小农户和现代农业发展有机衔接的集体统筹机制

2024-02-26孙新华

湖湘论坛 2024年1期

摘要：实现小农户和现代农业发展的有机衔接是我国乡村振兴的关键议题。不同于既有研究主要聚焦于农民专业合作社和工商企业的组织作用，探讨村社集体的统筹机制发现，统筹规划机制、统筹管理机制和统筹衔接机制构成了集体统筹机制的主要内容，有效统筹了小农户产业发展中的规划布局、公共品的供给以及与外部组织的对接等关键公共环节，弥补了小农户的不足，从而有效促进了小农户和现代农业发展的有机衔接。统分结合双层经营体制、农村土地集体所有制和村民自治制度等在农村长期实行的制度构成了集体统筹机制得以实现的制度基础。因此，在小农户和现代农业发展的衔接过程中应该更加重视村社集体的作用。

关键词：小农户；现代农业；有效衔接；统分结合；集体统筹

中图分类号：C91 文献标识码：A 文章編号：1004-3160（2024）01-0051-13

一、问题的提出

正如习近平总书记所说，“‘大国小农是我国的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。人均一亩三分地，户均不过十亩田的小农生产方式，是我国农业发展需要长期面对的现实。”截至2021年年底，全国现有农业经营户27256.6万户，其中，经营耕地10亩以下的23227.7万户，占比85.2%；经营耕地10-30亩的2883.9万户，占比10.6%[1]。由此可见，在农业经营主体中小农户仍然占据绝对多数。正因如此，党的十九大报告提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”。受国家政策引领，小农户和现代农业发展有机衔接问题也成为了近年来学术讨论的热点话题。来自各个学科的学者围绕这一问题的主要概念、内部关系和衔接机制等方面展开了大量理论和实证研究。其中，衔接机制构成了小农户和现代农业发展有机衔接问题的核心议题。围绕衔接机制问题，现有研究主要提出了服务规模化和小农户组织化两大思路。

在服务规模化方面，既有研究普遍认为不同于土地流转型农业规模经营主要通过发展新型农业经营主体推动现代农业，在小农户基础上推动现代农业需要通过发展新型农业服务主体和模式实现服务带动型农业规模经营[2]。随着分工经济的发展，小农户主要从事农业生产管理工作，并将很多服务环节外包给新型农业服务主体。农业服务规模化不仅可以为小农户提供便利服务[3]，而且可以产生服务规模经济[4]。实际上，各地已经在实践中探索出不少农业服务规模化模式，不少学者对其中的典型模式及其运作机制进行了深入探讨，如“土地托管”模式、“联耕联种”模式等[5]。但是，正如有学者所指出的，农业服务规模化得以实现的关键不在于规模化服务的提供，而在于服务对象的规模化。因为只要服务对象实现了规模化，服务主体和服务内容自然会以规模化的形式出现。然而，小农户自身的缺陷恰恰是“小而散”，需要通过组织化实现小农户的联合[6]。正是在这个意义上，服务规模化的前提是小农户的组织化。

关于小农户的组织化，既有研究集中研究了新型农业经营主体对小农户的带动组织作用[7]。因为既有研究积累的因素，农民专业合作社和工商企业仍是主要研究对象。尽管现实中的绝大部分合作社都是名不副实的假合作社[8]，但是仍有很多学者坚信合作社是小农户和现代农业发展有机衔接的理想载体，在生产性服务、经营性服务和金融性服务等现代农业服务的提供中发挥了关键作用[9-10]。同样，“公司+农户”模式在现实中也存在着合约关系不稳定、交易关系不平等和适用范围非常有限等问题[11]，但是也丝毫没有影响很多学者将其作为组织小农户的主要载体，并认为该模式能够有效提升小农户的组织、供应及议价能力，降低农产品销售的交易成本，缓解小农户与大市场对接的矛盾[12]。正是因为农民专业合作社和工商企业在长期实践中组织小农户的作用比较有限，不少学者对它们在小农户和现代农业发展有机衔接中发挥有效作用持有怀疑态度[13]。

尽管以上研究在衔接机制上存有一定分歧，但是也形成了基本共识，即服务规模化和小农户的组织化是衔接的主要方式，而且小农户的组织化处于更加基础的位置。只不过，在小农户组织化主体的探讨上现有研究仍然主要停留在对农民专业合作社和工商企业的研究，缺乏对村社集体作用及其机制的研究。实际上，作为我国传统的组织小农户的主要主体，村社集体在集体时期发挥了很大作用，在分田到户后形成的统分结合双层经营体制中也被赋予统筹小农户分散经营的作用，并在实践中较好地发挥了组织小农户的作用[14]。虽然已经有部分研究认识到了村社集体在小农户和现代农业发展有机衔接中的重要作用[15]，甚至有少量研究结合典型案例进行了具体分析[16-17]。但是，整体来看对村社集体在小农户和现代农业发展有机衔接中的衔接机制仍然缺乏系统分析，对于集体统筹的制度基础缺乏深入分析。

鉴于此，本文基于多个典型案例系统探讨了村社集体在小农户和现代农业发展有机衔接中的统筹机制及其制度基础。为此，本文从以下三个方面展开分析。首先，结合当地实际探讨小农户在发展现代农业中的困境；其次，揭示村社集体在衔接中的统筹机制及其成效；最后，分析统筹机制发挥作用的制度基础。本文的经验材料主要来自于笔者对西部三县农业产业结构调整的调研。

二、农业产业结构调整中小农户发展的困境

农业产业结构调整构成我国农业供给侧结构性改革和农业现代化的重要内容。据黄宗智分析，我国的食品消费结构中粮食、肉食和果蔬占比正从原来的8：1：1型快速向4：3：3型转化。食品消费结构的转型为农业产业结构的调整提供了巨大空间，即由以大田作物生产为主，转向蔬菜、水果等经济作物生产和养殖业为主。农业产业结构的调整将为农民的充分就业、提高农民收入和农业现代化水平等提供新的机会[18]。只不过能否保障小农户充分参与农业产业结构调整并从中获益，而不是被排除在外或难以获益，则是需要思考的现实问题。

近年来，笔者先后在西部D县、H县和Q县调研了当地的农业产业结构调整的发展情况。三县均处于黄土高原与关中平原衔接地带，作为农业大县历来以种植小麦和玉米为主。为了推动农业产业兴旺，三县都积极推动了农业产业结构调整，并分别以冬枣、红提和苹果为主导发展产业。在三县农业产业结构调整过程中，小农户构成了农业产业结构调整的主要主体。作为一种新兴产业，特别是水果种植，农业生产的技术要求、资金投入、生产管理等方面都远远高于传统产业。当地小农户已经非常适应传统的大田作物种植，对于生产中的各个环节都非常熟悉甚至非常精通。但是面对陌生的水果种植，一方面对于发展前景和生产技术都不清楚，另一方面其中的很多环节也是一家一户的小农户不好办或办不好的公共事务。具体而言，发展产业的方向在农业产业结构调整中至关重要，接着在产业选定后会有各自内部或外部的公共事务需要处理。这些都是小农户无法独自解决，或者独自解决会面临种种困境的问题。

第一，产业发展的盲目性和分散性突出。面对各种作物，小农户难以判断哪种作物更加适合本地发展，也不清楚其发展前景，因此，他们在种植作物的选择上往往具有保守性和盲目性。当没看到新作物的稳定收益时，他们非常保守，往往倾向于维持现状；而当看到利益后，他们在选择上也是非常盲目，往往是看到什么作物赚钱就跟着种什么作物。正是因为发展的盲目性，小农户的产业结构调整更容易夭折，往往处于不断的“跟风调整”之中。小农户在产业发展上的盲目性同时还导致小农户的判断和选择又不完全一致，所以小农户在产业选择上差异较大，往往在同一个村庄甚至是相邻的地块会种植不同的作物，不同作物呈插花种植状态。小农户分散插花种植给田间管理、对接服务主体、品牌打造等都带来了极大不便。以田间管理为例，因为相邻地块种植作物不同，不同作物在灌溉、病虫害防治等方面都有不同要求，从而导致相互掣肘。

第二，公共品供给配套不足。经济作物不同于一般的粮食作物，在公共品供给上有更高要求。比如在农业技术上更加复杂，不同作物有相应的农业基础设施配套要求，很多经济作物还需要打造品牌等。小农户分散经营的状况为相应公共品的供给和配套增加了难度。正因为小农户采取分散经营模式，农业技术的正规推广和自发传播都更加难以实现，从而影响到小农户对新技术的采用。小农户分散经营使其无法在品种选择和技术要求等方面达成统一，从而无法形成自己的品牌。小农户的插花种植也使相应的农业基础设施难以配套。从案例村庄来看，水资源都不丰富，水利是制约经济作物种植的关键。为此，当地政府积极推广更加节水的滴灌模式，而且滴灌可以实现水肥一体化。但是滴灌设施的配套要求灌溉区域能够实现集中连片；然而小农户分散插花的种植结构根本无法满足集中连片的要求。因此，小农户或者受制于基础设施而无法调整种植结构，或者即使调整了种植结构也无法配套相应的基础设施。

第三，与外部组织对接困难。小农户在农业生产中普遍面临着与市场和政府等组织的对接问题。因为小农户的典型特点是小而散，这一特征决定了市场和政府组织与小农户对接的交易成本必然很高。因此，这些组织本能地倾向于与规模经营主体或者组织起来的小农户进行对接，分散小农户往往会被边缘化[19]。实际上，在经济作物的种植过程中，小农户需要与市场和政府等外部组织打交道的机会较之于粮食作物种植会更多，从而也就更加凸显了小农户与外部组织对接的困难。以销售为例，H县一个村庄只有8户农户种植红提，他们的销售问题非常明显。由于分散种植且产量较少，很难吸引到收购商到该村收购红提，他们不得不摘下来远距离运到其他村庄或乡镇销售，而且更容易受到收购商的压价和盘剥。类似的问题存在与市场打交道的各个环节。

总之，小农户的优势主要体现在生产管理环节，而由于分散小农户自身存在小而散的固有缺陷，所以他们在农业生产特别是农业产业结构调整的很多公共环节也存在着天然的缺陷。因此，仅仅靠分散的小农户独自进行农业产业结构调整很难取得成功，也很难实现与现代农业發展的有机衔接。

三、集体统筹的内在机制及其成效

笔者在西部三县深入调研了四个农业产业结构调整比较成功的村庄，都是所在县典型的现代农业示范村。更为难得的是，四个村庄的主要经营主体不是通过土地流转形成的规模经营主体，而都是本村的小农户，因此，它们都是小农户和现代农业发展有机衔接的典型案例。四个村庄的具体情况见表1。

从表1四个村庄的农业产业结构调整过程来看，小农户与村社集体都进行了合理分工和密切合作。具体而言，小农户负责农业生产过程中的具体经营并自负盈亏，村社集体负责统筹一家一户不好办或办不好的公共事务。采用这种模式既有效发挥了小农户在农业生产中的积极性和优势，又发挥了村社集体统筹的优势，从而弥补了小农户在农业产业结构调整中的不足，真正实践了统分结合双层经营体制。虽然四个村庄也都由村干部牵头成立了专业种植合作社，但是合作社理事会与村委会基本是一班人马两块牌子，真正发挥作用的仍是村社集体。

集体统筹主要是村社集体在产前、产中和产后等一家一户无法完成的环节发挥组织优势，通过降低小农户内部以及与外部组织对接中的交易成本助推小农户与现代农业发展的有效衔接。在农业产业结构调整中，产业发展的规划布局、内部公共品的供给和与外部组织的衔接都构成了关键问题，同时这些也是一家一户的小农户无法解决的公共事务问题。村社集体在三个方面恰恰可以发挥统筹作用，具体机制包括统筹规划机制、统筹管理机制和统筹衔接机制。这三大机制正是村社集体在小农户和现代农业发展有机衔接中进行统筹的具体形式。

（一）统筹规划机制：产业发展的规划布局

农业产业结构调整过程中，有许多环节都需要统筹规划。唯有如此，才能克服小农户在产业发展中的盲目性和分散性。从四个村庄的情况来看，村社集体的统筹规划作用体现在农业产业结构调整和发展的全过程之中，其中在农业产业结构调整的起步阶段表现特别明显。下面主要从农业产业结构调整的主要环节来探讨村社集体的统筹规划机制。

正如上文所述，在小农户自发调整的过程中往往会出现盲目性和分散性。在农业产业结构调整的起步阶段，种什么、谁来种、在哪种都是非常关键的问题。因此在产业的选择、种植户的动员、种植区的建设等方面进行统一规划是农业产业结构调整得以成功的关键性因素。

首先，在产业的选择上，种植作物的确定经过了充分咨询、考察和讨论。小农户由于信息和能力等各方面的限制难以选择合适的作物并明确其发展前景，绝大多数农户选择种植作物品种受到个人偏好以及跟风等因素影响，具有很强的自发性、盲目性和随意性。确认适合当地发展的作物品种需要经过科学的考察与评估，而农户往往并不具备这种能力，需要政府科技人员以及村干部提供帮助，对自然条件，市场环境等各方面进行考察。比如H县NG村红提产业的发展萌芽于2007年，当时村民和村干部关注到邻村红提种植散户每亩地纯收益可达上万元，但是并不确定是否能作为长期发展的产业。通过政府邀请农业专家实地考察论证当地的气候和土壤，以及村干部四处考察红提种植和销售市场后再进行充分讨论，大部分人都觉得可行后才确定为产业发展方向。

其次，在种植户的动员上，充分发挥村组干部的带动作用。在确定了农业产业结构调整方向后，四个村都在全村范围内召开了户主大会进行宣传和动员。尽管村社集体在前期已经做了一些工作，但是大部分农户还是非常谨慎，很多农户对于产业结构调整多少存有顾虑。为了带动更多农户参与，村干部、小组长、党员和村民代表带头调整，其他村民自愿报名成为村社集体开展工作的常用做法。比如D县XP村在开始发展冬枣种植时，规划了500亩枣园，因为大部分村民不敢种植，于是村两委要求每名村干部至少承包10亩，小组长至少承包5亩，其他村民自愿承包，最终还剩余近200亩无人承包，则由村主任承包下来。该村之所以成为当地最早和最大的冬枣种植村庄，关键便是由于村组干部在冬枣种植中先行先试的成功，从而带动本村农户广泛种植。

最后，对种植区进行统一的规划和建设。小农户的分散插花种植会给后续的田间管理等各方面带来诸多不便，因此，产业结构调整的起步阶段需要对种植区域进行统一的规划和建设，而且从长远发展考虑，后续的发展也要保证种植园区的集中连片。在这个过程中面临的关键问题是种植户和规划园区内的土地承包者的协调问题。因为这些承包者很可能不愿种植，而报名种植的农户的承包地又不在规划园区范围内。另外，种植作物要求的土地面积与承包面积不一致也是进行规划时可能出现的共同问题。比如D县FP村在种植冬枣时选择了建设地下温棚，采光要求需要地块为东西走向，然而当地农户的承包地一般是南北走向，无法达到建设要求。这就需要村社集体在农户间进行统筹规划和协调。为了更好地规划建设园区，首先由村委会将规划区内的土地流转过来，进行统一规划和建设，然后再将相应的面积以同等价格流转给种植户，从而解决了种植园区集中连片的问题。

从以上三个关键环节的实践来看，村社集体都发挥了重要的统筹规划作用。具体而言，村社集体从农业产业结构调整的整体出发进行统一规划，并通过动员、协调和整合等方式，将分散小农户引导到统一规划的产业发展上，有效克服了小农户在产业发展上的盲目性和分散性问题，从而促进了小农户更好地进行农业产业结构调整。

（二）统筹管理机制：公共品的供给与管理

在农业产业结构调整之后的具体生产过程中，尽管每块土地上的生产管理都是由小农户自主负责，但是仍有很多单个小农户无法完成或者做不好的公共事务，集中表现在生产中的公共品供给与管理。从四个案例村庄来看，村社集体重点在技术培训、基础设施配套和品牌经营上做了统筹工作。

首先来看技术培训。在农业产业结构调整和调整后的持续发展中，农业生产技术的掌握和推广至关重要。帮助农户解决技术问题、提高生产技能的措施主要有三个：一是邀请农业局技术人员和高校专家教授给种植户开展技术培训；二是组织本地经验丰富的土专家给种植户分享心得经验；三是组织种植户到先进村庄参观学习。此外，个别村庄为了产业提质增效，还联合高校和技术部门在种植园区进行试验示范，从而将最新的技术在园区内试验推广。如H县NG村红提种植园区便与西北农林科技大学的试验示范站共同协作建设葡萄连栋冷棚和智能温控、湿控设施，以提升红提的品质和产值。

其次，在基础设施的配套管理上，村社集体发挥關键作用。基础设施配套和管理是单个小农户无法完成的，也是分散插花种植的小农户难以实现的。种植园区的统一规划为基础设施的配套提供了重要基础，村社集体则成为基础设施配套和后续管理的组织者。案例村庄不仅配套了道路和水利设施（包括滴灌设备），而且不少村庄还修建了交易市场、冷库基础设施，为小农户的生产和销售等提供了便利的基础条件。几乎所有基础设施都需要后续的管理，比如水利设施，村委会聘请了专门的管水员，对种植园区的灌溉进行统一管理。从基础设施建设和管理的费用来源来看，国家专项项目资金固然是主要来源，但是往往需要村庄配套一定比例。这些村庄主要采取了村社集体出资和种植户筹资的办法。此外，基础设施建设过程中，难免会遇到占用农户承包地的问题，村社集体在这个过程中也具有独特的优势。这些都是合作社和工商企业等组织主体无法做到的。

最后，尝试进行特色品牌建设。一个产业的持续发展离不开品牌建设。但是农产品的品牌建设需要一定区域内的种植户共同努力才能实现。产业结构调整中的村庄需要进行统一规划种植，品种一致且集中连片，为品牌建设奠定了坚实基础。但是品牌的经营还需要品牌的注册和推广、品质的保障等。案例村庄不仅都注册了自己的品牌、设计了包装并利用各种机会对外宣传推广，而且在生产中积极推动统防统治等工作，采取各种措施阻止小农户使用催红剂、膨大剂等农药。这些措施都是单个小农户难以意识并完成，但是对于当地产业发展又至关重要的事务。

从中可以看出，村社集体在农业技术推广、基础设施配套和品牌建设等公共品供给和管理中都发挥了统筹作用。具体而言，村社集体通过发挥自己在经济、政治和社会等方面的资源和优势，充当农业生产过程中公共品供给的协调者、供给者和管理者，为小农户发展产业提供完善的公共品，从而为小农户从事现代农业生产提供便利条件。

（三）统筹衔接机制：与外部组织的有效对接

小农户在产业发展中离不开与外部组织的对接，其中各种市场主体和地方政府则是主要对接对象。小而散的小农户只有实现组织化才能更好地与外部组织对接。从四个案例村庄实践来看，村社集体在小农户与市场和政府的对接中发挥了关键的统筹衔接作用。

首先来看小农户与市场主体的衔接。分散的小农户并不具备靠个人力量同外部市场进行对接的能力，需要借助“中介”力量实现和市场主体的有效衔接。龙头企业、公司等不同组织或者主体在其中所能发挥的作用也是有限的。村社集体由于其性质，能够切实为农户考虑，维护农民的利益，无疑成为小农户与市场主体进行有效衔接的重要组织。具体涉及到农资的采购与农产品的销售。

在农资采购方面，由于种植园区的品种一致且面积较大，如果种植户能够统一采购农资，在价格优惠和质量保障上都更有优势。这就需要对小农户进行组织。这些村庄大体采取两种方式：一是村社以合作社的名义作为纯粹的组织衔接者，负责统计农户的采购名目，然后统一从农资商那里采购再平价卖给小农户，合作社不赚取差价。由于采购规模较大，所以同等产品较市场价格会低5%左右。二是村里的合作社本身也经营农资，本村农户只要从合作社购买农资也会有一定程度的优惠。两种方式各有优劣，但是都在很大程度上解决了小农户与市场主体对接的难题。只不过在农资市场竞争日益激烈的背景下，这些村庄合作起来采购农资也无法做到全覆盖，有的村庄能将大部分种植户组织起来，而有的村庄只能组织少部分种植户。

在农产品的销售方面，村社集体的统筹作用主要表现在以下几个方面：第一，村级合作社购置专业设备，促进农产品的分级销售；第二，村级合作社统一定制印有自己品牌的包装箱，供种植户用于网上销售；第三，种植园区建立交易市场，大大方便了种植的销售；第四，牵头组建市场协会，维持交易市场的交易秩序，调解小农户与收购商的矛盾纠纷。这几个方面既有经营性服务，又有公益性服务，但都为小农户更好更便利地销售农产品奠定了基础。

其次来看小农户与地方政府的衔接。在我国，地方政府是农业治理的关键主体，在产业规划、基础设施供给、技术指导、政策扶持、市场开拓等方面都具有独特优势。但是，如果没有某些组织将小而散的小农户进行一定的组织，地方政府难以与小农户进行有效对接。而村社集体本身便处于我国行政体系的末梢，在与政府的对接上具有独特的优势。从案例村庄来看，四个村庄都以种植园区为主体申报了“现代农业园区”，其中有两个园区是“市级现代农业园区”，两个是“县级现代农业园区”。“现代农业园区”是我国推进农业现代化的重要举措，即通过扶持连片的现代农业示范区来推动现代农业发展。不同级别的园区，政府扶持的力度会有所差别。借助于“现代农业园区”这一中介将分散的小农户整合成一个整体，实现了与地方政府的有效对接，能更好地承接地方政府提供的各项公共服务、政策、资金和项目等。

综合村社集体在小农户与市场主体和地方政府对接中的统筹作用，核心机制是村社集体通过各种方式将分散的小农户组织起来，作为一个整体与市场主体和地方政府进行对接，大大降低了分散对接中过高的交易成本，从而有效促进了小农户与各种外部组织的对接。

（四）集体统筹的成效

总结以上经验可知，我们可以将农业产业结构调整中集体统筹的内在机制及其成效总结为图1。如图1所示，在农业产业结构调整及其后续发展中，产业发展的规划布局、公共品的供给与管理以及与外部组织的对接等关键环节，是一家一户的小农户无法单独完成的。分散的小农户在这些环节分别面临着盲目性和分散性、配套管理不足、交易成本过高等问题，也就无法有效解決这些问题，进而制约了小农户和现代农业发展的有机衔接。村社集体介入后在以上三个环节分别运用统筹规划机制、统筹管理机制和统筹衔接机制，较好地统筹了小农户无法应对的公共事务，弥补了小农户在产业发展中的不足，从而有效促进了小农户和现代农业发展的有机衔接。

四、集体统筹的制度基础

集体统筹机制之所以能在小农户和现代农业发展有机衔接中发挥有效作用，关键在于村社集体较好地将小农户进行了有效的组织来共同应对产业发展关键环节的问题。通过案例村庄的调研，笔者发现，相对于农民专业合作社和工商企业，村社集体在组织小农户方面具有明显的优势，集中体现在集体统筹机制具有更加坚实的制度基础。陈锡文指出，我国农村已经逐步建立起了独具特色的四项基本制度，分别是农村土地集体所有制、农村基本经营制度、农村集体经济组织制度、村民民主自治制度[20]。这些制度为集体统筹作用的发挥提供了坚实的支撑。由于农村基本经营制度和农村集体经济组织制度都从不同层面强调统分结合双层经营，因此笔者选择合并在一起论述。

（一）统分结合双层经营体制

20世纪80年代初，我国农村地区普遍推行分田到户，与此同时中央文件也提出了统分结合双层经营体制。1999年宪法修正案将其写入宪法，《宪法》第十五条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

统分结合的双层经营体制设置的初衷和核心要义便是促进农户家庭的分散经营与村社集体的统一经营优势互补，一方面调动小农户在农业经营中的积极性，另一方面发挥村社集体的统筹优势，解决“一家一户办不好或不好办”的公共事务。从以上四个案例村庄的统筹实践来看，正是充分发挥了村社集体的优势，帮助小农户解决“一家一户办不好或不好办”的公共事务。只不过，村社集体在发挥统筹作用过程中不完全是按照传统统分结合双层经营体制的规定实践统一“经营”，而主要侧重于发挥统筹作用实现服务规模化。从几个村庄来看，村社集体主要发挥了两大功能：第一是服务功能，比如村社集体在统筹规划、统筹管理和统筹衔接机制中所提供的规划布局、公共品供给和管理、衔接服务等方面的公共服务。第二是经营功能，比如有的村委会牵头成立的合作社本身就从事农资采购、农产品销售等经营活动，在经营活动中将小农户进行组织来解决他们面临的突出问题。当前，受制于人财物的限制，大部分村社集体发挥经营功能的能力非常有限，却完全可以发挥服务功能实现对小农户的统筹。但不管哪种方式，村社集体都在实践统分结合双层经营体制所规定的统筹功能。

尽管统分结合双层经营体制在我国三十多年的实践中还存在着各种问题，村社集体的统筹能力不断弱化，但是其在组织小农户方面仍然具有明显的优势，具体包括以下五个方面：第一是制度优势。该体制作为我国农村的基本经营制度，本身被赋予了组织小农户、统筹解决“一家一户办不好或不好办的事”的功能。第二是政策优势。近年来国家采取各种措施促进集体经济发展，也是希望夯实村社集体服务小农户的经济基础。第三是传统优势。分田到户后村社集体在一定时间内较好地发挥了统筹作用，尽管近年来存在着“分之有余，统之不足”问题，大部分村社集体仍然在农业生产的公共品供给、衔接政府等方面发挥了重要作用。第四是组织优势。村社集体本身具有完整的组织体系，包括村两委、村民小组、集体经济股份合作社等，而且这些组织在日常生活中与小农户保持着比较密切的互动，从而为组织小农户奠定了组织基础。第五是认同优势。从小农户的角度来讲，相对于农民专业合作社和工商企业，他们对村社集体有着更高的认同和期待。

（二）农村土地集体所有制

从上文分析来看，村社集体发挥统筹机制过程中很多环节都涉及到土地利用的问题。如在种植园区的规划建设和基础设施配套过程中都牵涉到土地利用选择的问题。其中关键的问题是，围绕这些土地利用，土地承包户的选择和村社集体的统筹需要可能并不一致。典型的表现如上文园区规划建设中出现的问题，即村社集体规划的种植园区中很多承包户自己不愿进行产业结构调整，而产业结构调整又需要集中连片的种植园区。这个时候双方在土地利用上就出现了矛盾。如果这些农户同意村社集体提出的土地流转或土地调整方案，则这个问题迎刃而解。而如果这些农户坚持耕种自己的承包地，不允许将其规划到种植园区中，那么村社集体统筹进行产业结构调整的规划就可能搁浅。所以，村社集体统筹机制的真正发挥还依赖于其能够发挥土地集体所有的整合功能[21]。

我国农村的土地集体所有制为此提供了制度支撑。按照土地集体所有制规定，农村土地归农民集体共同所有，农民集体享有土地所有权，承包户享有土地承包经营权。在全国大部分农村地区，土地所有者为村民小组，即土地由村民小组内的所有承包户共同所有。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对农民集体和承包户的权能做了一定界定：“在完善‘三权分置办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用……要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。”即承包户基本享有除了土地买卖之外的几乎所有土地权能，但是作为土地所有者的农民集体依然有一定的统筹权能。只不过随着国家对于承包户土地承包经营权保护的加强，特别是土地承包期的不断延长，承包户的土地权能得到不断强化，农民集体统筹的权能没有得到很好保障[22]。尽管如此，中央也非常鼓励农民集体通过民主决策实现集中连片种植。《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》便指出，“各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植……允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系”。2023年中央“一号文件”也明确提出：“总结地方‘小田并大田等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。”

从案例村庄的实践来看，当地解决承包户选择和统筹需要相抵触的办法便是，在村民小组召开户主会议讨论并表决村社集体关于种植园区的建设方案，即承包户在种植园区内具有优先选择权，而如果不愿意种植，可通过土地流转、土地互换或土地调整等方式解决。一般而言，三分之二以上户主表决通过的方案在村庄中具有较强的合法性，从而促进农民集体内部达成共识。这实际上便是通过村民小组范围内的民主协商发挥土地所有权对土地承包经营权的统筹作用，这一点也是村社集体相对于农民专业合作社和工商企业在组织小农户方面的独特优势。

（三）村民自治制度

上文的分析显示，统筹机制实际上是村社集体在统一经营层次发挥统筹作用组织分散的小农户。在这个过程中，如何保障村社集体代表的是广大小农户而不是个人或其他组织。这一问题不仅仅是村社集体在组织小农户过程中面临的问题，实际上也是农民专业合作社和工商企业等组织在组织小农户过程中共同面临的问题。这些市场组织之所以无法真正组织小农户，关键是它们最终变成了个人或企业谋利的工具，所以才会有“假合作社”[8]或工商企业在“公司+农户”模式中对农民的盘剥[12]等问题。同样，如何保障村社集体在统筹过程中真正站在集体利益，而不是个人利益之上，如何保障统筹措施基于集体意志，而非个人意志等，从而避免农业产业结构调整中经常出现的“逼民致富”或“诱民致富”等问题[23]。这就需要为村社集体的统筹机制配套相应的民主制度。

在我国农村长期实行的村民自治制度恰恰为此提供了制度保障。村民自治制度的核心内容便是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。经过二十多年的发展，村民自治制度在组织机构（村民会议、村民代表会议、“村两委”、村民小组等）、组织人员（村两委、村民代表、党员代表、村民小组长）、组织规则（“四议两公开”工作法等）等方面都已经比较完善。从以上四个案例村庄农业产业结构调整的实践来看，村组两级构成了统筹机制得以发挥作用的关键主体。从上文的分析也可以看出，村组干部在实践统筹规划、统筹管理和统筹衔接机制过程中，并非是按照个人意志或者政府意志强制推动农业产业结构调整，而是按照村民自治制度规定进行决策。

实际上统筹机制的实践在很大程度上也进一步激活了村民自治制度，从而在统筹机制和村民自治之间形成良性互动。村民自治的实践依赖于存在大部分村民共同关注的事务，村社集体对农业产业结构调整的统筹恰恰构成了这种公共事务。因为村社集体所做的事务牵涉到每家每户的切身利益，因此他们就会积极关注。这种高度相关和积极关注就会进一步促使统筹机制必须按照村民自治制度进行实践。反过来，村民自治制度在统筹机制中的严格实践也会进一步促进统筹机制的有效发挥。

尽管村民自治制度在我国农村实践中还存在着各种问题，但是至少为统筹機制提供了较好的制度保障。特别是相对于农民专业合作社和工商企业在组织小农户过程中小农户权利的保障来讲，无论从制度建设还是民主实践来看村民自治制度都更加成熟。

基于以上分析可以发现，统分结合双层经营体制、土地集体所有制和村民自治制度等在我国农村长期实行的村社制度，为统筹机制的发挥提供了制度保障。较之于农民专业合作社和工商企业，村社集体通过统筹机制组织小农户具有更加深厚的制度基础。反过来讲，统筹机制的推进很大程度上也在激活以上制度，从而使村社制度与集体统筹之间形成良性互动。

五、结论与讨论

小农户构成了我国农业现代化的关键主体，实现小农户和现代农业发展的有机衔接是推进我国农业农村现代化的主要抓手。尽管学术界对通过组织小农户实现小农户和现代农业发展有机衔接已经基本达成共识，但是如何组织小农户无论在理论层面还是在实践层面都处于探索阶段。不同于既有研究主要聚焦于农民专业合作社和工商企业的组织作用及其机制，本文集中探讨了村社集体组织小农户衔接现代农业发展的机制。

基于农业产业结构调整的典型案例分析发现，小农户小而散的特性使其在农业产业结构调整中面临诸多困境，集中体现在产业发展过于分散与盲目、公共品供给配套不足、与外部组织对接困难等方面。这些困境的存在直接制约了小农户和现代农业发展的有机衔接。在产业发展的规划布局、公共品的供给与管理以及与外部组织的对接等关键公共环节，村社集体具有一定的统筹优势。统筹规划机制、统筹管理机制和统筹衔接机制构成了统筹机制的主要内容。统筹机制的发挥较好地弥补了小农户在农业产业结构调整中的不足，从而有效促进了小农户和现代农业发展的有机衔接。村社集体的统筹机制有着深厚的制度基础，其中统分结合双层经营体制、土地集体所有制和村民自治制度等在农村长期实行的制度为统筹机制的推进提供了关键支撑。这些制度也更加凸显了统筹机制相对于农民专业合作社和工商企业组织机制的优势。

当然，农业产业结构调整较之于普通大田作物种植更加特殊和复杂，但是其复杂性也使小农户实现与现代农业发展衔接中的问题更加凸显。我们对农业产业结构调整中统筹机制的总结也有利于更好地揭示村社集体组织小农户的复杂机制。

本文的研究结论也进一步印证了邓小平提出的“两个飞跃”的思想。1990年3月3日，邓小平在与中央负责同志的谈话中指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[24]当前，随着第一个飞跃的推进，小农户分散经营的优势得到充分发挥，与此同时，小农户和现代农业发展有机衔接难题也更加明显。这个时候需要进一步推进“第二个飞跃”，即通过发展集体经济引导农民集体发挥统筹作用，解决小农户和现代农业发展有机衔接的问题。具体而言，应该引导村社集体推进小农户和现代农业发展的有机衔接，为其配套相应人力、财力和物力，提升经营能力和服务能力，充分利用并激活既有制度支持统筹机制的发挥，从而使村社集体成为推进实现小农户与现代农业有机衔接的关键主体。

需要说明的是，本文强调村社集体的统筹机制，并不是否定农民专业合作社和工商企业在实现小农户和现代农业发展有机衔接中的积极作用。实际上，实现小农户和现代农业发展有机衔接需要充分发挥各种组织主体的作用，并在实践中相互促进、密切配合，共同推动小农户和现代农业发展有机衔接的实现。

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