短期的项目制难以满足服务对象长期恢复且稳定的需求、市场逻辑和行政逻辑优先于服务工作逻辑以及存在目标置换的问题。当下有较多研究从项目制的角度来分析和论述社会工作项目运作中出现的问题、成因和对策，这对未来行业的发展具有启示意义。不过，项目制的运作除了受到政府行政逻辑和市场效率逻辑的影响外，还与实务人员的项目管理能力密切相关。项目管理是一个涉及项目策划、项目实施和项目评估三者相互关联、有机统一的整体。项目的策划更是管理者进行后续实施、监控和评估的初始依据。因此，本文主要从项目策划逻辑的角度对项目制运行过程中问题的对策进行探究，为未来社会工作项目的良好运作提供一些建议。

二、社会工作项目制运行过程中存在的问题

（一）专业性缺失问题

政府购买社会工作服务往往是政府自上而下地对项目进行打包、发包的过程。这导致了技术治理逻辑以及行政技术性目标时常主导着社会组织发展的逻辑。最终使得社会工作服务项目在实际运行过程中，只强调技术和效率，而忽略了社会工作在助人自助上的专业价值。此外，作为项目购买方即政府，不仅负责对项目的实时监控，而且还会对项目的成果进行考核验收，项目专注于绩效目标的达成而轻视对服务对象负责，对专业负责，存在明显的行政管理逻辑覆盖专业逻辑的情况。“项目发包—行政嵌入”的政府购买社工服务逻辑，也容易产生机构迎合政府偏好、忽视专业使命、专业建制化等问题，从而使专业服务质量低下。政府会优先考虑效益和效率最大化，所以承接社工服务项目的社会工作机构在实际运营过程中会优先考虑自身组织的生存，为了完成项目指标而去做服务。但是社会工作专业的服务对象大都是弱势群体，他们的身心健康恢复以及社会功能恢复都是一个长期的过程，只是在项目短期内完成指标对服务对象来说成长性并不是很大，社工的服务价值也没有能够真正发挥，最终导致在服务过程中缺乏专业性，呈现出质量低下的服务。

（二）目标置换问题

美国社会学家戴维·波普诺指出，目标置换现象发生在组织成员将注意力更多地集中在组织的存续及个人在组织内的地位上，而非组织的原定目标之上。战旭英则从绩效考核角度下定义，认为目标置换是指组织在没有改变最初设定目标的情况下，在实际运行过程中却逐渐背离既定的正式目标，发生目标偏离和错位，转而追求其他目标。目标置换问题在社会工作服务项目中表现为把项目的绩效目标当成服务目标来追求。在实际的社会工作实践中，社会工作者往往会受到项目绩效目标的制约，倾向于选择那些能够助力顺利完成既定指标的服务对象。有时，若项目规划中某个服务领域的服务对象人数未能达标，部分社会工作者可能会采取数据造假的手段，虚构“服务对象”，仅仅为了达成项目指标。这种行为不仅削弱了机构的社会形象，也损害了政府的公信力，而对于真正亟需服务的群体来说，他们并未获得实质性的帮助。社会工作服务实则已经背离了既定的目标和初衷，出现了目标的异化和置换。

三、社会工作项目制运行过程中存在问题的原因

（一）行政治理逻辑与专业治理逻辑失衡

行政治理逻辑与专业治理逻辑失衡是导致目标置换问题和专业性缺失问题产生的根本原因。从项目制运作的底层逻辑进行思考，才能够抓住问题产生的本质。项目制是通过国家财政的专项转移支付等项目手段来配置资源，使各种公共事业和民生工程得到有效投入和全面覆盖。究其本质，项目制是一种通过多种资源和集成各要素来实现项目服务目标的周期性和短期性的服务项目。也正因如此，项目制非常注重能够在短期内实现项目目标，注重在管理过程中绩效指标的完成，导致社会工作服务项目在运行过程中以行政治理逻辑为主导。此外，在项目的运作机制下涉及到多方主体，如：委托方、购买方以及评估方，而这三者各自的评价体系以及治理逻辑不一，容易混乱。在政府行政逻辑以及项目管理逻辑的主导下，会使专业治理逻辑受到裹挟，出现了上述所说的专业性缺失以及目标置换问题。因此，在项目制的运作过程中要平衡二者的关系，才能够使项目进行良性运行。

（二）项目服务策划在逻辑上的不清晰与错位

项目服务策划在逻辑上的不清晰与错位也是导致目标置换问题和专业性缺失问题产生的重要原因之一。在社会工作服务项目中，由于政府发包、社会工作机构招投标承接的模式，这使得社会工作服务机构在实际运作过程中面临着自主权受限的困境。这种模式下，社会工作机构虽然承担着提供专业服务的重要职责，但在项目总体设计上，却往往受到政府治理目标和要求的深刻影响。政府作为发包方，其关注点通常聚焦于宏观的社会治理成效、政策导向的落实以及公共资源的有效利用等方面，且侧重于行政管理的视角。相比之下，社会工作作为一个专业，其目的在于运用专业知识和技能，以满足个人、家庭、社区等层面的社会需求，促进服务对象的社会功能恢复和增强，以及推动社会公正与和谐。然而，在实际项目策划过程中，由于自主权欠缺，社会工作服务机构往往难以充分融入这些专业考量，导致项目设计过于依赖政府的治理目标要求，而忽视了从社会工作专业角度出发的深入策划和精细设计。

四、从社会工作项目策划逻辑的角度对问题的对策进行探究

（一）在项目行政治理逻辑方面，做好项目层次程序性规划

逻辑框架法（LFA）指组合项目的多个因果动态因素，通过一个简洁的框图来分析其含义和关系，并在此基础上确定项目的范围和任务、界定项目目标，分析实现目标所需要方法的逻辑关系，最终评价项目活动及其结果。逻辑框架法可以应用到项目策划中，使项目服务设计有章可循。在进行社会工作服务项目的整体规划和设计时，首先，需要依托逻辑框架法，从项目所处的社会历史背景出发，分析项目面临的社会环境、政策导向以及组织自身的价值使命和资源条件，以便把握项目的宏观定位和需求基础；其次，结合时代发展的需要和政治治理的诉求，界定项目要解决的关键问题。可以将复杂的问题分解成若干个子问题，形成清晰的问题结构图，明确项目面临的挑战和需要解决的核心问题；最后，针对梳理出的问题树，进一步进行转换，得到项目的目标树（宏观目标）。在行政治理逻辑方面具备清晰的规划思路和程序性安排可以为项目的顺利实施奠定坚实的基础，也方便项目后续的实施和监控。

（二）在项目专业治理逻辑方面，做好项目服务人群、需求及目标的界定

在项目专业治理逻辑方面，做好项目服务人群、需求及目标的精确界定是确保项目专业性和有效性的关键步骤。要做好这一方面的策划，一要结合项目背景，二要紧密结合逻辑框架法，使项目服务设计既符合行政治理逻辑，又满足专业治理的要求。首先，需要明确项目的服务人群。这一人群应当是根据项目宏观目标所确定的最直接受益者。并通过细致的社会调研和需求分析，进一步细化服务人群的分类，确保项目资源能够精准投放；其次，针对明确的服务人群，进行项目目标人群的需求调研和需求分析。要从社会工作视角出发关注目标人群的基本生活需求，还要深入挖掘其潜在的发展需求和特殊需求。借助逻辑框架法中的问题树分析，将复杂的需求分解成若干个子需求，形成清晰的需求结构图，为后续项目目标的设定提供依据；最后，在明确服务人群和需求的基础上，进一步界定项目的具体目标。这些目标应当与项目的关键问题和服务人群的需求紧密相关，且具备可操作性和可衡量性。

五、结语

当前，全国范围内的镇街社会工作服务站点已全面设立，社会工作服务项目也越来越普遍。社会工作的专业化、本土化和职业化发展也对社会工作项目管理能力提出了更高的要求。尤其是在资源相对短缺的背景下，如何在确保项目合法合规、有序开展的同时，紧密围绕服务目标提供专业、高效的服务成为关键。项目策划在此过程中的作用至关重要。鉴于此，从项目策划的角度出发，运用逻辑框架法时，需兼顾行政治理逻辑与专业治理逻辑。行政治理逻辑旨在为服务项目提供基本的制度框架和服务支撑，确保项目的合法性与合规性；而专业治理逻辑则强调项目应紧密贴合服务目标，实现服务的专业性和高效性。

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