国内公路市场整体情况分析及市场经营工作探讨

姜 龙

(中国中铁股份有限公司,北京 100039)

引言

我国公路的可持续发展为经济落后地区的建设提供了重要的交通保障,具有不可代替的作用,更为我国各个行业的持续发展提供基础设施保障。公路设施的建设,有利于完善我国交通网络,增加各个区域经济互动的频率,为高效经济交流活动提供便利条件。

国内已有许多学者进行相关研究。余红峰等认为,健康的公路行业可以为国民经济发展提供良好的路网服务,公路运输经济是我国市场经济的重要组成部分[1-4];孙明等分析新形势下高速公路投融资建设需求、问题及对策,认为应加强高速公路发展的创新商业模式并给出“综合交通枢纽等于城市协调发展的一般关系[5-7];孙珊等引出综合交通枢纽的发展对于丰富城市建设的必要性,并分析高速公路经营管理中存在的普遍性问题”[8-10]。针对企业发展而言,张书平认为企业应努力提升管理水平,转变经济增长方式[11];王红彦等阐述信用体系的建立对于企业市场竞争的必要性[12]。

上述学者的观点为我们进一步研究当前国内公路市场整体情况及市场经营分析提供宝贵的思路,在此基础上,结合我国“十三五”至“十四五”时期各省份公路数据,从国内主要大型建筑企业角度出发,分析国内公路市场投融资模式变化及公路市场前景潜在变化,并对公路市场的经营开发提出相关建议。

1 国内公路划分及相关建设情况

1.1 公路行政等级划分

按照行政等级,公路分为国道、省道、县道、乡道、村道和专用公路6个等级。其中,国道包括国家高速公路和普通国道,省道包括省级高速公路和普通省道,公路等级及定义情况见表1。

表1 公路等级及定义情况

1.2 公路项目审批流程

全国的公路建设项目的各环节由交通运输部进行监管,并根据管理职责对项目的前期阶段(包含招投标)、在建阶段(包含施工质量、进度、安全)、后期阶段(包含工程竣工验收等)进行全面监督管理。各省级交通部门依据相应职责对本省域内公路建设过程实施有效监督;各市、县(区)依据管理规定对区域内公路的建设实施监督检查。

公路建设项目中,按照工作流程可以划分为可行性研究、初步设计、施工图设计、施工、交工验收、试运营、竣工验收等阶段(见图1)。

图1 公路建设阶段流程划分Fig.1 Process division of highway construction stage

1.3 公路建成情况和规划建设目标

(1)公路建设情况

据统计,截至2022年末,我国公路总里程为535.48万km,同比增加7.41万km,其中,四级及以上公路比去年增加10.06万km,增至516.25万km,占比96.4%(公路里程比重);二级及以上公路增加2万km,增至74.36万km;高速公路增加0.82万km,增至17.73万km[13-15]。

(2)公路建设规划目标

为一体化推进国家交通强国建设,2019年和2021年印发了《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》,统筹考虑区域协调和综合交通总体布局,在《国家公路网规划(2013-2030年)》基础上进行优化调整。根据2022年7月印发的《国家公路网规划》,到2035年国家公路网总规模达到46.1万km,其中国家高速公路网16.2万km,普通国道网29.9万km,基本建成覆盖广泛、功能完备的现代化高质量国家公路网,形成多中心网络化路网格局。

根据各省份出台的相关规划,预计到2035年全国高速公路规划总里程275 150 km,其中已建成169 000 km,仍有106 150 km待建。从各区域待建规模来看,西南和东部区域待建规模最大,分别达到31 218 km和24 501 km,北方和华南区域还需建设16 000 km左右,各区域待建里程占比情况见图2;从各区域所辖省份来看,四川省和云南省已完成高速公路规划修编工作,规划体量较大,待建里程均超过1万km,各区域所辖省份到2035年高速公路规划建设情况见表2。

注：数据来源于国家交通运输部及各省交通运输厅图2 2035年各区域高速公路待建里程占比情况Fig.2 By 2035, the proportion of highways under construction in various regions

表2 各区域所辖省份2035年高速公路规划建设情况

根据各省份综合立体交通网规划和普通国省道规划修编情况,预计到2035年全国普通国省道总里程571 670 km,较现状新增108 883 km。从各区域待建规模来看,华南和西南区域待建规模较大,均超25 000 km,各区域待建里程占比情况见图3;从各区域所辖省份来看,广西壮族自治区新增20 285 km,普通国省道规模较原规划增加1倍,其次是浙江省,新增81.2%,山西和青海两省新增超50%,后续待各地普通国省道规划修编完成后,全国普通国省道规模还将继续增加,各区域所辖省份到2035年普通国省道规划建设情况见表3。

注：数据来源于国家交通运输部及各省交通运输厅。图3 各区域普通国省道待建里程占比情况Fig.3 The proportion of ordinary national and provincial roads under construction in each region

表3 各区域所辖省份2035年普通国省道规划建设情况

2 公路运营情况及政策调整

2.1 “十三五”末全国收费收支整体情况

2020年,全国收费公路车辆通行费总收入4 868.2亿元。其中,高速公路4 566.2亿元,一级公路85.0亿元,二级公路22.0亿元,独立桥梁及隧道194.8亿元。与往年“车辆通行费随收费公路里程增加而稳步上升”不同的是,2020年度全国收费公路车辆通行费总收入较上年净减1 069.7亿元,下降18.0%,其中高速公路净减984.8亿元,一级公路净减29.1亿元,二级公路净减19.1亿元,独立桥梁及隧道净减36.7亿元;主要原因是为两次延长春节假期小型客车免费通行政策,共免收通行费19.8亿元,2020年2月17日至5月5日期间再次免收车辆通行费1 593亿元。

2020年,全国收费公路支出总额12 346.4亿元。其中,偿还债务本金7 180.1亿元,偿还债务利息3 061.3亿元,养护支出744.1亿元,公路及附属设施改扩建工程支出312.0亿元,运营管理支出755.4亿元,税费支出293.6亿元。

全国收费公路支出总额较上年净增1 558.7亿元,增长14.4%,主要原因是随着债务规模持续扩大,还本付息支出不断增加。在高速公路里程明显增长的大背景下,运营管理等支出不增反降,得益于取消高速公路省界收费站大力发展电子不停车快捷收费和全面实施高速公路入口称重检测后,运营成本下降,路况保护水平提升,促进了降本增效。

2020年,全国收费公路收支平衡结果为-7 478.2亿元。其中,高速公路收支缺口7 177.4亿元,一级公路收支缺口208.3亿元,二级公路收支缺口15.2亿元,独立桥梁及隧道收支缺口77.3亿元。受收入减少、支出增加两方面因素的影响,2020年度全国收费公路通行费收支缺口较上年增加2 628.4亿元,增长54.2%。

2.2 “十三五”末高速公路投资情况

截至2020年末,全国收费公路里程17.92万km(其中高速公路15.29万km),累计建设投资103 423亿元。分区域看,华南区域总投资额最高,达到28 176亿元;西南区域次之,为24 430亿元;西北区域投资额最少,约为10 000亿元,表明全国收费公路建设以华南和西南区域为主。广东省位居全国第一,单省投资达到11 187亿元,高于整个西北地区投资额;其次为贵州、云南、河北、湖南、浙江、陕西6省份,投资规模均超过5 000亿元;除直辖市外,宁夏、青海、新疆、黑龙江、辽宁投资均未超过2 000亿元,2020年末全国收费公路累计完成投资额统计见表4。

表4 2020年末全国收费公路累计完成投资额统计

2017—2020年全国收费公路完成投资29 800亿元,占全国收费公路投资总额的28%,说明“十三五”是全国收费公路建设的黄金时期。分区域看,华南区域总投资额最高,达9 536亿元;东部和西南区域也均突破6 000亿元;西北区域最少,仅为3 218亿元。分省份来看,广东省投资额最高,达到4 816亿元,其次为山东、贵州、广西、浙江4个省份,投资规模均超2 000亿元,而黑龙江和辽宁投资均未达到100亿元。

2.3 公路补贴政策变化情况

2021年4月发布“十四五”期间《车辆购置税收入补助地方资金管理暂行办法》,与“十三五”期间政策相比,现行方案计算方式由“以静态投资为基数”改为“以建安费为基数”,造成国家高速公路网补贴标准大幅降低,同时国家还规定了补贴上限,国家高速公路车购税补贴变化情况见表5。在目前高速公路造价居高不下情况下,现行方案对征地拆迁费占比较高的中、东部高速公路尤为不利。同时,高速公路改扩建项目采用基准的50%测算,进一步降低了改扩建类项目的补贴标准,较2016年版暂行办法下降60%左右。

表5 国家高速公路车购税补贴变化情况

另外,国道基准补贴额有所增加,但总额有所限制,即要求不超过“按同类地区高速公路测算额度”,国道车购税补贴变化情况见表6。

表6 国道车购税补贴变化情况

3 国内公路市场经营情况

3.1 当前建筑企业市场经营情况

2019—2021年公路行业业绩情况如下。

(1)高速公路

大型建筑央企共参与建设高速公路项目188项,其中各企业独立中标项目156项,联合中标项目32项,中国中铁参与建设高速公路项目数量最多,为62项;其次是中国交建58项、中国铁建54项,大型建筑央企参建高速公路情况见表7。

表7 大型建筑央企参建高速公路情况 项

(2)一级公路

五大建筑央企共参与建设一级公路项目63项,其中各企业独立中标项目61项,联合中标项目2项。中国交建参与建设一级公路项目数量最多,为21项;其次是中国中铁20项、中国铁建13项,大型建筑央企参建一级公路情况见表8。

表8 大型建筑央企参建一级公路情况 项

(3)50亿元以上公路项目

五大建筑央企共参与建设50亿元以上公路项目90项,其中各企业独立中标项目53项,联合中标项目37项,大型建筑央企参建50亿元以上公路情况见表9。

表9 大型建筑央企参建50亿元以上公路情况 项

3.2 国内公路市场投融资模式变化

我国公路领域投融资模式众多。总体来看,非收费公路以政府直接投资为主,通过发行专项债以及纳入年度财政计划的资金实施;收费公路的投融资模式则经历了“政府直接投资→市场化运作为主(BOT/PPP)→新兴模式(股权换施工、REITs)+市场化运作并行”的3个过程。

(1)政府投资模式

政府直接投资是公路项目最传统的方式,由政府直接投资建设(运营),通常由行业主管部门下的事业单位作为项目法人,通过地方财政拨款、中央财政补贴等方式取得项目实施所必要的资本金,再通过申请发行专项债的方式,获取项目投资所需的债务性资金。

该模式的优势是政府对项目的投资建设等过程控制度高,融资成本较低;劣势是公路项目通常投资大、回收周期长,地方财政的前期投入负担过重,专项债的发行规模受债务额度限制,资金体量受限。

(2)市场化模式

相较于政府直接投资模式,BOT模式拓宽了资金筹措来源,突破政府专项债券额度限制,是目前收费公路领域最为普遍的模式。但该模式对项目自身收益要求较高,需要通过通行费收入和其他收入覆盖专项债券和市场化融资的还本付息[15];同时,项目实施过程中企业承担部分风险,且企业投资部分回报来源存在不确定性。

PPP模式中,政府可进行部分投资或给予一定的可行性缺口补助。实际操作中,运营期可行性缺口补助需在本级财政承受能力范围内明确数额,不具有“保底”含义,否则可能增加政府隐性债务。但因各地财政均面临不同程度缺口,政府方很难拿出大额补贴给予社会投资方,目前, PPP模式已逐步退出当前主流市场[16-18]。

(3)新兴模式

该模式主要指不同类别项目间捆绑建设模式,主要特征在于交通基础设施项目本身无现金流或现金流较少,无法满足支出收益需要。国内正积极探索旅游资源、土地开发、文旅康养、市政停车场、光伏、风电等新能源资源反哺高速公路的资源补偿模式。例如：将旅游景区受益范围内的公路部分建设成本纳入景区门票价格,用增加的门票收入来融资担保,支付道路建设部分成本;或将矿区受益范围内的公路部分建设成本纳入矿产成本,通过矿产税费等形式收回公路建设部分成本;或物色并择优选择富有前景并可产生优厚利润的产业作为补充,充分利用平台优惠政策,在优势产业创造价值的同时,利用可观价值偿还道路建设成本。该模式值得重点关注,四川省、广东省均出台相关办法,鼓励社会投资人采用“交通基础设施+”模式参与高速公路等投资额较大、效益一般的高速公路建设。

3.3 公路市场前景潜在变化

(1)由大通道建设向加密网络转变

近年来,我国高速公路骨架网络基本成型,新增高速公路里程数据相对平稳,大通道建设已基本完成。在现有国家高速公路网基础上,为实现有效衔接,各省(自治区、直辖市)未来将开展加密地方高速公路网工作,重点修建连接国家高速公路网的补充支线。

(2)由传统公路向智慧绿色公路转变

近年来,我国公路里程增速在2%左右,相比于早期的飞速发展,已较难再有“量”的飞跃。在“十四五”期间,公路完成固定资产投资增速将保持在10%以上,当前,国家围绕碳达峰碳中和、智能建造陆续出台系列政策,使得基建行业朝着绿色化、智能化方向转型,未来公路将向智慧公路转变,同时更加注重绿色发展,公路建设投资也将更多投向智慧绿色领域[19-20]。

4 建议

(1)依托铁路市场优势,推动打造集铁路、公路、水运等为一体的综合交通枢纽市场。

“十四五”期间,国家将提升公路与铁路、机场、城市公共交通网等的衔接转换效率,鼓励设施设备共享,强化无障碍设施配套,提升一体化服务水平。作为国民经济大动脉和重要基础设施,铁路在构建现代综合交通枢纽体系中有着重要作为和担当。按照“无缝化衔接”要求,国家还将积极推进多式联运型和干支衔接型货运枢纽(物流园区)建设。因此,基于综合交通枢纽的物流场站建设,未来也将是一块新的市场蓝海;建议可在适宜区域重点跟踪有关园区规划,积极参与相关投资建设。

(2)拓展经营开发区域,基于新型城镇化和乡村振兴延伸公路市场。

目前,我国公路建设骨架已基本完成,但在新型城镇化和乡村振兴大背景下,城镇周边公路建设、农村“四好”公路建设仍存在较大需求,可以此作为契机,在与地方政府建立良好沟通关系的基础上,撬动其他关联项目的投资建设。

(3)加大科技创新力度,赋能公路建设“智慧+绿色”高质量发展。

“十四五”期间,国家将全面启动智慧公路、绿色公路建设,加快公路基础设施数字化改造,推进公路基础设施全要素、全周期数字化转型发展,未来市场潜力巨大。建议做好市场布局、强化技术储备,在高速公路上率先进行技术改造和科技创新。