宅基地使用权转让定价的思路与方法——东至县隐东村的例证

王满银 肖 瑛

（安徽师范大学地理与旅游学院，安徽芜湖 241002）

一、引言

2020 年9 月，新一轮农村宅基地制度试点改革在全国104个县（市、区）和浙江省绍兴市、安徽省滁州市、四川省资阳市等3个地级市启动，试图进一步厘清宅基地所有权、资格权和使用权之间的关系，明确各自权能。2020年11月，为确保新一轮改革试点工作有序推进并取得实效，农业农村部办公厅印发了《农村宅基地制度改革试点工作指引》，指出要“允许在一定条件下流转、抵押宅基地使用权，探索赋予宅基地使用权作为用益物权更加充分的权能。”试点城市中，安徽省东至县、浙江省绍兴市、江苏省溧阳市等纷纷出台宅基地跨区域有偿调剂改革办法，试图盘活闲置宅基地，实现宅基地资源合理利用。各地在宅基地市场交易中，由于缺乏市场评估价格体系建设，对于宅基地跨村、跨镇的交易价，交易双方多采用直接协商方式[1]确定，地方政府出台的文件规定也只能采用“零元起拍，价高者得”模式予以规制。其结果往往是，要么转出方由于缺乏对宅基地价值的认知，导致转出价亏，要么由于拍卖的竞争性引致价格高企。以上两种情况都不利于宅基地转让市场的建设，更不利于宅基地制度改革的进一步深化。

对宅基地价格市场探索而言，近些年来国家推行的集体公示地价体系建设为宅基地交易定价提供了可能。2017 年，国土资源部办公厅印发《关于加强公示地价体系建设和管理有关问题的通知》提出，要完善农用地和集体建设用地基准地价、加快推进标定地价体系建设。自然资源部办公厅印发《关于部署开展2019年度自然资源评价评估工作的通知》要求，全国所有市（县）要在2020 年底前完成集体建设用地和农用地基准地价制定工作。基准地价的理性[2]与权威性有助于宅基地价格市场建设，集体建设用地基准地价体系的建立更是为宅基地转让市场的价格评估提供了方法选择。此外，随着宅基地制度改革进程的加快，交易案例增加、价格信号增强，有助于宅基地交易定价。

有鉴于此，在梳理宅基地使用权转让政策脉络、阐明宅基地使用权权利内涵与价格要义的基础上，分析宅基地使用权转让的市场特征与定价思路，基于土地估价理论提出宅基地使用权转让的定价方法，并辅以宅基地制度改革试点区案例实证，为探索宅基地市场价格体系建设、推进新一轮宅基地制度改革和探索宅基地“三权分置”提供参考。

二、宅基地使用权转让的政策回顾

（一）允许城镇居民建造购买宅基地（1982—1998年）

1982 年，国务院颁布《村镇建房用地管理条例》，规定回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，经批准也可以使用农村宅基地建房，该规定首次明确了非农户口的城镇居民也可以取得农村宅基地使用权。1986 年，《中华人民共和国土地管理法》不仅明确了国家和集体所有的土地使用权可以依法转让，而且在第41 条提出城镇非农业户口居民也可申请集体土地建造住宅，实际上将《村镇建房用地管理条例》规定的特定类城镇居民放宽到城镇非农业户口居民。可以看出，这一时期，国家对宅基地使用权的买卖是不限制的。如郭贯成（2019）所言，彼时相对宽松的宅基地流转制度是当时“左倾”意识形态解放和改革力量崛起的产物。[3]

（二）从严限制宅基地使用权转让（1998—2004年）

为减小非农业建设占用耕地规模，切实保护耕地，1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》确立了土地用途管制制度，并在第62 条和第63 条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；农民一户只能拥有一处宅基地，农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。在此次修法中，删除了1986 年版《中华人民共和国土地管理法》中有关城镇非农户口居民可以使用集体土地建造住宅的条款。1999 年，国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建造住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004 年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步提出要改善和完善农村宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地。显然，国家在这一时期开始严格限制农房与宅基地使用权的交易。

（三）鼓励宅基地使用权有偿退出和转让（2013年至今）

为激发农村土地要素活力，盘活闲置宅基地[4]，统筹城乡建设用地市场，2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第21条提出要改善农村宅基地制度，赋予农民更多财产权益，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。2014年底，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，部署在全国33 个县开展农村土地制度改革三项试点，无偿、无流转的宅基地使用权制度迎来破冰。在宅基地制度改革试点城市，宅基地使用权可以跨集体经济组织转让、抵押。[5]2015 年，《深化农村改革综合性实施方案》提出探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制。其中，关于宅基地自愿有偿退出机制的探索盘活了一大批闲置宅基地，为宅基地使用权转让提供了存量潜力。2016 年，国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一、二、三产业融合发展的意见》提出，在符合农村宅基地管理规定的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民改建自住房。该文件的亮点在于为非集体经济组织成员占有宅基地使用权创造了一个新的政策空间。2018 年，中央一号文件正式提出宅基地“三权分置”制度，该制度的核心旨在保障宅基地资格权的同时进一步放活宅基地使用权。2020 年，中央农办、农业农村部召开深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议，在全国104 个县（市、区）和3 个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革。改革的九大内容就包括要继续探索宅基地使用权流转制度。

中国近40 年的宅基地使用权转让制度与政策脉络表明，随着农村宅基地制度改革的不断深化与闲置宅基地盘活的时代要求，有序放开宅基地使用权流转，逐步扩大宅基地使用权的转让半径，已成为新时期乡村振兴与城乡融合发展的普遍共识。[6]

三、宅基地使用权权利内涵与价格要义

（一）权利内涵

土地价格与土地权利相对应。[7]厘清宅基地使用权的权利内涵，对于宅基地使用权转让定价十分重要。2018 年，中央一号文件提出探索宅基地“三权分置”改革后，关于宅地基所有权、宅基地资格权和宅基地使用权三者的权利性质、内在逻辑与相互法理关系引起了学界广泛探讨。试点城市中，安徽东至的宅基地使用权跨村转让办法[8]、浙江义乌的宅基地资格权跨村交易制度[9]、江苏溧阳的宅基地资格权择位竞价模式[10]等都受到了社会各界的高度关注。由此，首要厘清的理论问题是，宅基地使用权转让与宅基地资格权转让有何区别？笔者认为：（1）宅基地资格权交易制度改革中，交易的并不是宅基地资格权[11]，而是宅基地使用权的期权[12]，本质上仍属于宅基地使用权交易。[13]（2）宅基地资格权可以有价，但前提是宅基地使用权有价。假使一定区域内宅基地资源供给极度丰富，可任意无偿分配，宅基地资格权自然也就不会产生价值，且正是由于宅基地使用权价值的空间分异性才导致了宅基地资格权买卖的价差。当然，宅基地资格权有价的另一部分来源于其作为集体经济组织成员时应得的宅基地所有权变现对价。[14]（3）考虑到《中华人民共和国土地管理法》暂未对宅基地资格权作出立法界定[15]，加之宅基地资格权估价的行业规范也未出台，审慎起见，当前应将宅基地资格权交易纳入宅基地使用权的交易范畴。因此，各试点城市正在进行的宅基地跨区域交易定价工作重心，仍是对宅基地使用权转让的交易定价。

（二）价格要义

宅基地使用权转让是指宅基地使用者将宅基地使用权再转移的行为，其中有定价需求的包括出售和交换。宅基地使用权转让的价格要义之一是转让的最高年期限制。根据试点城市的经验，转让的最高年期限制分为两种：一种是无年期限制，另一种是参照国有住宅用地使用年期的规定，转让最高年期设定为70年。两者的区别在于：有限年期与无限年期的估价结果会有差异，但有限年期的使用权价格修正到无限年期后差异很小。此外，无论使用权是在有效年期内还是到期，如遇到宅基地征收，其补偿只与现在的宅基地使用权人和所有权人有关[16]，即两种年期设置对宅基地使用权转让时点的定价几乎毫无影响。综合考虑统一城乡建设用地市场的时代逻辑，宅基地使用权转让的年期宜设为非永久性，最高年限不宜超过国有住宅用地使用权的最高年限70年。

宅基地使用权转让的价格要义之二是要考虑有无权能限制可能给价格评估带来的减价影响。在城市郊区或城中村的宅基地，由于在权利完整性、市场接受度、政策支持度等方面[17]，相较于国有住宅用地都存在一定程度差异，若采用国有建设用地价格修正法评估其宅基地使用权转让价格，需要进行减价修正。相反，如果是基于市场价或政府公示地价测算出来的宅基地使用权转让价格，价格信号在公示地价评估或市场价成交时已有反映，无需进行减价修正。此外，还需要考查宅基地使用权上有无设定抵押权、租赁权、担保权等他项权利状况，如果有，价格评估结果还需进行抵押款、租金等的加价、减价修正。

四、宅基地使用权转让的价格特征与定价思路

（一）价格特征

新一轮宅基地使用制度改革的首要特征是扩大宅基地使用权的交易范围，将宅基地使用权的转让半径由村集体经济组织内部扩大到跨村、跨镇乃至跨县，从而增加宅基地市场有效需求，见图1（a）。依据土地供需曲线规律，有效需求增加会导致需求曲线右移。由于宅基地市场供给弹性较小，在供给曲线几乎不变的情况下，均衡价格由改革前的P1变为改革后的P2，即均衡价格升高，宅基地使用权市场价值得以释放和显化，见图1（b）。

图1 （a）宅基地需求曲线

宅基地使用权转让的另一价格特征则表现为价值的空间分异性，即宅基地使用权价值在空间分布上并不具备连续性，其中突变的临界线，目前几种主流的观点认为是市区与郊区的分界线、中心城区边界线、城镇开发边界线、规划城镇建设用地范围等。有调查发现宅基地基准地价在城中村和市区以内的价格明显高于郊区。[18]2022 年《赣州市中心城区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》明确中心城区内外宅基地征收实行区分补偿，即默认中心城区内外宅基地使用权价值存在差异。朱从谋（2017）认为宅基地综合价值的突变点恰好位于城镇开发边界[19]，《上海市城乡建设用地基准地价（2020 年）》也将城镇开发边界作为城乡建设用地基准地价的高低分界线。加之进入国土空间规划治理新时代以来，城镇开发边界或规划城镇建设用地范围内外实施不同的土地征收制度，土地价格信号强度会表现出较大差异，因此，多数观点认为在城镇开发边界内，宅基地使用权的市场价值接近同区域国有住宅用地使用权市场价值。城镇开发边界以外，宅基地使用权的价值可能会发生骤降（见图2）。然而，宅基地使用权价值的空间分异规律，是否能最终确认为城镇开发边界内外的差异性，仍需更多的实证研究。

图2 宅基地使用权竞租曲线

（二）定价思路

既然宅基地使用权价值存在区域差异，宅基地使用权转让的定价思路也应予以区分。由于宅基地使用权价值的突变线仍需实证，可以先假定其为城镇开发边界，定价思路是：首先，根据国土空间规划“三区三线”划定成果，判断待估宗地的位置是否位于城镇开发边界内。若是，因其与国有建设用地处于同一大区位，土地价值与国有住宅用地较为接近，一般采用国有住宅用地价格修正法来评估。若不然，宅基地使用权价值则可能会发生骤降，采用国有住宅用地价格修正法会导致评估结果偏差较大，应参照宅基地公示地价或集体土地市场交易地价，对宅基地使用权转让价格做出评估（见图3）。

图3 宅基地使用权转让的定价思路

五、宅基地使用权转让的定价理论与方法

（一）基础理论

（1）同权同价理论。同权的内涵实际上是赋予不同所有权的城乡建设用地统一且平等的权能。[20]同价的内涵在于集体土地与国有土地的价格相近或相同。[21]2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第11 条提出，要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。新版《中华人民共和国土地管理法》正式确立了集体经营性建设用地可以入市的法律地位后，从试点城市网上公布的集体经营性建设用地上市成交价看，基本实现了与国有经营性建设用地同权同价。与集体经营性建设用地同权同价稍有不同的是，宅基地不是通过上市实现与国有住宅同权同价，而是在市区或城镇开发边界范围内，征收集体土地上的住宅一般采用近似面积的国有安置房补偿，考虑到同区域的房屋重置价基本相同，则可认为宅基地使用权的市场价值接近同区域国有住宅用地使用权市场价值。同权同价理论是采用国有住宅用地价格修正法评估宅基地使用权价值的直接理论依据。

（2）区位理论。区位论最初源于马克思级差地租理论[22]，是分析经济活动的最佳空间基础理论。在杜能的《孤立国》、韦伯的《工业区位论》与克里斯塔勒的《德国南部的中心地》等著作中，都强调了区位对于土地竞租能力的重要性。根据区位论，住宅或是宅基地价格的高低与其所处的区位密切相关。住宅或是宅基地所处的地理位置决定了日常交通、工作、娱乐、休闲等各种活动的时间成本和货币成本。[23]由于住宅或是宅基地与区位的密切关系使得所谓的“区位圣典”一直主宰着不动产经济学。在这个主宰着不动产经济行为的理论中，区位不是唯一的，却是土地市场价值决定性影响因素之一。因此区位一直是决定宅基地或住宅价格的重要因素。区位论对于宅基地价格的可借鉴之处在于：宅基地区域位置、生活便利性、交通可达性、周边环境等因素对住宅价格具有重要影响。区位理论是公示地价修正体系和采用公示地价系数修正法评估宅基地使用权价值的重要理论依据。

（二）主要方法

（1）国有住宅用地价格修正法。当区域内有国有建设用地基准地价编制成果且宅基地使用权价值与国有住宅使用权价值接近时，可采用国有住宅用地价格修正法评估宅基地使用权转让价格。其中，国有住宅地价可以是基准地价、标定地价或安置房市场成交价剥离后的土地价格。采用国有住宅用地基准地价修正时，可建立宅基地与国有住宅用地权能差异评价指标体系进行修正，标定地价体系建设完善的地区，也可采用标定地价替代基准地价。为操作简便，宅基地与国有住宅用地的价格差异，也可采用一定比例系数替代，如《南昌市中心城区集体土地上房屋征收与补偿安置指导意见》就将国有住宅用地楼面基准地价乘以70%作为宅基地使用权的区位价。《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》也是直接采用所在区片国有住宅用地地面基准地价的一定比例，作为宅基地使用权的区位价。

（2）基准地价系数修正法。基准地价系数修正法是指利用现有的基准地价评估或更新成果，将待估宗地的区域因素及个别因素与其所在区域的平均状况进行比较，确定相应的因素修正系数，并用此修正系数对基准地价进行修正，从而求取待估宗地的价格。目前看，采用基准地价系数修正法评估宅基地使用权转让价值需要注意两个问题：（1）容积率是否需要修正。容积率对地价的影响程度，因不同用地类型和不同规模的用地市场差别较大。[24]其中，容积率对农村宅基地价格影响小。[25]特别是在村庄规划背景下，农户建造住房一般只限定建筑层数和建筑高度。村庄规划户型设计的实践[26]也表明：宅基地面积相同，容积率可规划为1.1～1.4。由此可见，对于农村宅基地市场而言，在不超过规划楼层、规划容积率等条件下，容积率对于地价的影响几乎为零。因此，在基准地价系数修正法估价过程中，对容积率可不进行修正。（2）期日修正系数如何确定。目前，集体建设用地地价动态监测体系尚未建立，无法利用地价指数进行期日修正系数的测算。已经发布的多个地区集体建设用地基准地价修正体系对于期日修正也未作出实质性规定。估价期日如果距基准日不到1年，可不进行期日修正。如果估价期日距基准日超过1 年，可采用近3 年该地区集体建设用地出让、转让与出租等价格的平均变化率代替地价指数，进行期日近似修正。

（3）交易地价评估法。宅基地使用权转让定价属于评估地价，除采用公示地价评估法外，更多的则是采用交易地价来评估。[27]（1）收益还原法。是指将待估宗地未来若干年的纯收益通过一定的还原率将其还原成估价期日现值的一种方法。收益还原法采用的前提是宅基地或地上房屋有稳定的经营收益。由于当前宅基地整体交易市场仍处于探索阶段，无论是采用租售比，还是采用安全利率加风险调整值等方法，宅基地与建筑物的还原率都难以准确计算，这也使得采用收益还原法时估价结果会有一定偏差。（2）市场比较法。是指依据替代原则，将在同一市场供需圈内近期发生的、具有可比性的交易案例与估价对象的交易情况、期日、区域以及个别因素进行比较修正，得出待估宗地在估价期日市场价值的一种方法。市场比较法能够客观反映土地市场情况，最具现实性，是宅基地使用权转让价格评估的首选方法。考虑到宅基地交易市场远未形成规模，当同一供需圈内3 年以内的可比实例不足3例时，可依据《农村集体土地定级与估价技术指南》（T/CREVA1201-2021），适当扩大可比实例选择范围或放宽时间选择年限。需要注意的特殊情况是，近些年来，改革试点地区宅基地使用权转让更普遍的现象是宅基地连同地上房屋一起交易，这种情况下，就要改用剩余法来评估。（3）剩余法。是指在预计开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除预计的正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和税收等，以价值余额来估算待估宗地价值的方法。剩余法的估价要点在于扣除项各参数的合理取值。在农村产权流转交易市场中，为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台均是服务“三农”的公益性与非营利性机构，一般不收取任何代理费用，因此代理销售费用一般取零。同时，为鼓励放活宅基地使用权，财政部、国家税务总局印发《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》，要求对农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记，不征收契税，因此契税为零。此外，鉴于宅基地上房屋开发时间一般较短，管理费用与销售利润率尽量取经验区间的低值。

（4）地价确定方法。当采用两种或两种以上方法评估宅基地使用权转让价值时，必然涉及估价结果确定的问题。对此，《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）指出，可采用众数、算术平均数等确定不同估价结果的最终评估值。当采用算术平均数时，权重系数的分配就变成了地价确定的核心问题。由于德尔菲法能客观综合专家经验，是确定权重系数的常用方法，可在考量估价方法的适宜性、估价资料的完整性、参数选取的时效性等评价因素的基础上，采用德尔菲法对各评价因素逐项打分，确定不同估价方法测算结果的权重分配系数。也可综合考虑估价资料的可信度[28]与各方法测算结果的差异率[29]来分配权重系数。以采用两种估价方法为例，当高低值差异率处于15%以内，可采用简单算术平均数确定各自权重系数为50%；当高低值差异率处于15%～30%，可对每种方法的测算结果进行可信度分析，依据可信度的高低进行权重系数赋值。以上两种情况下，每种方法测算结果的权重系数不低于30%，不高于70%。当高低值差异率处于30%～50%，可信度高的测算结果权重系数赋值80%；当高低值差异率大于50%，应舍弃可信度低的测算结果。因为是基于转让这一特殊目的的估价，如前文所述，最后还需考查宅基地使用权上有无设定抵押权等他项权利状况，如有，价格评估结果还需进行抵押款等加价、减价修正。

六、宅基地使用权转让的定价例证

（一）案例基本情况

东至县隶属安徽省池州市，全县辖15 个乡镇，户籍人口54 万，总面积3261 平方千米，其中林地面积占比65.3%，属典型的山区县。2020年，东至县以新一轮国家级农村宅基地改革试点为抓手，先后印发《东至县农村宅基地制度改革试点实施方案》《东至县农村宅基地有偿使用、流转、退出管理暂行办法》《关于进一步加强闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的指导意见》《东至县继承宅基地使用权及房屋所有权管理暂行办法》等政策文件，明确从探索宅基地使用权流转方式、盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的有效途径及继承宅基地使用权管理措施等方面探索宅基地使用权流转制度和具体路径。2021 年以来东至县全面开展宅基地基础信息专项调查工作，对农村闲置宅基地情况进行全面摸底调查。调查显示全县共有闲置宅基地2016 宗，截至2022 年8 月，已流转宅基地（农房）605 宗，通过宅基地（农房）流转实现村集体增收753万元、农户户均增收约2万元。在有序推进新一轮农村宅基地制度改革试点工作中，在落实宅基地集体所有权和保障宅基地农户资格权的基础上，东至县因地制宜探索出了一条具有东至特色的宅基地使用权流转的具体途径，不仅破解了当前日益突出的农村宅基地和住宅闲置浪费问题、提高了农村土地资源利用效率，同时也通过宅基地制度改革发展壮大了村集体经济、增加了农民财产性收入，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供了有力支撑。

隐东村位于东至县南部，地处泥溪镇中心地带，临近236 国道、018 县道两条道路。全村辖14 个村民小组，共有947户3524人，其中宅基地1126宗。由于宅基地存量资源丰富且交通区位好，隐东村被列为东至县跨集体经济组织有偿调剂使用宅基地的首批试点村，并吸引了不少外村潜在买家。现有村民方某某已在县城落户，欲通过公开市场转让其宅基地使用权。待估宗地面积为300 平方米，设定容积率为1.5，地上房屋年久失修已坍塌，权利登记发证时间为2022 年11 月10 日，最高使用年限为70年，无设定抵押权、租赁权、担保权等他项权利状况。

（二）地价影响因素分析

影响土地价格的因素有一般因素、区域因素及个别因素。一般因素是指影响土地价格带有普遍性和共同性的因素，区域因素是指待估宗地所在城镇内部区域条件对土地价格有影响的因素，个别因素是指待估宗地本身的条件对地价有影响的因素。

（1）一般因素。通过对地理位置、自然环境、人口、行政区划、产业现状等影响估价对象价格一般因素的综合分析发现，隐东村拥有较为优越的地理位置、相对便利的交通条件以及丰富的文化底蕴。特别是近些年来，随着隐东村经济形势不断向好，村庄建设得到了较快发展，基础设施不断改善，宅基地地价总体水平呈现稳中有升的趋势，发展态势良好。

（2）区域因素。经过对商服繁华程度、交通条件、环境条件、基础设施条件以及公共服务设施条件等影响估价对象价格区域因素的综合分析，待估宗地距乡镇级商服中心距离较近，商服繁华度较优。区域交通条件、基础设施条件、公共服务设施条件均较好。区域内规划的宅基地布局连片且规模较大。待估地块所在区域目前整体区域因素对地价影响呈现有利影响，随着乡村基础设施建设的不断完善，未来该区域土地有一定增值空间。

（3）个别因素。对宗地位置、宗地面积、宗地用途、宗地容积率、宗地形状等个别因素逐个分析，估价对象不动产权证书所载土地面积为300 平方米，符合泥溪镇宅基地原址重建最大面积标准。宗地形状较规则，对宗地的规划布局有利；水文地质条件适宜，个别开发程度较优，临路状况较好，整体上对工程建设有利；土地利用及规划均符合村庄规划限制和市场要求，规划指标达到最有效利用。

（三）评估过程与结果

（1）评估思路与方法。套合《泥溪镇隐东村村庄规划》（2022—2035 年），待估宗地位于东至县城镇开发边界以外，依据前文理论假设，暂不适合采用修正法思路定价。因东至县人民政府已经发布《东至县城镇土地定级与基准地价更新和集体建设用地、农用地定级与基准地价制定的成果》，待估宗地所在区域具备宅基地基准地价体系，可采用基准地价系数修正法来评估其使用权价值。对于前文提到的三种交易地价评估法的选择，其过程如下：当前，宅基地整体交易市场仍处于探索阶段，无论是采用租售比，还是安全利率加风险调整值等方法，宅基地与建筑物的还原率都难以做到准确取值，加之还原率准确与否对于估价结果偏差的影响较大，因此不采用收益还原法。此外，经调查发现，尽管隐东村被确定为宅基地跨村有偿调剂试点，但下湾组近些年来单纯宅基地使用权交易不足3 例，更普遍的情况是宅基地连同地方房屋一起交易。因此，不采用市场比较法评估宅基地使用权转让市场价值。因隐东村近年有多家地上农房整体转让成交案例，故选用剩余法来评估宅基地使用权价值。

（2）基准地价系数修正法评估过程。待估宗地位于东至县宅基地二级地范围内，基准地价为210元/平方米。首先，参照东至县二级宅基地宗地地价影响因素指标说明及修正系数表，确定影响待估宗地区域因素和个别因素修正系数之和K1为0.1898，如表1、表2所示。待估宗地所在区域宅基地基准容积率为1.2，依据《泥溪镇隐东村村庄规划》（2022—2035 年），村民建房的规划容积率上限为1.5。待估宗地的设定容积率恰好也为1.5，虽然大于所在区域宅基地基准容积率，但没有超过村庄规划容积率允许上限，结合前文关于容积率对宅基地地价的作用机理分析，不对容积率进行修正，即容积率修正系数K2为1。由于东至县尚未建立集体建设用地（宅基地）地价动态监测体系，加之估价期日距基准日已超过1 年，采用近3 年农房出租价格的平均变化率进行近似修正。通过对隐东村近3年农房租金采样平均变化率的计算，得到期日修正系数K3为1.168。因估价时点与宅基地使用权登记发证的时点相距不足1 年，年期修正系数K4为1。待估宗地的开发程度与东至县宅基地二级地设定的土地开发程度相同，开发程度修正额K5为0。综合计算得到基准地价修正后的宗地地价为292元/平方米。

表1 东至县二级宅基地宗地地价修正系数表

表2 待估宗地地价影响因素说明、优劣程度及修正系数表

（3）剩余法评估过程。待估宗地为农村在建宅基地，且建成后用于自住，经对所在区域内相同用途、相同或相似档次的跨村转让项目建成后的房地交易价格调查后，发现案例充足。故先采用市场比较法测算开发完成后的农房价值，再用剩余法测算待估宗地宅基地使用权价值。选择位置、面积、楼层、朝向、景观等综合条件中等的农房作为代表待估宗地预计开发完成后的农房的均价，通过市场比较法测算农房的价格为882000 元。待估宗地位于乡镇，通过实地调研当地农房建设成本以及参照当地当期工程造价信息，确定待估宗地规划开发成本费用为1353 元/平方米。根据实地走访调查，农房建设管理成本偏低，确定管理费用为开发成本的2%。由于东至县在新一轮宅改进程中，行使宅基地跨村流转交易平台职能的是村委会。村委会不收取任何代理费用，据此确定代理销售费用为零。《隐东村县域内宅基地跨村流转管理制度》规定，宅基地使用权跨村流转的转出方需向村集体经济组织缴纳一定的土地收益金，土地收益金的性质与国有土地上房地产销售税费较为相似，均为转出方向所有者缴纳，可视为销售税费。根据隐东村村委会提供的土地收益金收缴证明，确定销售税费为16000元。考虑到待估宗地是集体土地交易，规模小，开发周期短，开发利润率取经验区间10%～25%的低值10%。最后评估的宗地地价为408元/平方米。

（4）地价结果确定。以上两种估价方法求得的宅基地使用权转让价格相差较大。进一步分析，可能是基准地价修正的结果偏低。这是因为，现阶段，集体建设用地基准地价的编制只以行政村为定级估价单元，导致宅基地基准地价不能充分体现各自然村宅基地价格的空间分异。案例地东至县林地面积占比62%，属典型的山区县，与平原县相比，其基准地价的均质性更不能得到保证。即基准地价系数修正法测算结果可信度较低。相反，剩余法是从房地市场价值反算得到土地价值，可信度较高。基于两种估价方法的评估值差异率为39.7%，结合前文对于权重系数的分配理论，对剩余法评估值权重分配为80%，对基准地价系数修正法评估值权重分配为20%，最后得到方某某户宅基地使用权转让价值为385 元/平方米。本案例无设定抵押权、租赁权、担保权等他项权利状况，无需进行加、减价修正。因此，方某某户宅基地使用权转让价值仍为385 元/平方米。

七、结论与对策建议

（一）结论

随着宅基地“三权分置”改革目标的不断推进和自然资源价格体系建设要求的不断加强，建立和完善价格体系成为新一轮宅基地制度改革亟待解决的关键问题。通过对宅基地使用权与宅基地资格权的两权辨析，以及对宅基地使用权转让价格特征、定价思路与方法的整体透视，笔者认为，当前试点城市进行的宅基地资格权交易与宅基地使用权交易均应纳入宅基地使用权转让范畴。宅基地跨区域转让会导致市场需求增加，从而推高均衡价格。此外，由于宅基地使用权价值在空间上呈现出分异性，应区分不同区域，采用不同技术思路评估宅基地使用权转让价格，且国有住宅用地价格修正法、基准地价系数修正法、交易地价评估法是宅基地使用权转让价格的主要评估方法。于山区宅基地使用权转让定价而言，由于其基准地价的均质性较差，基准地价系数修正的结果可能偏低，应降低其评估值权重或选用其他估价方法。

（二）对策建议

为提高宅基地作为土地要素的市场配置效率、推动宅基地有偿使用市场化改革，结合上文结论，提出以下对策建议：

一是要调查研究宅基地使用权价值的空间分异规律。据第一次地理国情普查数据，平原地区占土地面积26.62%，丘陵地区占土地面积20.39%，山区占土地面积43.65%，平原、丘陵、山区等不同地形样带的宅基地使用权价值分异规律不尽相同，需要展开大尺度的调查。此外，城镇开发边界是否能作为宅基地使用权价值的空间突变线，也需要不同经济样带和不同改革样带城市[30]的价格调查和地价空间分析证实。只要充分认识宅基地使用权价值的空间分异规律，才能从总体上把握宅基地使用权定价的思路、标准和尺度，从而为宅基地使用权流转定价提供科学合理的依据。

二是要理顺宅基地基准地价与其他形式的宅基地使用权价格的理论关系。按照自然资源部办公厅印发的《关于部署开展2019年度自然资源评价评估工作的通知》要求，全国绝大多数县区均已完成宅基地基准地价体系的编制，宅基地基准地价实现了空间全覆盖。此外，新《中华人民共和国土地管理法》实施以后，不少城市纷纷出台了集体土地征收补偿办法，用宅基地区位补偿价作为宅基地使用权的补偿标准，以响应征收农村村民住宅需采用单独评估补偿的新法规定。然而，将区位补偿价与同区域的宅基地基准地价比较发现，同为宅基地使用权价格，越是靠近城市中心位置，两者差距越大。由此而来的思考，如何解决宅基地基准地价与宅基地区位补偿价的衔接问题，是否应根据宅基地使用权价值的空间分异规律，在市区或是城镇开发边界内外分区域设立宅基地使用权价格体系，未来仍需更多的研究跟进。

三是要加快宅基地三权价格体系的建立与应用。2015 年“三块地”改革以来，包括试点地区在内的很多城市都建立了宅基地有偿使用制度，宅基地有偿使用价格信号不断增强，宅基地基准地价体系以及宅基地征收与房屋补偿标准的新规也已陆续出台。然而从各地发布的有关宅基地制度改革政策文件看，多数地区仍未建立明晰的宅基地三权价格体系。例如，在宅基地征收过程中，有地区对远郊的宅基地参照农用地区片综合地价予以补偿，对市区的宅基地执行的又是宅基地区位补偿价标准。在宅基地有偿退出过程中，有农村集体经济组织参照基准地价补偿宅基地资格权，又按农地流转价格补偿宅基地使用权，导致宅基地价格体系混乱。对此，地方政府特别是改革试点城市要对照《深化农村宅基地制度改革试点方案》关于健全退出宅基地价格评估和补偿机制的要求，加快建立宅基地所有权、宅基地使用权与宅基地资格权价格体系，并在宅基地征收、取得、转让、出租、抵押、退出等环节，加强对宅基地三权价格体系的应用。

四是要加强宅基地相关管理部门协同研究。2018 年，中央对自然资源部和农业农村部的“三定”批文中明确，农村宅基地改革和管理职责，划归农业农村部。2019 年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》明确，农业农村部具体承担指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用等工作。与此同时，管理自然资源资产有偿使用的工作职责仍然保留在自然资源部门。按照《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》精神，划入、划出职责的部门要主动衔接，加强协作，防止工作断档。未来，自然资源部门要在继续做好集体建设用地基准地价评估和更新工作的基础上，协同农业农村部门、土地估价行业协会等，进一步加强对宅基地价格的调查和宅基地三权价格体系建立的工作部署和指导，使“确权、赋权、活权”的宅基地制度改革工作要求真正落到实处。