打破官僚控制：以莫迪政府军政关系改革为例

杨 路

【内容提要】以西方国家实践为基础的主流军政关系理论很难解释发展中国家军政关系问题。本文以主要行为体之间权力关系为变量，构建军人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三种军政关系类型，并以印度为例，对其所属的官僚控制模式进行探究。印度自独立之初便确立了官僚控制模式，该模式在确保文官政府对军队绝对控制的同时，也限制了其军事制度的改革与发展。在多任领导人改革尝试失利的背景下，莫迪政府开展了独立以来规模最大、程度最深的军政关系改革。具体而言，莫迪政府通过领导人集权、向军方赋权、对文官官僚削权的手段调整军政关系主要行为体的权责范围，试图打破官僚控制模式的桎梏。军政关系调整属于长周期工程，作为一项仍在进行中的改革尝试，莫迪政府的改革举措有助于军政关系的改善以及军事力量的整合。展望未来，印度军政关系改革面临两大考验：一是未来军政领导人能否坚持当前改革思路；二是改革举措能否真正实现制度化。总之，印度的官僚控制模式改革之路充满阻碍。

近年来，传统军事冲突和战争重新回归国际政治，学者们在关注战争进程与结果的同时，对当事国军政关系的探讨日渐兴起。然而，反映西方国家军政关系实践的主流理论范式往往无法充分描述和解释发展中国家的军政关系现实。这一方面源于发展中国家独特的建国和建军历史，另一方面则深植于主流范式对发展中国家“政变—无政变”二分法的研究偏见。(1)郝诗楠：《比较政治学研究中的军政关系：趋势、议题与未来议程》，《比较政治学研究》2019年第1辑，第74-96页。即对于发展中国家而言，没有出现过军事政变的军政关系制度便是好的制度。这种偏见影响了学界对一些国家军政关系的认知。

以印度为例，关于印度军政关系研究的主流文献多给予其高度评价，其中最主要的原因便是它从未像邻国巴基斯坦那样遭遇军事政变。(2)Dhirendra K.Vajpeyi，“Chapter 3.Civil-Military Relations in India and Pakistan，”in Civil-Military Relationships in Developing Countries，Lexington Books，2013；Shahid Ahmed Afridi，“Civil Military Relationship：Pakistan and India in Comparison，”South Asian Studies，Vol.31，No.1，2016，pp.69-83；Kotara M.Bhimaya，Civil-Military Relations：A Comparative Study of India and Pakistan，Doctoral Dissertation，RAND Graduate School，1997，p.217；Sumit Ganguly，“A Tale of Two Trajectories：Civil-Military Relations in Pakistan and India，”Journal of Strategic Studies，Vol.39，No.1，2016，pp.142-157；Paul Staniland，“Explaining Civil-Military Relations in Complex Political Environments：India and Pakistan in Comparative Perspective，”Security Studies，Vol.17，No.2，2008，pp.322-362；Veena Kukreja，“Civil-Military Relations In South Asia，”Sage Publications，1991，pp.185-215；Zillur R.Khan，“Civil-Military Relations and Nuclearization of India and Pakistan，”World Affairs，Summer 2003，pp.24-36.然而这种评价已经落后于印度军政关系的实践。其一，对于年度军费开支全球第三的地区军事大国而言，有无政变不应成为衡量制度好坏的主要标准；其二，历史上印度曾多次就其军政关系的弊端进行过改革尝试，说明其制度设计远非完善。莫迪政府执政以来，频繁运用军事手段实现对内和对外目标，并对军政关系进行具有创新性的改革。国内学界从多个角度对莫迪政府的历次军事行动及影响进行了详细的探讨与分析，取得丰硕的研究成果。(3)参见：叶海林：《自我认知、关系认知与策略互动——对中印边界争端的博弈分析》，《世界经济与政治》2020年第11期，第4-23页；胡仕胜：《洞朗对峙危机与中印关系的未来》，《现代国际关系》2017年第11期，第9-22页；林民旺：《超越洞朗对峙：中印关系的“重启”及前景》，《太平洋学报》2019年第6期，第42-51页；孙西辉：《大国脆弱性与风险平衡：印度军事干涉的逻辑》，《当代亚太》2018年第5期，第32-65页；谢超：《洞朗对峙中的错误认知与危机缓和》，《国际政治科学》2020年第1期，第61-89页；Thorsten Wojczewski，“Populism，Hindu Nationalism，and Foreign Policy in India：The Politics of Representing ‘the People’，”International Studies Review，Vol.22，No.3，2020，pp.405-408；Sumit Ganguly，“Hindu Nationalism and The Foreign Policy of India’s Bharatiya Janata Party，”Transatlantic Academy Paper Series，No.2，2015，pp.6-9.然而，与军事行动同等重要的军政关系变化却较少受到关注。(4)袁群、黑然：《印度军事改革：动因、现状及困境》，《学术探索》2022年第7期，第50-58页；程智鑫：《印度军事改革的滞后性及其原因探析》，《印度洋经济体研究》2021年第3期，第85-107页。

本文在借鉴前人理论成果的基础上尝试构建新的军政关系解释模型，并以此解释印度的军政关系改革。第一部分以权力关系为核心变量构建价值中立的军政关系解释框架，重点阐释官僚控制模式的特点；第二部分以印度为案例，剖析莫迪政府旨在打破官僚控制模式的动因与举措；第三部分评估印度军政关系改革的成效，并对其发展趋势与面临挑战进行展望。

一、军政关系中的官僚控制模式

军政关系(Civil-Military Relations)就概念而论有广义和狭义两种界定，广义的军政关系指军队和政府、社会之间的关系，以莫里斯·简诺维茨(Morris Janowitz)对美国职业军人的社会学研究为代表；(5)[美]莫里斯·简诺维兹：《专业军人：社会与政治的描述》，台北：黎明文化事业出版社，1998年。狭义的军政关系指的是军政关系中特定要素之间的关系，如军队同国防部、军队同政治领导人之间的关系，以萨缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)在《军人与国家》中对军人和文官关系原则的讨论为代表。(6)Samuel P Huntington，the Soldiers and the State，Cambridge，Massachusetts：Belknap Press，1981.本文探讨军队和文官集团之间的关系，在研究范畴上属于狭义的军政关系。

(一)军政关系研究的主要路径

当代军政关系理论源于对美国、欧洲国家和日本等军事强国的研究，后逐渐扩展到发展中国家军政关系研究，因而主流军政关系理论不可避免地带有较为浓厚的西方中心主义色彩。如何运用理论框架理解和分析各国复杂的军政互动与实践，是军政关系研究的核心议题。在该议题之下，学术界创造了许多富有洞见和影响力的理论。根据研究视角的不同，可将与此相关的理论群划分为三种研究路径。

第一种研究路径为分工论。从军政权责划分的角度，由分工结构推导出理想的权力结构，该路径以亨廷顿为典型代表。亨廷顿以是否尊重军事专业主义为标准，将文官集团对军队的控制类型分为主观文人控制和客观文人控制。主观文人控制中，文官集团不承认军事的专业性，把军事领域视为与其他文官事务相同的领域，通过对军队日常事务事无巨细的管理以实现对军队的控制。客观文人控制与主观文人控制相反，它尊重专业主义，通过赋予军方在军事领域的自主权以换取军方的政治中立，借此将军方的政治权力削减到远低于文官集团的水平，从而确保国家军事安全。亨廷顿主张客观文人控制，提倡军政分离。亨廷顿有关军政权力划分的理论和军事专业主义的理念遭到了诸如简诺维茨(Morris Janowitz)、芬纳(Samuel E.Finer)、萨奇先(Sam C.Sarkesian)等学者的强烈批判，但这些批评基本仍在权力结构范畴之内，并未超出亨廷顿的理论框架。

第二种路径为环境论。以迈克尔·德什(Michael C.Desch)为代表，该理论跳脱关于军政权力和制度结构的讨论，进而探求影响甚至决定军政关系形态的外部因素。在《文人对军队的控制：变化中的安全环境》一书中，提出内部威胁和外部威胁两个变量，并根据二者的高低列出2*2矩阵，将军政关系划分为四种情形。按照德什的理论，当国家面临的外部威胁较大而内部威胁较小时，军人和文人会团结一致，此时军政关系最为稳定；当外部威胁小而内部威胁大时，文人政府往往会加强对军队的主观文人控制，而军队通常会内向凝聚，可能干预国内政治，因而此种状态下军政关系最不稳定；当外部威胁和内部威胁都很高的时候，文官疲于应对内外威胁，会极力加强对军队的主观文人控制，而军方由于国内混乱的局势可能会增加对文官政府的干涉，因而此时军政关系处于比较糟糕的状态；当外部威胁和内部威胁都很低的时候，德什认为军政关系会出现混合的情况。(7)Michael C.Desch，Civilian Control of the Military：The Changing Security Environment，Baltimore：Johns Hopkins University Press，2001，pp.10-19.德什的环境论使军政关系结构具有了动态，在一定程度上推动了研究议程的进步。

第三种路径为过程论。该路径尝试通过对军政互动过程的研究得出一般性结论，以彼得·费沃(Peter Feaver)为代表。他借用经济学中的“委托—代理”模型对军政关系展开探讨，以微观视角分析军政行为偏好。(8)Peter D.Feaver，“Crisis as Shirking：An Agency Theory Explanation of the Souring of American Civil- Military Relations，”Armed Forces and Society，Vol.24，No.3，Spring 1998；Peter D.Feaver，Armed Servants：Agency，Oversight，and Civil Military Relations，Cambridge，MA：Harvard University Press，2003.费沃将军政关系类比为经济活动中委托人和代理人之间的关系，指出政府将军事权委托给军方，并采用各种方式以确保军队按照政府的预期行事。费沃对军政关系进行了全新的解释：文人通过强化对军方的监控手段，促使军方按照契约行事；军方根据文人的监控技术和惩罚手段，灵活地履行文官的政策和要求。军方与文官处于动态博弈的过程，当军方发现文人监控放松时，他们会停止履行应尽的义务或者尽力逃脱文人的监控。“委托—代理”模型为军事政治学研究带来经济学视角，丰富了军政关系研究议程。

以上三种路径从不同视角呈现出军政关系的诸多面向，扩展了军政关系的研究范畴。与此同时，这些理论亦存在缺陷与不足，由于篇幅所限，在此不作具体评述。本文仅从理论对非西方国家军政关系解释力的维度对既有理论提出批判。亨廷顿的主观、客观文人控制论在解释美国之外国家的军政关系时常陷入失灵的窘境。例如，按照其标准，美国和印度都属于客观文人控制，但两国的军事制度差距甚远，在此问题上亨廷顿理论的解释力颇为有限。(9)Anit Mukherjee，Absent of Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，Doctoral Dissertation，Johns Hopkins University，2012，pp.64-68.德什的环境论同样更擅长解释发达国家规范的军政关系制度，这些国家一般拥有成熟稳定的决策机制，各方能够按照稳定的预期行事。而对一些国内政治发展不甚成熟、决策机制不够稳定的发展中国家而言，理论预言往往失准。相较于前面两种路径而言，费沃的“委托—代理”模型更具普适性，然其不足之处在于，“委托—代理”模型简单地把军政关系抽象为一种监管与被监管的关系，大大削减了其内涵，不能恰当地反映军政关系的全貌。(10)James Burk，“Review of Armed Servants：Agency，Oversight，and Civil-Military Relations，by P.D.Feaver，”Armed Forces &Society，Vol.30，No.3，2004，p.486.更为重要的是，军人并不总像费沃所假设的那样是理性和自利的，完全忽视军人的特殊属性和职业精神亦削弱了其解释力。

(二)权力关系视角下的官僚控制模式

既有研究成果的不足为新的知识增长点指明了方向。本文的理论构建大体沿袭了亨廷顿为代表的结构主义思路，将主体间的权力结构作为核心变量。亨廷顿从军政分工入手，以军事专业主义(Military Professionalism)推导出合理的军政分工模式，从而建构客观文人控制这一规范的军政关系模式，用应然研究指导国家的军事实践。与之不同的是，本文立足于各国军政关系的现实，通过发掘核心变量对既有军政关系类型进行分类。本文尝试摆脱“军事专业主义”等具有价值判断的软性概念，用军政关系最硬性的权力变量提炼核心概念，在此基础上构建出理论模型。

在军政关系领域乃至所有的组织间关系领域，权力关系都是最为核心的变量之一。(11)此处强调军政关系权力结构而非制度结构，主要考虑到制度安排并不总能反映实际权力运行，这一情形在军政府或军人拥有巨大政治影响力的国家尤为显著。军政关系一般涉及两边三方的组织间关系：一边是文官集团，主要由政治领导人和管理军事事务的专职文官机构两个行为体组成；(12)不同国家对国防机构的称呼有很大不同，如安全部、国防安全部、防务省等，下文统称为国防部。另一边为军方，主要由陆海空等各作战单元构成。按照权力关系的不同，可以将控制类型分为军人控制模式、政治控制模式和官僚控制模式三种类型。

图1为军人控制模式。该模式的权力结构中，军方主导军政关系，政治领导人和国防部依次居于从属地位。主要有两种表现形式：一种为军政府，即军事领导人兼任文官集团领袖，军人主导包括军事在内的国家政治事务；另一种形式为傀儡政府，政治领导人名义上是军队总司令，而实际上在军事领域的影响力甚微，国防部只是名义上的文官机构，实际上由军方控制，其核心要员本质上为披着文官外衣的军官。非洲、拉美地区一些国家军人政权即属于此种类型。

图1 军人控制模式资料来源：笔者自制

图2为政治控制模式。政治领导人是该模式权力结构中的最高权威，在其主导下，国防部文官与军方处于大致均衡的权力关系状态。之所以为大致均衡，主要有两方面的内涵：其一，国防部依法享有对军队的领导权，其权力地位高于军方，双方地位并非完全对等；其二，虽然国防部占据权力上的优势地位，但军方拥有充足的途径制衡国防部文官的强势地位，以确保决策的科学性。(13)国防部拥有对军队的主导权与军方与国防部大致处于均衡状态并不矛盾。以美国为例，军方经常与国防部出现摩擦，在国防部拥有对军方绝对领导权的情况下，军方可以通过影响政治领导人、国会等方式实现与国防部相冲突的主张。详见左希迎：《美国军事制度变迁的逻辑》，社会科学文献出版社，2015年。在实践中多数西方国家沿用此种控制模式。

图2 政治控制模式资料来源：笔者自制

图3为官僚控制模式。该模式的权力结构呈金字塔式：政治领导人居于顶层，国防部文官居于次层，军方居于底层。之所以称之为官僚控制，主要因为政治领导人将实际权力委托给国防部行使，导致国防部文官实际掌握军政关系的控制权。(14)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，p.2；Kapil Kak，“Direction of Higher Defense II，”Strategic Analysis，Vol.22，No.4，July 1998，p.504.官僚控制模式有三个显著特征：第一，政治领导人虽居于权力结构的顶端，但对国防事务的介入程度较低；第二，军方领导人的政治地位和等级显著低于国防部官员；第三，在军事安全决策中，军方在大多数时候无法制衡国防部的决定，在二者关系中处于弱势和从属地位。以印度、乌克兰为代表的部分发展中国家采用官僚控制模式。

图3 官僚控制模式资料来源：笔者自制

本文主要研究印度军政关系，因而在此只针对印度所对应的官僚控制模式进行详细探讨。(15)本节所涉及的印度军政关系结构皆为莫迪政府改革之前的状态。作为一种特殊的军政关系结构，官僚控制模式具有以下三个特征。

第一，官僚控制模式是一种保守的制度设计。官僚控制模式常见于晚近成立的发展中国家，由于其政治体制运转不够成熟，体制设计者们在初定军政关系体制时往往倾向于保守的立场，对暴力机关严加管理。这种严格的管控一方面是对军人政治素养的怀疑，而更重要的则是对文官集团治理水平信心不足。历史多次表明，军人推翻文官政权并非仅仅出于权力欲的膨胀，文官政府的无能与腐败及其治下的社会失序和混乱亦是引发军人夺权的重要诱因。(16)William R.Thompson，“Regime Vulnerability and the Military Coup，”Comparative Politics，Vol.7，No.4，1975，pp.485-487.因而，官僚控制模式集中体现了一国政治发展不健全背景下的保守主义思维。

第二，官僚控制模式是一种安全稳定的军政关系结构。需要指出的是，此处“安全”主要针对文官集团而言。军政关系最大的隐患来自于军事政变，而杜绝政变最有效的方法便是建立起对军队的严密监控以及时发现和制止任何不良势头。现代国家政务繁多，仅靠政治领导人个人权势明察三军不免力有不逮。官僚控制模式中，领导人将实际权力下放到分工细致且政治中立的文官官僚手中，通过强大的职业文官队伍实现对军方的严密控制，最大程度确保文官集团的安全。同时，文官官僚虽然掌管国防事务的命脉，但是在专业军事领域为军方留下自主空间，这在一定程度上缓解了军人的不满。此外，一些文官官僚在实践中亦会根据军方的反应颇具弹性地行使权力，以确保军政关系的稳定。总体而言，尽管不对称的权力关系之下军方与文官的摩擦频发，但整体军政关系往往能够保持长期的稳定。

第三，官僚控制模式是一种僵化的军政关系结构。金字塔式的结构造就了封闭而顽固的集团利益，使一国的军事制度调整、特别是军事改革难以施行。20世纪末以来，军事科技和军事理念发展日新月异，客观上要求军事制度做出相应的调整。与此同时，军事专业化程度的大幅度提升加大了国防部文官的管理难度。作为官僚控制模式最大的既得利益者，文官官僚天然地具有维持现状的倾向，而军事管理工作难度的提升加剧了其现状取向。军方在官僚控制模式中处于弱势地位，即使军方发出强烈的改革意愿，庞大官僚集团的阻隔决定了它们难以自下而上推动改革进程。

稳定与僵化是官僚控制模式的一体两面，强大的文官官僚确保了对军队的稳固控制，但同时也扼杀了军政关系朝着平衡方向发展的可能性。对于多数国家而言，战争都是颇为遥远的事情，因而即使存在机制上的落后，其消极影响也容易被和平的现状所掩盖，故而军事制度与军队建设落后于时代潮流的国家比比皆是。对于时常陷入战争或战争边缘的国家而言，军事制度的落后会令政府付出较为惨痛的代价，印度即是较为典型的案例。

(三)印度军政关系中的官僚控制模式

印度自20世纪50年代起即确立了稳固的官僚控制模式。在独立之初，以尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)为代表的国大党建国者们对军事和军队持有消极的看法。尼赫鲁曾告诉陆军司令罗布·洛克哈特(Rob Lockhart)，“印度的政策是非暴力，我们没有预见到军事威胁，陆军没什么作用，我们的警察力量足以保卫国家安全。”(17)Jaswant Singh，Defending India，London：Macmillan，1999，pp.44-45.尼赫鲁对军队轻视与贬低的背后暗藏着对军人的怀疑和提防心理，这一心理体现了政治领导人对军队“殖民地基因”根深蒂固的成见。其一，独立后的印度军队继承了英属殖民地时期的军事力量，建国者们认为他们浸染了浓烈的殖民者气息，尤其是本土高级军官的英式贵族做派遭到印度民族主义者的蔑视。(18)Anit Mukherjee，The Absent Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，p.96；Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，Washington D.C.：Brookings Institution Press，2013，p.3；Nazir Ahmad Mir，“Dynamics of ‘Civil-Military’ Relations in India，”Strategic Analysis，2016，Vol.40，No.1，p.58.其二，印度争取民族独立过程中践行“非暴力不合作”理念，国大党领导人认为军人的角色与其理念在根本上是冲突的。其三，印度军人在国家独立过程中非但没有做出正面贡献，反而协助英殖民者镇压国大党领导的政治运动，因而以尼赫鲁为首的国大党人排斥军方在印度政府中发挥作用，并设法对军队进行限制。(19)章节根：《印度的核政策》，时事出版社，2016年。在政治领导人和文官官僚的一拍即合下，与英殖民时代军政关系迥然不同的官僚控制模式便在印度落地生根。

图4直观地呈现了印度军政关系结构的金字塔特征。首先，印度政治领导人始终居于军政权力结构的顶端。印度总理作为实际上的三军总司令，牢牢掌握对军队的控制权，在军事事务上的绝对权威地位从未受到过挑战。历史上印度军政摩擦不断，但主要发生在军队领导人与国防部长或文官官僚之间，政治领导人的权威从未受到过军方的质疑。与此同时，印度政治领导人在和平时期极少行使军政大权，遑论对军事发展做出指导与规划。大多数人选择将军政大权委托于国防部行使，从而将更多的精力投放于经济社会发展等领域。数十年的实践折射出印度领导人对军队的一贯心态，即把军队视为需要严苛管控的暴力工具，而非需要规划发展的关键领域。

图4 印度军政关系结构图资料来源：笔者自制(20)资料整理自印度国防部网站：https：//www.mod.gov.in/launch/ORCHART.htmlART.html，上网时间：2023年8月22日。虚线框内军事事务司为2020年新设立机构。

其次，国防部文官近乎不受约束地行使对军队的管理权。(21)印度国防部由政治任命的国防部长和文官官僚共同组成，国防部长作为领导人意志在部门的投射，实质上可归属于政治领导人的权力范畴。本文探讨的“官僚控制”把国防部长排除在外，主要基于两种考虑。其一，典型的官僚控制模式中，由于官僚系统的强大，国防部长在常规国防事务中的角色较少，更多的任务是维持既有秩序的稳定。其二，结合印度军政关系的历史，印度历任国防部长在其中鲜有作为。一方面，印度国防部长的平均任职年限不足两年，体现了该角色的临时性特征；另一方面，大多数国防部长缺乏安全领域任职经验，这也部分地解释了国防部长这一职位在印度军政关系中相对弱化的角色。如图4所示，2020年以前印度国防部所有部门要职皆由文官官僚担任，对军方形成全方位的权力压制。从整体行政地位而言，军队更像是国防部的“仆从”。具体而言，国防部虽不介入专业军事行动，但掌握国防预算、武器装备采购、军队发展规划以及军事学说等审批权，从各关键领域管理和约束军方的行为。除此之外，国防部文官还掌控国防生产制造、国防研发和退伍军人福利等关键领域，这在一定程度上压缩了军方的自主空间。更为重要的是，国防部控制着军方与政治高层之间的对话通道，且在绝大多数情况下代表军方和政治领导人进行沟通，垄断了对政治高层的军事建议权。(22)Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，2013.

最后，军方拥有有限的自主权。印度军队不属于国防部的组织架构，只有军种联合司令部被纳入国防部正式结构中，军方整体上处于由国防秘书领衔的国防司的管理之下。直至2001年以前，三军司令部严格意义上不属于国防部的正式组成部分，而是国防部的附属机构(Attached Organization)。1962年中印边境冲突之后，印度文官官僚整体上恪守不干预军队内务的原则，在士兵招募、基层军官提拔、军事训练、军事部署等领域交由军方自主决定。然而，这种自主权处于文官的束缚之下：士兵招募必须遵循文官制定的区域平衡的原则，使部队的民族地域结构多元化；(23)Steven I.Wilkinson，“Chapter 4 Protecting the New Democracy”in Army and Nation，Cambridge，Massachusetts：Harvard University Press，2015，pp.95-97.高级军官的提拔经常受到国防部的干预；军事部署有时亦会遭遇文官的介入。这些限制将军方的自主活动空间压缩在较小的范围内。更为特殊的一点是，印度长期实施三军分立的政策，陆海空军各成一体，地位平等，并没有统一的军方领导人，这实际上分化了军队作为一个整体的政治影响力，使军方丧失了制衡文官官僚的实力。

客观而言，官僚控制模式确保了印度文官政府的安全与稳定。学者们经常以邻国巴基斯坦与印度作对比以说明印度军政关系模式的成功。巴基斯坦独立之初对军队采取政治控制模式，即充分信任军方并给予其相当广泛的自主权，结果建国不久文官政府便遭遇军事政变，此后长期受到军人干政的困扰。(24)巴基斯坦发生军事政变是多种因素的叠加，其中过度依赖军方的军政关系是重要的诱发因素。印度政府凭借对军方的严密管控，独立以来从未遭遇军事政变的困扰，军政关系始终保持大体稳定的状态。

与此同时，官僚控制模式的弊端同样显而易见，并为国内各界诟病。(25)印度学界和媒体界自20世纪60年代起便开始呼吁军事改革，比较有代表性的作品包括：K.Subrahmanyam，“Five Years of Indian Defence Effort in Perspective，”International Studies Quarterly，Vol.13，No.2，June 1969，pp.159-189；Jerrold F.Elkin and W.Andrew Ritezel，“The Debate on Restructuring India’s Higher Defense Organization，”Asian Survey，Vol.24，No.10，October 1984，pp.1069-1085；Glynn L.Wood and Daniel Vaagenes，“Indian Defense Policy：A New Phase？，”Asian Survey，Vol.24，No.7，July 1984，pp.721-735.一是军方与文官官僚摩擦不断。军方与文官在预算分配、装备研发和装备采购等领域长期存在尖锐矛盾，军方不满于冗长的行政审批程序和微小的财政自主权，希望削减对文官官僚的权力依赖。二是军方内部力量涣散。机制层面，印度三军共有十七个军区和一个三军联合司令部，不同军种之间的武器系统和通讯系统无法完全统一，协作能力低下。实战层面，不仅军种间协同作战经验匮乏，而且军事行动中军种之间拒绝协作或互相拆台的事件屡屡发生。三是军事战略缺乏顶层设计。在领导人角色缺失的情况下，文官官僚未能成功补位，对军方制定的中长期国防规划不置可否，致使印军各项安排呈现显著的临时性(Ad hoc)特征。

印度文官政府并非没有认识到官僚控制模式所带来的负面效应。1962年中印边境冲突、1971年第三次印巴战争、1999年卡吉尔冲突(Kargil Conflict)等战争和冲突之后，尼赫鲁、英迪拉·甘地(Indira Gandhi)、瓦杰帕伊(Atal Vajpayee)等领导人都曾针对性地进行过军事制度改革，然而，由于各方力量反对以及领导人改革动力不足等原因，印度始终没能推动军政关系的结构性改革，历次改革本质上只是小修小补，未能从根本上革除官僚控制模式的弊端。

二、莫迪政府的军政关系改革实践

纵观金字塔式的官僚控制模式，理论上它的唯一改变动力来自于塔顶的政治领导人。事实证明，印度历史上所有的军事改革皆由政治领导人自上而下发起。在莫迪政府上台以前，印度政府的改革思路为增量改革，即不断地增设新的机构以解决出现的问题，而很少对既有的机制进行整合，结果加剧了多重管理、机构冗杂局面。因此，积弊已久的军政关系、鲜有成效的改革尝试构成了莫迪政府军政关系改革的制度背景。

(一)莫迪政府推动军政关系改革的原因

官僚控制模式的弊病为莫迪政府改革军政关系提供了原始的动力。尽管多次改革尝试皆收效甚微，但是印度军政关系亟需调整已经成为历届印度政府的共识。莫迪政府较早地认识到军事改革对于国家安全的重要性，并对此展开谋划。然而，从科学的角度而言，该控制模式自独立之后不久便已存在，虽然随着时间推移产生了一些变化，但更接近于一个常量，因此它并非莫迪政府改变军政关系的充要条件。基于此，我们需要从莫迪政府的施政理念、国内政党共识以及莫迪政府对周边安全环境的认知三个变量进一步探讨其打破常规、推动军政关系结构性调整的缘由。

首先，莫迪政府对军事的重视是改革最为直接的原因。作为实现有声有色大国抱负的重要抓手，军事改革既契合莫迪政府经济战略和安全战略的需要，又能够带来切实的选举收益。经济战略上，国防领域的自主生产有助于实现“印度制造”的宏大目标。2014年9月，莫迪政府上台不久即把“印度制造”列为优先发展战略，希望提升制造业在GDP中的比重，而国防制造业恰好是印度制造业的软肋所在。据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)研究报告，印度在2008—2012年和2013—2017年连续两个五年蝉联世界第一大武器装备进口国称号，进口额约占全球的12%。(26)Pieter D.Wezeman，Aude Fleurant，Alexandra Kuimova，Nan Tian and Siemon T.Wezeman，Trends in International Arms Transfers，2017，Stockholm International Peace Research Institute，March 2018，p.6.深究缘由，除了受技术水平所限之外，军政双方在国防采购领域的分歧与摩擦是掣肘印度国防产业发展的重要因素。因而，从推动实现“印度制造”的角度考虑，莫迪政府需要对军政关系做出调整。安全战略上，莫迪政府以将印度打造成引领性世界大国为目标，试图实现国家的全方位崛起。对于任何引领性大国而言，强大的军事实力都是不可或缺的要素，也是印度相对于其他大国的短板。因此，相对于前任领导人，莫迪更为重视国家安全议题，也更急于实现军队现代化。政治选举方面，炒作安全议题有利于印人党获取选票。印人党一直以国家利益捍卫者的身份自居，竭力塑造强硬可靠的政治形象。通过渲染外部威胁、强化军队建设不仅有助于印人党政府整合国家力量，更有助于赢得潜在选民支持，是体现强人形象最为便捷有力的工具之一。2019年全国大选中，印人党便从强硬的对外军事行动中获益匪浅。从政治收益的角度分析，重视国防事务有利于印人党的选举表现。

其次，一向反对军政关系改革的国大党的立场转变减少了莫迪政府面临的政治阻力。(27)程序上而言，执政党设立新的行政职位无需经过在野党的同意，但涉及到军政关系调整问题时，执政党可能倾向于主要政治力量的共识。以尼赫鲁为首的国大党领导人一手创立了严格束缚军队的官僚控制模式，模式背后暗含的对军人的提防心理也一路延续下来。国大党领导层长期以来对既有体制的支持导致国内主要政治力量无法就军政关系的调整达成共识，进而导致数次对军政关系的改革尝试皆以失败收场。1972年时任总理英迪拉·甘地曾希望提拔在1971年第三次印巴战争中立下战功的陆军参谋长马内克肖(Sam Manekshaw)担任国防参谋长，但在党内要员和部分军方人士的反对下只好作罢。(28)V.K.Singh，Leadership in the Indian Army：Biographies of Twelve Soldiers，SAGE Publications，2005.2001年印人党总理瓦杰帕伊再度推动以设立国防参谋长为主要目标的军政关系改革，但由于国大党的反对最终未能落实。莫迪政府第一任期遇到了同样的情形，关于军政关系改革的核心提案迟迟无法获得主要政党的一致同意。(29)参见国防部回复人民院议会问询资料：Ravneet Singh，“Chief of Defence Staff，”Sixteenth Lok Sabha，India，No.1835，http：//loksabhaph.nic.in/Questions/QResult15.aspx？qref=47815&lsno=16，访问时间：2023年9月22日。

2019年3月，国大党突然抛出《印度国家安全战略》报告，阐释其在军事改革和军政关系调整等方面的施政纲领，其中在诸如设立国防参谋长和战区制改革等方面的基本立场与印人党已相距无几。(30)D.S.Hooda，India’s National Security Strategy，March 2019.国大党选择在2019年人民院议会大选前夕出台该报告，主要为修复本党在军事方面立场模糊、政策软弱的形象，减少在该领域相对于印人党的巨大差距，其选举取向非常明显。尽管如此，国大党至少在明面上失去了反对莫迪政府对军政关系进行改革的理由。

最后，莫迪政府对周边环境认知的变化是促使印度政府决意改革军政关系的重要诱因。印度虽然将中国视为最强大的军事“假想敌”，但长期以来战略防御重心一直在印巴边境。莫迪政府上台以后，印巴关系高开低走，频繁的军事摩擦和强化的政治对立使莫迪对周边安全局势做出了消极判断。与此同时，莫迪政府对华安全政策出现显著转折。莫迪政府对中国的军事动态较为敏感，将中国视作优先防范对象。2014年以来，印度国防部年度报告中屡屡给中国打上所谓“威胁者”“侵犯印度主权者”和“侵略者”等负面标签，对华军事动态产生了错误知觉。(31)杨思灵，徐理群：《印度地区安全知觉中的中国意象—基于2002～2003年度至2018～2019年度印度国防报告的分析》，《南亚研究》2020年第1期，第25-27页。党的十八大以来，在习近平总书记的领导下，中国人民解放军进行了新中国成立以来最为广泛、最为深刻的国防和军队改革，重构领导指挥体制、现代军事力量体系、军事政策制度，在“军委管总、战区主战、军种主建”原则的指导下，中国的综合军事实力取得长足的进展。(32)中华人民共和国国务院新闻办公室：《新时代的中国国防》，2019年7月；钧政：《马克思主义军事理论中国化的新飞跃》，《解放军报》，2022年8月1日，第1版。面对“假想敌”军事实力的大步前进，莫迪政府重拾零和博弈的冷战思维，将中国的发展视为重大安全威胁，因而更加急切地希望通过军政关系改革以加速实现军事现代化。

(二)莫迪政府军政关系改革举措

官僚控制模式最大的弊病在于三点：一是政治领导人介入过少；二是军队权限过小；三是文官赋权过重。针对这三个方面的问题，莫迪政府分别运用集权、赋权和削权的方式推动制度改革。一是集权，即政治领导人收回部分军事权力，并深度介入军事事务；二是削权，即削弱国防部官僚过大的权力，将其转移到领导人和军队；三是赋权，即在整治军队的基础上，赋予军方更大自主权，平衡军政关系。在此思路的指导下，莫迪政府从以下三个方面开展改革。

第一，政治领导人加强集权。政治领导人是官僚控制模式中影响力最大的行为体，其意志将决定着军政关系的走向。莫迪上台后，一改印度政治领导人漠视军务的传统做法，就军队建设、国防规划、军工发展等议题发表意见并采取行动。

一方面，莫迪加大了对日常军事事务的介入力度，在关键军务中扮演主导角色。2016年印度政府出人意料地任命比平·拉瓦特(Bipin Rawat)担任陆军参谋长。按照印军传统，陆军参谋长通常由现役资历最高的中将接任，而拉瓦特的资历当时在陆军中仅排第三，理论上接任的希望极为渺茫，因而这一提拔打破惯例之举令各界哗然不止。反对党指责莫迪政府破格提拔拉瓦特破坏了传统，而陆军内部也对此颇有微词。(33)黑然：《印度三军国防参谋长拉瓦特》，《国际研究参考》2020年第5期，第53页。另外，拉瓦特在2016年从陆军第三兵团司令到南方军区总司令，到陆军副参谋长，再到陆军参谋长的“火箭式”跨越在军队内部也颇有争议，普遍认为不寻常的擢升路径表明政府在将军事事务政治化。

拉瓦特之所以能够接任陆军参谋长，除了出色的专业履历外，很重要的原因在于其军事思维和理念与莫迪本人非常契合。拉瓦特鼓吹打赢“两场半战争”，大肆宣扬中国和巴基斯坦对印度国家安全构成的威胁，迎合了莫迪政府煽动民族主义的策略。担任陆军参谋长期间，拉瓦特配合莫迪政府的冒险性对外战略，亲自指挥了多起针对周边国家的军事行动，借此赢得了莫迪的充分信任。事实表明，其策划的2016年越过印巴实际控制线对巴基斯坦进行“外科手术式”打击以及2019年跨境空袭巴基斯坦事件等，都直接或间接地助益印人党在地方和中央的选举。(34)Manoj Joshi,“Dividing to Conquer，”https：//www.tribuneindia.com/news/archive/comment/dividing-to-conquer-759056，访问时间2024年1月8日。

另一方面，莫迪政府在机制上做文章，设立国防计划委员会(Defense Planning Committee)，将国防战略制定权收回总理团队。莫迪政府调整军政关系结构的第一步并非直接向军方赋权，而是设立了由多部门代表组成的国防计划委员会专职负责长期国防规划等事宜，将国家中长期安全战略规划的制定权从国防部剥离，转而置于总理心腹—国家安全顾问(National Security Advisor)的领导之下。该委员会的主要成员由军种参谋长(35)2020年1月国防参谋长履新后成为该机构的新增成员。、国防秘书、外交秘书和财政秘书组成。国防计划委员会着眼于战略层面，主要负责起草国家安全战略、制定能力发展计划、处理军事外交事务以及改善印度国防制造生态系统，扮演着核心安全智囊机构的角色。(36)Ananth Shreyas，“Modi Government Eyes New National Security Strategy，”Financial Express，April 19，2018.

国防计划委员会成立之前，国家中长期军事规划的任务主要由国防部下属的国防司主导。国防司作为文官机构，本身不参与具体内容的制定，主要负责审定军方提交的草案。然而由于程序冗杂等多方面原因，军方制定的规划很难获批。以2007-2022年综合长期远景计划为例，当前该规划的时效业已走完，但其仍未获得国防部的正式批准，导致印度军事建设在缺乏长远规划的情况下运行，仅仅依靠年度军事计划做出防务安排。(37)Stephen P.Cohen，Sunil Dasgupta，Arming without Aiming：India’s Military Modernization，pp.53-97；Gurmeet Kanwal，Neha Kohli，Defence Reforms：A National Imperative，New Delhi：Institute for Defence Studies and Analyses，2018，pp.83-84；Anil Ahuja，“Budget 2019：Defence Allocation Methodology and Rationale Remain Elusive，”Financial Express，February 4，2019.

顶层设计对于军事长期发展至关重要，莫迪政府任命多瓦尔(Ajit Doval)坐镇国家中长期安全战略的规划工作，大幅度提升了该项工作的优先级别。工作流程上，政府将外交和财政官员一并纳入国防政策制定环节，在稀释国防部文官官僚影响力的同时亦可精简决策流程，提高决策的科学性。虽然国防计划委员会制定的规划和报告仍需提交国防部长批准，但由于报告是跨部门高级官员共同的智识成果，因此国防部的最终批准更多地只是程序性行为。

第二，赋予军方自主权。官僚控制模式的核心弊病便是军队缺乏足够的自主权。莫迪政府上台后围绕清除军队冗余和促进联合行动两个目标对军队进行全面整治和赋权。客观而言，尽管印度军队相对于文官部门显得孱弱，但印军内部的僵化程度丝毫不亚于文官官僚。长期以来，印度军队经济腐败、军纪涣散和冗员繁多等负面消息频发，军种利益尾大不掉，已经成为军事改革的障碍。因而，在对军政权力结构进行调整之前，莫迪政府率先对军队进行整治，重点优化陆军结构，并通过设立国防参谋长职务使军方在国防事务中有了更大的话语权，为更大规模的军事改革做前期准备。

一方面，莫迪政府重点解决军队冗余问题。2016年6月莫迪任命前陆军中将谢卡特卡(D.P.Shekatkar)对印度军队存在的问题进行研究。当年12月谢卡特卡委员会向政府提交报告，就提高军队战斗力和平衡军队的国防开支提出具体方案，随后印度政府正式着手对位高权重的陆军发起两波改革。针对陆军齿尾比(Teeth to Tail Ratio)过低的问题，印度国防部发起第一波陆军改革，裁撤和优化后勤部门。(38)齿尾比为战斗部队与后勤支援部队之间的比率，齿尾比并没有固定的标准。一般而言，该值越小意味着后勤支援部队占比越大。主要采取五项举措：一是裁减非战斗单元，关闭39家军营农场以及非交战区的军队邮政机构；二是重组陆军各级军械维修梯队，使集团军拥有基地维修厂和固定维修站等维修机构；三是优化包括无线电监测部队、空中支援信号部队、复合信号部队等在内的信号部队；四是简化库存控制机制，重新部署包括车辆仓库、地方军械库和中央军械库在内的军械梯队；五是优化对供应和运输部队以及动物运输部队的使用。(39)Government of India,“Recommendations Made by Shekatkar Committee，”http：//pib.nic.in/newsite/PrintRelease.aspx？relid=177071，访问时间：2024年1月8日。第一波改革共涉及57000名军官、士兵和军方文职雇员，这种改革规模在独立以来的印度尚属首次。

针对军队高层机构的弊病，印度国防部于2019年3月发起了第二波改革，对陆军高层组织进行大规模的调整。第一项举措重点针对陆军司令部人员臃肿问题，从陆军司令部调离229名军官，将其重新部署到印度与中国和巴基斯坦边境地区的前线部队，以加强印军在一线作战部队的指挥和作战能力。(40)“Government Approves Mega Reform in Indian Army：Sources，”The Economic Times，March 8，2019.第二项改革措施主要针对陆军参谋长权责过度集中问题，设立负责战略事务的战略副参谋长的职位，主要负责军事行动、军事情报、战略规划和后勤四个主要领域的工作，此前以上四个领域的主管直接向陆军参谋长汇报工作，该职位在一定程度上稀释了陆军参谋长的职权。第三项措施针对军队腐败和侵犯人权问题。建立军方反腐败机构和人权机构，新的反腐机构将由一名少将担任主管，直接接受陆军参谋长的领导，以改变当前多重监管的局面。人权机构同样由少将级别的军官担任主管，在陆军副参谋长的领导下开展军队内部关于侵犯人权的调查工作。(41)Abhishek Bhalla，“Army HQ Restructuring：Rajnath Singh Approves Setting up of Human Rights Cell，Moving 200 Officers to Field，”https：//www.indiatoday.in/india/story/army-hq-restructuring-rajnath-singh-approves-setting-up-of-human-rights-cell-moving-200-officers-to-field-1588596-2019-08-21，访问时间：2024年1月8日。三项措施表明印度政府已经决心整治军队各种顽疾，打击盘根错节的部门利益。

另一方面，莫迪政府尝试解决军种间缺乏协调的问题。其一，制定关于联合行动的军事学说。2017年4月，印度国防部发布《印度军队联合学说》(The Joint Indian Armed Forces Doctrine)，从安全概念、冲突领域、军事力量工具、高层军事机构、一体化结构等方面阐述印度军队作为一个整体的理念与规划。《联合学说》着重强调三军在军事行动、军事规划、军事情报、军事训练及军事采购等方面实现一体化的长期目标，改变过去三军在军事领域缺乏协调的局面。(42)Ministry of Defence，Government of India，The Joint Indian Armed Forces Doctrine，2017.其二，设立专门推动军种联合行动的职位。在一系列改革的基础上，莫迪政府做出印度独立以来最重大的军事改革决定——设立国防参谋长(Chief Of Defence Staff)职务，以结束三军群龙无首的局面。2020年1月1日拉瓦特担任独立以来首位国防参谋长，成为所有参谋长的同侪之首(First among Equals)。对上级，国防参谋长担任由总理领衔的核指挥局(Nuclear Command Authority)的军事顾问，改善了军方一直仅作为执行者的尴尬处境。(43)徐进：《试析印度核指挥与控制体系中的“文官治军”原则》，《当代亚太》2007年第3期，第29-31页。在国防部内，他是国防部长的首席军事顾问，同时领导新设军事事务司，主要负责日常军队事务管理和军事采购等工作。在军队内部，国防参谋长作为参谋长委员会的常任主席，领导包括国防网络局、国防空天局、国防特种部队等在内的所有跨军种机构，促进军种间的联合行动。(44)Government of India，“Cabinet Approves Creation of The Post of Chief of Defence Staff in The Rank of Four Star General，”PIB，December 24，2019.

设立国防参谋长职位是印度军政关系改革的核心举措，也是长期以来各个利益攸关方相持不下的焦点问题。文官集团主要担心它的出现可能带来一种危险的趋势，即军内权威史无前例地集中在国防参谋长一人肩上，届时军方的组织能力和政治影响力都将不可避免地扩张，进而其议价能力得以提升，致使国防部对军方的控制能力减弱。因而莫迪政府面临艰难的抉择：设立一个孱弱的国防参谋长将使军政关系改革变得有名无实，而强势的国防参谋长将可能成为悬在文官集团上方的“达摩克利斯之剑”。经过多个方案进行比较和推演，莫迪政府最终对该职位做出平衡的设计：作为军队的领导，国防参谋长不具有军事指挥权，只具有行政权。具体而言，在国防部长面前，国防参谋长是首席军事参谋；而在军队面前，国防参谋长主要履行过去文官官僚的职责，处理日常军事事务，并推动军种间的联合行动，充当着军政之间的润滑剂。

第三，削减国防部文官职权。文官官僚掌握军政关系主导权是官僚控制模式最本质的特征，因此欲打破该模式必须要削减文官的职权。(45)前文提及的设立国防计划委员会既是领导人集权的过程，也是削减国防部文官权力的过程，但是重点在于前者。长期以来，国防部几乎由文官官僚构成，保持了军政领域的大部分权力，这一现象既是军队地位低于文官的集中体现，也是文官官僚决策科学性不足之根源。为此，印度政府一方面通过设立新的机构，稀释文官的权力，另一方面通过重整文官部门下属机构，引入竞争机制，削弱其在专业领域的话语权。

首先，设立新机构分解文官官僚职权。2020年1月，印度政府宣布在国防部下增设新的机构—军事事务司，该机构由国防参谋长领衔。军事事务司的职责分为两个部分：一方面，承接了原国防司(Department of Defence)的部分职能，主要负责三军及军种联合司令部行政事务管理和小宗军事采购等内容；另一方面，则是同国防参谋长相关的职能，主要包括促进军种在采购、训练、人事等领域的协调行动，推动军事指挥机构重组，以及提升军队对本土装备使用等。

军事事务司最重要的意义在于它为国防参谋长提供了施展权力抓手的同时，也促进了军方内部以及军方与文官之间的制衡。在军队内部，国防参谋长虽在诸位参谋长中位居首位，但手中仅掌握已沦为形式的参谋长委员会以及初创的国防网络局、联合特种部队等资源，难以同独揽军种管理权和指挥权的军种参谋长相提并论。在此情况下，国防参谋长很难完成促使三军在各领域搁置分歧、实行联合行动的任务。军事事务司赋予国防参谋长一定的行政权，使其得以在日常事务中对军种进行管理，初步具备了敦促军种间联合行动的能力。军政关系层面，军事事务司的设立改变了国防部由文官把持的局面，国防参谋长作为军事事务司司长不仅管理司内事务，还将参与到综合国防事务决策中，可能对文官官僚形成制衡，促进决策的科学性。

其次，重整文官下属机构，削弱其垄断地位。国防部下属的国防制造司长期垄断国内军工行业，并因效率低下而广受诟病，因而成为莫迪政府改革的重要目标。一方面，莫迪政府通过部门整合打击部门内部的利益集团，提升资源利用效率。2021年10月，印度国防部宣布将兵工厂委员会下属的41家兵工厂整合为7家大型兵工企业，由此兵工厂委员会的性质由行政机构转变成国有企业。(46)Ministry of Defence，Government of India，“Seven New Defence Companies，Carved out of OFB，Dedicated to The Nation on The Occasion of Vijayadashami，”https：//pib.gov.in/PressReleseDetail.aspx？PRID=1764148，访问时间：2024年1月8日。在此之前，各家兵工厂因工作效率低下、小集团利益盘根错节而长期遭到印度军方的诟病。41家兵工厂分散在印度各地，同所在地方政府渊源深厚，加上兵工厂的预算较高，其涉及利益盘根错节。更重要的是，由于垄断武器生产而缺乏市场竞争的压力，各兵工厂的积极性和创造性相对不足，导致产品质量问题层出不穷且屡屡延迟交付。莫迪政府以整合的方式打破过去的利益链条，进而削弱文官官僚的职权。

另一方面，莫迪政府大力引入国内私营资本以及外资以深化国防领域的“印度制造”，打破了国防部对国产武器的垄断地位。近年来，印度政府不断扩大国防制造产业的开放力度，大量发放军工牌照，吸引塔塔集团、安巴尼集团等国内实业巨头加入国防工业，提升装备国产化水平。同时，莫迪政府为了吸引国外资本和技术，将外资控股比例从49%大幅度提升至74%。(47)Ministry of Defence，Government of India,“FDI in Defence Sector，”https：//pib.gov.in/PressReleseDetail.aspx？PRID=1654091，访问时间：2024年1月8日。这些举措在推动印度武器国产化水平的同时，大大削弱了文官官僚主导的国防制造司对国产装备的垄断地位，军方由此获得了更大的选择空间。

通过一系列的新政，莫迪政府逐步实现了对军政关系的改革，削弱了既有的金字塔式的权力结构。一是政治领导人不再处于超脱位置，开始参与高级军官任命、收回国防部的国防战略制定权，并引领军事战略的顶层设计；二是军队不再完全处于被压制的地位，国防参谋长作为军事事务司负责人进入到国防部文官系统，打破了文官官僚对军政事务的垄断；三是文官官僚的实际权力被向上和向下转移，强势的地位遭到削弱，但依旧掌握财权、采购权等军事建设的命脉。

三、莫迪政府军政关系改革的成效、趋势与挑战

经过数年的实施，莫迪政府诸多举措的影响已经初步显现，这为考察其打破官僚控制模式的效果提供样本。一般而言，军政关系改革是一项长周期的工程，改革进程往往充满变数。得益于印度近年来稳定的国内政局和有利的国际环境，莫迪政府的改革呈现较强的稳定性和延续性，一系列新制度的确立在一定程度上对冲了不确定性。尽管如此，正如历史上其他改革一样，随着军政关系改革的深入，所触碰的利益面更深更广，面临的阻力与挑战亦日趋严峻。

(一)军政关系改革的成效

第一，改革使官僚控制模式得到了优化，军政关系得到一定程度的改善。在军政关系改革之前，印度军方和文官集团处于一种地位悬殊、对话缺失、摩擦频发的状态。在官僚控制模式尚未发生根本性改变的情况下，莫迪政府通过领导人、国防部官僚和军队权责的重新划分，构建了更趋平衡的军政关系。

一方面，军方和国防部官僚的关系得到改善。二者在日常军事事务上的摩擦构成了军政之间的主要矛盾。军方认为国防部文官缺乏决策所需的专业军事知识，经常利用程序拖延军方的合理诉求，打乱军方的行动规划，因而是导致军事发展缓慢的主要责任方。而文官认为军方经常无视预算和国防科技的现实状况，提出许多不切实际的要求，从而导致了国防部在军事采购、军事研发和军工生产等环节的拖延。(48)Anit Mukherjee，Absent of Dialogue：Civil-Military Relations and Military Effectiveness in India，pp.140-142.仅从制度设计的角度考虑，国防参谋长和军事事务司的设立，不仅平衡了军方与国防部官僚之间的权力对比，而且有望降低军人与文官交往频率，提升军事管理效率，故而有利于双方关系的改善。

另一方面，军方与政治领导人的关系得到改善。长久以来，军方对政治领导人疏于管理军事事务、刻意打压军队地位心怀不满。与前任政府相比，莫迪政府对国防事务的重视程度和投入水平有明显的提升。在军事预算上，莫迪政府执政期间印军军费开支稳步扩大，至2020年已经成为世界第三军费大国。尤其是旨在提升印度武器装备现代化水平的大额海外军事采购，提振了军方对政府的信心，赢得了军方的好感。

第二，改革将在一定程度上促进印度武装力量的整合。僵化的官僚控制模式之下，军方既备受官僚部门的压制，同时其内部亦积弊已久。长期以来，印度武装力量处于四分五裂的格局。一方面，跨军种甚至同军种的各军区之间的军事协调和交流较少，彼此隔阂较深，导致军队凝聚力不强；另一方面，许多军区都配备医院、补给站、电台、训练基地等相对完整的后勤队伍和基础设施，形成相对独立的作战单位，实际上造成了设施重复建设，致使资源配置效率低下。(49)Sandeep Unnithan，“Battle of the Bulge：Bipin Rawat’s Radical Plan to Restructure Army，”India Today，January 2019.除去日常军事事务外，三军在作战领域的配合与协作同样稀缺。虽然设有旨在协调三军联合行动的参谋长委员会，但由于领导权的频繁更迭，该机构不仅未能够发挥促进三军联合行动的作用，反而越发鸡肋。(50)参谋长委员会由委员会主席主持工作，该职位一般由三军参谋长中资历最老的参谋长担任，由于三军参谋长的任期普遍为2-3年，且任命时间相互错开，故参谋长委员会主席更替频率较高。陆海空三军在武器装备选择、作战学说设定、联合军事行动等方面长期各行其是。国防参谋长有望在一定程度上缓解印军结构松散的问题，其将从两方面促进军事力量的整合。一方面，在军事行动、后勤、运输、训练、支援、通讯等领域，将三军纳入到统一的轨道运行，推动军种间联合行动；另一方面，改组军区司令部，推动建立战区司令部等新机构，通过军事组织形态的变革来整合和利用军事资源。(51)Public Information Bureau，Government of India，“Functions of Chief of Defence Staff，”https：//pib.gov.in/PressReleaseIframePage.aspx？PRID=1601809，访问时间：2024年1月8日。一系列举措若得以顺利推进，印军将变得更加扁平化，整体结构会更加紧密，抛去装备因素不谈，其军事动员能力和综合战斗力或将因此受益。

(二)军政关系改革的趋势

莫迪政府的诸多举措体现了较强的延续性，这为预判其发展趋势提供了可能。结合当前的举措与莫迪政府关于改革方向的公开阐述，未来印度军政关系改革将呈现三大趋势。

第一，进一步限制和削弱文官官僚的职权。在打破官僚控制的政策中，莫迪以专业化为标准对文官部门进行改革，即调整和取消其专业领域之外的权限。例如，通过新设立的军事事务司取消了文官部门管理具体军事事务的权力；通过将行政化的兵工厂委员会改革为企业化的大型兵工集团，调整了文官部门掌握军工生产的管理方式。与此同时，莫迪政府通过引入外资和私营资本进入国防部文官部门垄断的军工研发和生产部门，亦削减了文官在该领域的话语权。未来一段时间，在专业化指引下更加细致的军政分工应该是印度军政关系改革的发展趋势，而这意味着文官部门将逐渐从过去涉足广泛的军事领域退出，回归到其专业性较强的领域。

第二，进一步整治军队弊端。莫迪政府主导的军事改革并非简单地向军方赋权，而是在扩大军方自主性的前提下，以现代化为指引，重点解决协同性不足以及冗员较多的问题。当前莫迪政府正谋划战区制改革，打破过去各军区自立门户、缺乏配合的局面。此举不仅有助于打压尾大不掉的军种利益，而且实际上赋予军方更大的军事自主权，有助于建立更趋均衡的军政关系。(52)Ajai Shukla，“CDS General Bipin Rawat Reveals Shape of India’s ‘Joint Theatre Commands’，”Business Standard，September 15，2021.尽管直到2021年12月拉瓦特意外身亡，印军也未能制定出明确的战区制改革时间表，但是根据莫迪和辛格的公开表态以及印军的建设动向，战区制度改革将是具有确定性的趋势。

印度政府2022年出台的“烈火之路”征兵政策，进一步表明了整顿军务的趋势。与过去的政策相比，印度政府大幅度削减了新兵转为职业军人的比重，降低了新兵四年服役期的薪酬待遇。(53)按规定，新兵的服役期为四年，期满后仅有25%的士兵能够转为长期服役的职业军人，从而有资格在退役之后领取稳定的退休金，https：//static.mygov.in/static/s3fs-public/mygov_165537936251307401.pdf，访问时间：2024年1月8日。此举不仅有助于解决印军平均年龄过高的问题，还能够有效降低军队的人力成本，使军方能够集中更多资源实现武器装备现代化。这一改革措施充分体现了莫迪政府以现代化为指针的军队改革逻辑。从长远来看，未来印度政府可能在解决军队冗员、促进军队联合行动等方面采取更加严厉的措施。

第三，进一步扩大领导人的介入。领导人主动介入是莫迪政府改革成效的决定性因素。客观上，印度军事发展的路线设计要求领导人继续加大对军事事务的关注和投入。军队现代化和军工自主化是战略级的规划，超出了特定部门的能力权限，因而它必须也只能依靠领导人的介入方能取得成功。当前印度军队现代化的机制设计基本完毕，但具体实施仍面临不少内部阻力，在此过程中领导人的权威不可或缺。

主观层面，印度领导人重视军事事务。近年来，莫迪总理以史无前例的频次参与到国家军事领域事务中，这在很大程度上弱化了官僚控制模式的特征。一是亲自参与印度军事发展的顶层设计。莫迪亲自敲定了印度军事发展路线图，成为军政关系改革的最大推动者；二是任命心腹主管军事部门。莫迪在第二任期任命印人党的主要领导人辛格担任国防部长职务。辛格对内强势介入国防部门具体事务，对外积极开展军事外交，压缩了文官官僚的权力。此外，莫迪精心挑选与自己治军思路极为契合的拉瓦特担任首任国防参谋长，拉瓦特意外身亡后，莫迪政府屡屡推迟新的任命，足以表明莫迪对该职务的重视。莫迪政府宁缺毋滥的做法表明了其加强对军队事务介入的整体趋势。

(三)军政关系改革面临的挑战

挑战之一，未来的军政领导人能否坚持既有的思路。一方面，官僚控制模式中政治领导人的因素至关重要。纵观各国战区制改革的历史，制度的确立与定型往往需要较长的时间周期，领导人一贯而稳定的支持格外关键。过去一段时间，印度之所以能够有效推动军政关系调整，很大原因在于莫迪本人对国防部门的重视以及坚定的军事改革理念。在莫迪政府第二届任期即将结束之时，印度战区制改革仍未能够实现质的突破，按照当前的进展，本届政府很难完成军政关系改革的重任。因而2024年新一轮全国大选以后，新任领导人将引导印度军政关系走向何处去，仍具有一定的悬念。

另一方面，军方领导人的改革理念同样至关重要。由于现代军事极强的专业性，政治领导人的改革理念必须依靠职业军官的辅佐方能得以贯彻实施。因而，尽管莫迪对于军队组织形态现代化和军种联合行动要求迫切，但也未曾插手具体的军事改革事宜，而是将其交由军方自主推动。在此情况下，军方领导人的改革意愿和思路很大程度上左右了改革的进展。首任国防参谋长拉瓦特的改革理念与莫迪极为契合，上任以来一直不遗余力地呼吁和推动军种间协调以及建立联合战区。客观而言，拉瓦特未能实现战区制改革并非全因军种阻力所致，莫迪的克制、疫情的影响以及印度安全环境的变化等，都是改革无法如期推动的重要影响因素。然而，拉瓦特的意外身亡为军事改革增添了不确定性。此前呼声最高的继任人选、前陆军参谋长纳拉万(Manoj Naravane)并未能在卸任陆军参谋长职务后接任该职务。印度各界普遍认为，这主要因纳拉万与莫迪改革思路相左所致。纳拉万曾公开表示战区制改革需要深思熟虑，认为需要花多年才能达成目标，而且需要“中期修正”(Mid-course Corrections)，间接否定了拉瓦特提出的时间表。(54)“‘Theaterisation to Take Number of Years，’ Says Army Chief General Naravane，”Hindustan Times，October 21，2020.因此，在制度确立的关键时期，莫迪和新任国防参谋长乔汉能否延续坚定的改革信念和紧密的军政合作是至关重要的问题。

挑战之二，新制度能否长期有效运转。制度的改革通常是一次性的，因而需要依靠关键人物的决断而一举定乾坤。但制度的有效运行又是长期性的，需要整个体系各个部门的配合方可成功。当前印度军政关系中的两点顽疾将是未来制度平稳运行的巨大挑战。其一，国防参谋长权力问题。过去印度数次军事改革失败的重要原因在于空军和海军等弱势军种的反对，此次战区制改革中军种内部仍迟迟未能达成统一意见。面对军方内部的抵制，国防参谋长并没有足够的手段和资源加以掣肘。2021年7月，在拉瓦特发表了“空军是支援力量”的言论后，印空军司令当即对这一观点进行公开的批判，这表明国防参谋长在军事改革中的权威与领导地位并非无可撼动。目前，国防参谋长的级别和军种参谋长一样皆为四星上将，而根据最新修订的国防参谋长遴选标准，62岁以内的三星中将也能成为该职位的潜在人选。(55)资料来源于印度中央政府网站：https：//www.gconnect.in/defence-services/army-amendment-rules-2022-notification.html，访问时间：2024年1月8日。在历来讲究资历深浅的军队文化中，由三星将军升任的国防参谋长能否在未来的工作中有效整合三军，存在一定的不确定性。与此同时，国防参谋长的岗位设置不够完善。例如，拉瓦特意外身亡后，由于印方并未设立副国防参谋长或相关职务代理行政职能，导致其掌管的军事事务司陷入停滞状态，暴露了机构设置的重大缺陷。

其二，国防部文官官僚的配合问题。作为军政关系改革中利益受损最大的一方，文官官僚必然会极力维护自身的地位和利益。文官官僚向来对引入私营部门进入军工领域、设立国防参谋长职位等政策颇有微词，而近期领导人和军方相对强势的地位使国防部文官的声音被外界忽视了。实际上，莫迪政府的改革本质上弱化了官僚控制，而并未改变印度官僚控制模式结构。改革后文官官僚依旧掌握着预算、大宗采购、军工制造和养老金分配等核心事务。随着改革热潮的散去，文官官僚的主导地位将再度显现。在缺乏硬机制的钳制下，如果文官仍坚持过去依靠程序控制军方的工作文化，那么莫迪政府的军政关系改革成果将受到巨大考验。

结论

兵者，国之大事。军政关系作为一国军事体制的核心内容，其确立与改革关乎一国内政外交的长远发展，重要性不言而喻。官僚控制模式作为一种保守的军政关系模式，在维护文官政府安全的同时，也钳制了一国国防事业的正常发展。作为官僚控制模式的典型代表，莫迪政府大力推动积弊已久的军政关系改革，显示出其重塑印度军政关系体制的雄心。针对体制存在的顽疾，莫迪政府以集权、赋权和削权三管齐下，对官僚控制模式进行大刀阔斧的改革以寻求军政权责的平衡。在领导人大力介入之下，印度的军政权力结构得到一定的调整与优化，印度武装力量的整合亦有所起色。在内政外交局势稳定的情况下，印度政府或将继续提升领导人的角色、以专业性为准绳削减和限制文官官僚权力以及以现代化为标准对军方进行整合和赋权。然而，结合印度多次改革失败的历史以及当前面临的挑战，依然难以断言印度政府的改革尝试最终将以何种结尾收场。