安全化与互动协同理论视阈下的粤港澳大湾区突发公共卫生事件治理模式创新*

李晓凤 ,王艳婷 ,欧阳吟靖 ,王心达 ,赵金利 ,钟海波 ,彭雯昕, 赖浩 ,蔡榛 ,陈佳为 ,郭智慧 ,邹华春 ,李骏△

(1.珠海市横琴新区疾病预防控制中心,广东 珠海 519000;2.海南省社会科学院南海经济社会发展研究所;3.广东省人民政府横琴粤澳深度合作区工作办公室社会事务局;4.中山大学国际关系学院;5.中山大学公共卫生学院;6.复旦大学公共卫生学院)

党的二十大报告就未来的高质量城市化发展进程,提出了健全公共服务体系,提高公共服务水平,促进区域协调发展的重要精神,明确要求推进粤港澳大湾区(以下简称为“大湾区”)建设,支持香港、澳门更好融入国家发展大局。作为建设健康幸福大湾区事业的核心议题,推进公共卫生事业协同治理对于实现“一国两制”背景下大湾区治理体系建设与实施具有重要战略意义。

纵观此次新冠病毒疫情防控期间,粤港澳三地在公共卫生方面开展了密切合作,共同探索和创造了一系列具有区域特色的“重大传染病疫情联防联控”经验、做法［1],但同时也暴露出粤港澳三地在公共卫生风险协同防控中亟待解决的一些问题。由于大湾区自身存在独特的三种行政规则体系与治理结构共生并存的特殊体制(港澳实行的英、葡模式的公共卫生治理体系,而广东省同内地其他地区均实行的是国家统一的公共卫生保障体系),目前大湾区仍缺乏统合的公共卫生治理架构,尤其是对于突发公共卫生事件的处理仍有因区域差异而存在的分散运作、缺乏融合统一协作机制等问题,在面临复杂性的突发公共卫生事件的危机应急与处置过程中呈现出一定的脆弱性。例如在新冠病毒疫情爆发初期,港澳地区的疾控中心与内地深圳、珠海两地的管控措施就缺乏一致性、系统性和协同性,肘了对于疫情在大湾区传播扩散的有效控制。面对重大的突发公共卫生事件,如何创新公共卫生治理模式、实现粤港澳三地之间行之有效的治理、提高社会治理效能,将是推进大湾区建设的重要保障。

1 安全化视阈下的突发公共卫生事件治理

公共卫生安全同现代社会的其他安全议题具有诸多共性,对它的审视可以借助安全化理论。根据安全化理论,安全是指一种“客观上不存在威胁,主观上不存在恐惧,主体间不存在冲突”的状态,当公共问题上升为安全问题,就将呈现为“安全性”“安全感”以及“安全化”三者之间的互动,具体而言将由安全化行为体之间开展互动,相互确保安全,以期实现真正的安全［2],同时“这样施动者就可以要求一种权力,以便通过非常措施应对威胁”［3]。

公共卫生议题的“安全化”是指安全施动者(一般是国家政府或世界卫生组织等国际组织和机构)将暴发大规模传染病等公共卫生事件,视为危及国家、地区乃至全球人民生命健康的存在性威胁,并且要求打破常规、采取特殊的紧急安全措施予以防控［4]。对此不少学者持消极意见。一方面认为“安全化”将使得议题被操控,例如哥本哈根学派认为“安全化”是一种不得已的政治选择,“去安全化”才是长时间范围的最优选项,因为它意味着没有问题需要用像“威胁我们”这样的话语来表达［3]。另一方面,有学者强调被“安全化”的议题不一定能够被“去安全化”［5]。但也有学者将“安全化”视为一种合理有效的治理模式,例如有学者认为要使得非传统安全威胁问题在短时间内获得足够的关注和资源,识别威胁并将之“安全化”将成为安全治理的首要阶段［6];同时也有学者认为“安全化”一般将有助于更有效地解决突发公共卫生事件问题［4]。

本研究认为开展合理的“安全化”在当前的突发公共卫生事件的治理实践中具有重要意义。一方面对于突发公共卫生事件的“安全化”在当前大数据时代已经难以避免,政府引导下的“安全化”将更具可控性与积极作用;另一方面,对于公共卫生安全这类非传统安全议题,由于其风险的复杂性与不确定性对治理体系与治理能力提出越来越高的要求。而“安全化”是进行突发公共卫生事件治理的重要前置环节,成功与否将影响具体措施的实施。有学者认为,突发性公共卫生治理需要在三个方面升级,即形成治理共识,推动全社会在危机中形成共同体意识;改革治理机制,充分释放各个治理主体的平台优势;优化治理方式,注重综合性全链条治理。由此可以形成各个利益相关主体在理念、机制、行动一体化进程中的协调合作。［7]由此可见,为了达成全社会或共同体内对于某一安全议题的共识,“安全化”无疑是治理升级的一个必要前提条件。

巴里·布赞对于一个成功的“安全化”的判定分为三个步骤:(1)识别存在性威胁;(2)采取紧急行动;(3)通过破坏和摆脱自由规则来影响单元间关系［4]。对于“安全化”所涉及的要素,有学者认为“安全化”是由言语行为、安全化行为体、听众所组成［8],也有学者更进一步表示“安全化”有五个要素即安全的指涉对象、威胁的来源、“安全化”的行为主体、“安全化”的实施条件以及“安全化”的受众。［5]基于此,本文构建了“安全化”治理基本实施框架(如图1),将突发公共卫生事件的“安全化”过程分为识别威胁、采取行动、建构规范三项主要流程,并以此联结存在性威胁、行为主体、受众、实施条件、机制规范五个要素之间的关系。具体而言,对于突发公共卫生事件的“安全化”首先由行为主体对于该议题或行为体识别为对“受众”具有影响的存在性威胁,再结合当前可实施条件由行为主体采取紧急行动如发布官方通告、进行公开阐释、引导社会舆论等,使得“受众”接受相关安全议题确实具有存在性威胁,通过双方之间的进一步互动,建构起最终的机制规范,该规范同时也将对受众的认知形成长期影响,进而能够在短期内形成上下联动机制,实现针对突发公共卫生事件快速有力的反应效力以及最大程度上调动社会资源投入应急处置工作,长期而言能够达成一定的社会规范,形成针对相关突发事件的危机处置逻辑与应对机制。

图1 “安全化”治理基本实施框架

2 突发公共卫生事件治理模式的要素分析

突发公共卫生事件的处置和应对是政府各部门、非政府组织、社区、企业、公民等多元主体相互作用、共同协作的过程。［9]通过一系列组织化的非线性作用产生协同理论中的合作现象和相关效应,对突发公共卫生事件的高效防控和处置具有推动作用。基于“安全化”治理基本实施框架,本研究将围绕存在性威胁、行为主体、受众、实施条件、机制建构这五个要素对目前大湾区的公共卫生事业治理现状以及所存在的问题进行分析。

2.1 突发公共卫生事件的存在性威胁分析

突发公共卫生事件往往威胁到公众的生命健康与安全。根据《突发公共卫生事件应急条例》(国令第376号;索引号:000014349/2003-00086,以下简称为《条例》),突发公共卫生事件是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件［10]。突发公共卫生事件带来的威胁往往具有严重性、复杂性和紧迫性等特征。一方面,《条例》作为处置规范对于判断潜在威胁、评估风险具有较好的统筹性与指导性,但另一方面,在实际决策与实施措施的过程中,不同地市和地区往往呈现出主体差异性,而对于潜在威胁与存在风险的不准确判断将直接导致突发公共卫生事件协同治理工作难以进行。

2.2 突发公共卫生事件治理的行为主体分析

区域治理是一种各行为主体间伙伴关系的协作过程,尽管这类关系并不必然构成一个完整的区域治理,但其仍然是区域治理的必要组成部分［11]。因而行动主体的多元化是协同治理的基本特征,不同行为主体在突发公共卫生事件的治理过程中将发挥不同的作用。

总体上而言,医学防控和社会应对是确保突发公共卫生事件有效应对的两大抓手［12]。而主要行为体可区分为行政层面与非政府主体两方面。其中政府是突发公共卫生事件治理的主导者。这里说的政府是由各个职能部门组成的政府,主要包括卫生行政部门、公安部门、应急管理部门、宣传部门、信息部门、交通运输部门、教育部门及水、电、煤能源供应部门等。在非政府行政主体方面,一是疾控与医疗专家团队作为突发公共卫生事件治理中的支撑主体。专家团队主要包括负责公共卫生事件的科研院所、专家团体和医护人员等其他主体。专家和医护人员了解疾病的症状,掌握相关知识,并且需要专家团队向普通公众进行健康科普、普及基本公共卫生知识、理性判断走向;需要专家团队坚守一线、研发药物以及改善治疗方案;需要专家团队和政府合作,帮助政府采取科学的公共卫生干预手段,建立监测、追踪、隔离、诊断和治疗的防控和医疗救治体系。二是社会组织作为突发公共卫生事件治理中的重要主体。社会组织主要指志愿者组织、慈善组织、非政府组织以及人民团体,它是以非营利性、志愿性、公益性作为自己的立足之本。社会组织因其特性具有较强的资源动员和整合能力,可以提高社会资源的利用效率,也可以逐渐承接政府转移的职能,形成政府和社会组织之间的优势互补,有效协同的关系,以此来缓和政府在应对突发公共卫生事件治理中所面临的压力。三是基层自治组织作为突发公共卫生事件治理中的基础主体。突发公共卫生事件因其影响范围大、破坏程度深需要动员广大群众参与进来,基层组织来源于群众,能够最大程度的把群众动员起来,共同应对突发公共卫生事件。四是企业是突发公共卫生事件治理中的重要主体。企业是经济社会的主角,凭借其独特的产能优势在应对突发公共卫生事件中承担着物资保障的责任,是社会协同治理主体的成员之一。五是媒体作为突发公共卫生事件治理中的信息传递者和监督者。突发公共卫生事件会迅速成为社会公众关注的焦点,媒体在应对突发公共卫生事件的信息传播时具有其独特优势。六是公民作为突发公共卫生事件治理中的主要主体。突发公共卫生事件影响面大,每一个公民都可以是突发公共卫生事件治理的个体力量。

主体的多元性虽然使得突发公共卫生事件的治理中容易出现牵一发而动全身的难题,但也将提供更多可能性,实现政府与非政府主体之间的有效联动,实现多种力量的结合发展。

2.3 突发公共卫生事件治理的受众分析

在突发公共卫生事件的治理过程中,受众将由地方政府和公众两方面组成。两者既是行为主体,又是受众,双方相互影响、相互作用。

在地方政府层面,合作治理通常基于中央政府的领导和支持,以区域内同级地方政府协商联合的方式展开［13]。这使得对于威胁的识别以及相关“言语行为”的影响受众也包括所相关的地方政府。在区域合作中,两地政府达成一致有助于整合资源、减少成本,反之,当双方缺乏共识性将会对合作效用形成极大阻碍,涉及多方时,认知差异与不同的参与度也将给区域合作带来重大挑战。另外,地方政府在突发公共卫生事件治理中的行为会受到来自公众力量的作用和影响。地方政府所采取的行动需要积极接受公众力量的社会评价并进行反馈,并且公众力量本身就参与到了突发公共卫生事件的治理过程中,不可避免的会对地方政府的治理行为产生影响。

公众作为最基本也是最主要的受众群体,也会受到协同过程的影响。尽管突发公共卫生事件的协作治理过程强调公众的有效参与,其协作效用体现在公众参与的范围及深度这两个方面。但在其正式参与到治理过程之前,往往会主动或被动接受政府的作用。在突发公共卫生事件的应急处置初期,公众力量往往处于待引导的状态。

2.4 突发公共卫生事件治理的实施条件分析

实施条件主要探讨的是对于突发公共卫生事件议题进行“安全化”的条件,一方面是固定性条件,包括体制机制设置、特殊国情与社会情况以及相关硬件设施;另一方面是自由程度更高的大众媒体等信息技术的影响。这就使得任意区域突发公共卫生事件的治理都有其特殊性,但也存在共性。而推动突发公共卫生事件治理实施的关键在于各条件之间的结合性与向心性。

2.5 突发公共卫生事件治理的机制建构分析

机制的建构需要一个长期的过程,面对突发公共卫生事件,首先需要从过往的机制中寻找适用的协同方案。如未能达成预期目标,就需要进一步进行协同,即联合商议、制定工作机制,通过“言语行为”影响,实施“安全化”,进而展开各行动主体为了共同目标而不断互动协作的过程。通常在协作过程结束之后,行动主体在物质和思想层面都会发生变化。在行为层面上,各行动主体应对突发公共卫生事件的能力会有所提升。在思想层面上,各行动主体会意识到彼此之间是息息相关的,并为了共同目标不断探索解决方案。对于突发公共卫生事件治理过程中的责任落实,建立问责制度对于解决协同处置中遇到的底线问题固然重要,但要更好地解决各行动主体之间沟通不畅、背离共同目标等问题,应在前期指定职责分工、建立监督机制,并不断查漏补缺、及时完善更新,确保治理效用的稳定发挥。

3 大湾区突发公共卫生事件的治理现状与困境

粤港澳大湾区“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”的特殊性［14]使其在突发公共卫生事件的治理方面呈现一定独特性,并面临特殊困境。具体而言,在互动协同理论视域下,当前大湾区在突发公共卫生事件处理方面存在以下五方面问题。

3.1 大湾区针对威胁判定缺乏一致性

从前文所述五要素之一的“存在性威胁”这一视角来看,目前大湾区尚未在人类卫生健康共同体的价值确认层面形成相应的协同机制。［15]其原因包括两个方面:一方面是粤港澳三地在应急管理理念上的差别,包括在针对应急信息的发布、公民权利的保护等方面的观念上存在较大差异。例如内地的应急管理理念以人民为中心,强化应急管理已是全社会的共识;香港多是延续美国、英国、加拿大的应急管理理念,重视公信力、信息发布的问题;澳门则更加注重吸收内地的应急管理经验［16],但也更加关注公民个人权利。另一方面,由于香港与澳门在“一国两制”前提下由特区政府治理,辖区政府的行为意识和行为习惯往往比较局限于辖区内,其在威胁认定过程中将较少关注于辖区外出现的情况,进而导致治理机制的整体运行陷入集体行动的困境。

3.2 大湾区行为主体难以达成协同性

从参与协作治理的层次和主体看,粤港澳大湾区的协作治理主体主要涉及中央政府及相关部委,香港特区政府、澳门特区政府及相关部门,广东省政府及相关部门、珠三角9个地级以上城市［17],以及包括非政府组织和在公共卫生领域比较有影响力的个体在内的非政府行为体。大湾区涉及行为主体众多,各主体间难以达成协同模式:一方面,在政府层面,由于层级不同、沟通平台较难形成。同时大湾区的行政边界较为复杂,制度异质性和多中心的湾区结构在一定程度上会引发城市群内部竞争,增加了区域协调的难度［18]。另一方面,处置多为政府之间的联动行为,非政府行为体作用发挥有限,表现在政府组织与非政府组织的互动不足;非政府主体彼此之间的合作平台有限;公民在公共卫生安全中的“主人翁”意识有待提升等方面。尤其是港澳两地更加注重发挥非政府组织的力量,这使得双方在突发公共卫生事件的应对方案上存在较大差异。此外,在医疗防疫卫生合作过程中,行为主体往往缺乏全局观或国家整体利益观。例如香港医界甚至有一部分人担心与内地全面合作会失去医疗市场,并通过各种方式影响特区政府决策［19]。上述种种问题,就要求在搭建大湾区的公共卫生应急体系时考虑不同层级政府部门、不同非政府主体的诉求,畅通沟通渠道,并强化各行为主体的“主人翁意识”,发挥多方的主观能动性。

3.3 大湾区治理受众群体具有复杂性

大湾区具备全球互通性和高度人口流动性。作为跨地区、跨国经济的重要枢纽和文化交流、国际贸易的重要窗口,大湾区与全球其他地区的联系非常紧密,每天有大量人员在区域内实施跨境活动。与此同时,传染病和其他公共卫生问题可不受地理空间的限制,随着人员的频繁流动、货物(动植物、生物及生物制品)跨境跨区域运输、社会聚集性活动增加等,突发公共卫生事件风险也将增加。全球互通性和高度人口流动性无疑为大湾区带来了全球范围内的公共卫生威胁,这将增大管理难度,也使得构建公共卫生治理体系时需要顾及的受众组成更趋复杂。例如当前,横琴与澳门深度合作的新体系正在不断成型,在此背景下,横琴深度合作区人员进出高度便利,“一线”(合作区与澳门特别行政区之间)通关便利化水平提升,“二线”(横琴与中华人民共和国关境内其他地区)人员进出不作限制。分线管理的特殊监管体制以及发展基础对合作区疫情防控、突发公共卫生事件监测预警、风险评估及应对提出了新的挑战。与此同时,不分港澳民众对大湾区内常见的传染病风险、协同防控的主要措施缺乏了解与认同,导致可能存在对协同防控疫情不配合或配合不当的情况。

3.4 大湾区治理实施条件存有差异性

大湾区内不同城市和地区之间经济发展尚未达到平衡,法律法规不完全一致,公共卫生服务水平、公众的卫生意识与健康素养水平也存在差异,同样给突发公共卫生事件带来了挑战。在新冠病毒疫情中,珠海的医疗资源相较于广州、深圳、澳门。香港等周边城市显得格外单薄。截至2020年8月,广州市拥有各种类型的医疗机构5093个,可提供病床100100张,医疗职工人数达202700人,万元以上医疗设备合计达195700万元,遥遥领先于其他城市。香港拥有41474张床位,84000名医疗工作人员,医疗卫生机构数量虽然不多,但医疗水平较高,医疗资源整体比较丰富。深圳市近年来公共卫生投入高,医疗资源近年来快速发展,现已拥有超过4513家医疗机构,51470床位,在岗医疗职工达125 354人。澳门拥有713家医疗诊所,1 628个床位,但城市体量小,总人口不到70万,人均医疗机构和床位数高于香港和珠海市。珠海市的医疗资源相对较少,医疗机构数量(838家)﹑床位数(10233个)和在岗医疗职工数量(23690人)均最少。［20]推行完善的突发公共卫生事件治理政策必须因地制宜。在存在人文经济、规则与机制差异的情况下,如何整合资源、合理调配也将成为联动协同的一个难点。

3.5 大湾区治理机制建构存在挑战性

跨境合作不同于国内、省内的地区间的一体化合作。历史、文化、政治制度、经济发展、法系体系、社会等诸多的差异性,使得跨境合作的进程十分艰难。［21]尽管粤港澳大湾区内的合作属于同一主权下的跨境合作,相较于单一制度下的区域公共卫生治理,大湾区公共卫生治理仍面临三法系的法律冲突、跨界公共卫生信息处置与地域差异的矛盾［15],这将加大在大湾区构建突发性公共卫生事件应对与治理机制的难度。在“一国两制”这一基本前提下,香港和澳门有独立的卫生政策和管理制度,而作为一个内地省份,广东省有着与之不同的卫生政策和管理制度,二者在规则与机制、人文经济等方面也存在诸多差异,例如粤港澳三地在医疗机构准入、医生人才职级认定、医疗服务规范、医疗规则衔接等方面均存在体制机制障碍。［22]在“大湾区”这一语境中,上述差异不仅影响了卫生资源的分配和利用,也阻碍了卫生政策的协调和完善,使其广域的治理体系建构面临种种挑战,亟需通过顶层设计与制定广域适用的规范,求同存异、统一发展目标、寻求突破与创新［23]。

4 构建粤港澳大湾区突发公共卫生事件创新治理模式

基于以上对于大湾区突发公共卫生事件治理困境的讨论,本研究试图通过“安全化”的三个关键步骤搭建“互动合作观念-多元参与施动-机制规范保障”的创新治理模式。具体而言,一是转变认知观念,确保威胁认知对象一致;二是采取积极行动,通过多元参与方式、合力共治;三是构筑规范机制,加强制度保障。

4.1 观念认知转变

“安全化”的前提条件在于能够对威胁认知对象达成共识,为在大湾区形成区域联动、全面协调、可持续发展的突发公共卫生事件应急体系,就需要树立合作共治的新理念,达成对威胁认知的一致性,具体可从三个层面树立:一是增强责任意识。粤港澳三地均需达成对于“要始终坚持生命至上的观念,守住人民群众的生命红线”的共识,地方政府应以区域公众健康和生命安全方面的公共利益为价值取向,将整个区域的公众健康和生命安全作为自己的行动逻辑出发点,主动承担解决区域突发公共卫生事件的责任。二是树立互信理念。合作治理区域性突发公共卫生事件离不开地方政府之间合作理念的形成,各方人员在疫情防控工作中要加强会商共管,坚持“一盘棋”思想,强化全局思维。各司其职、团结合作,保障合作区疫情防控工作有效开展。三是改变发展思维。一直以来,地方政府把经济合作视为区域合作的中心任务,而对政策性和社会性公共事务的合作较少。以此次新冠病毒疫情为例,可以深刻体会到增加政策性和社会性联动机制与合作将大大提高突发公共卫生事件的处置成效、优化区域公共卫生治理,降低经济损失、惠于公众,且可持续发展的观念需要与“以人为本”的要求结合起来进行考量。

4.2 多元参与模式

一是加强各个地区之间的联系与参与,发挥各地特色优势。目前各个地区之间应对突发公共卫生事件的业务、信息、人员之间的衔接和协同机制脱节,联防联控机制需进一步完善,协同配合、信息共享机制流程有待优化。为了提高区域内应对突发公共卫生事件的治理效能,需要加强区域内的卫生资源整合,建立和完善跨区域公共卫生服务体系,推进公共卫生服务跨区域共享,从而形成区域内的公共卫生资源网络,在专业技术人才、监测信息系统、检测化验能力等方面协同。具体来看,珠海市公共卫生资源总量丰富,疾病预防控制体系完善,基础设施建设完备,而澳门公共卫生应急体系较为成熟,具备一定的实验室检测能力,因此可以整合珠海的公共卫生资源的总量优势以及澳门公共卫生的应急体系优势,实现区域内公共卫生服务的协同发展。此外,大湾区城市之间、以及各部门、工作组、工作专班之间在具体工作中加强业务交流,积极传达突发公共卫生事件发展、研判、工作进度等具体信息,及时做好工作方案动态调整,弥补不同部门间的业务差异。

二是发挥政府各部门和非政府机构的职能。目前各地区普遍存在基层建设较为完善但卫生建设缺乏组织的问题。政府各部门之间应加强联动合作,建立经常性沟通平台;通过培训和教育,协同加强基层应对突发公共卫生事件的能力,提高基层和非政府机构专业技术人员的综合素质和能力。在此基础上,区域内不同城市的疾控机构也应充分考虑本城市实际情况、充分利用各自的公共卫生资源,因地制宜,从城市实情出发加强突发公共卫生事件应急管理体系建设。面对公众的卫生意识和健康素养水平差异,应实现责任分包,由各城市疾控和医疗卫生机构负责加强卫生教育和宣传,提高本城市公众的卫生意识和健康素养、促进良好的健康行为习惯,增强公众自我保护和协同防控能力,助力大湾区突发公共卫生事件治理。加强非政府机构的公信力和透明度,以提高组织间的信任程度。要建立和完善信息披露机制,通过官方网站、社交媒体等多种途径,公开和宣传组织的参与公共应急工作的方式和内容、重大决策、财务开支等内容,提高非政府机构的透明度,树立良好的组织形象。［24]具体路径上坚持多部门协作,各职能部门组建专班进驻12345政务服务便民热线后台,及时高效处理群众诉求;充分发挥街道、社区、物业、工会、社会组织的作用,加强各类形式的突发公共卫生事件的教育工作;企事业单位落实主体责任,将突发公共卫生事件的日常教育融入工作,并在出现疫情时发挥重要作用。

三是充分发挥公众力量。目前存在公众对突发公共卫生事件认知度不足,参与积极性较低的问题。通过信息服务的社会化,坚持正确的舆论导向,加强政策解读,通过多样化的媒体传播手段以及社会服务组织,及时宣传各类政策信息,回应社会关切,广泛凝聚社会共识,提高辖区居民的知晓率和参与度,营造全社会关心、理解和支持公共卫生应急事业的良好氛围。同时应加强群防群控健康教育,根据《新型冠状病毒肺炎健康教育手册(第二版)》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等国家权威信息,通过电视、网络、媒体、公众号、宣传栏、专家讲座等各类传统与新兴传播手段,多方面、全方位的传播健康知识,提高公民健康素养。

四是引入其他地区的经验做法。大湾区在突发公共卫生事件应急处置方面,主要由广州市、深圳市、珠海市突出内地经验做法,并可以汲取内地其他城市和地区先进经验做法(如北京、上海、浙江等);由澳门和香港突出结合了国际化标准的应对模式,来自国外(如美国三级响应与综合性管理机制、英国快速危机沟通机制、日本危机管理准则)的突发公共卫生事件应对策略亦可以为大湾区提供一定借鉴。具体而言,在突发公共卫生应急的体系建设上,上海市疾病预防控制中心按照功能对应、分级管理和能级指导的要求,组建区、县疾控中心和社区卫生服务中心,形成上海市疾病预防控制三级网络体系。深圳市疾病预防与控制系统形成了以市疾控中心为龙头,以10个区疾控中心为骨干,以100多家医院防保科及街道预防保健所和600多个社区健康服务中心为网底的网络体系。大湾区公共卫生体系建设在此基础上进行机制创新,通过搭建平台,促进大湾区内地城市与港澳之间公共卫生资源整合、专业技术和管理人员交流,突发公共卫生事件治理规则与机制对接。长远看,可依托大湾区总体发展优势,引入一定数量的葡语国家、英语国家专家,从而提升大湾区突发公共卫生应急体系的国际视野,并在此基础上加强粤港澳三地的技术的交流和合作,共同开展研究和培训,共享先进的应对突发公共卫生事件的专业技术和管理经验,引入国际前沿理论及实践方法,从而提高区域内应对突发公共卫生事件的服务水平和治理效能。

4.3 机制规范保障

尽管早在2003年粤港澳三地就联合 签订《粤港澳传染病防治交流合作机制协议》,确定了三地传染病防控信息交流合作机制,而后又共同签署《粤港澳大湾区卫生健康合作共识》,但缺乏具体的配套实施方案。且后期建立的健康码、人员隔离和豁免检疫人群等互认机制,患者救治后备医院协议等大多为应急性、局部性举措,缺乏长效的制度化协同合作机制。对此需要建立可操作性强的具体机制,保障两岸三地针对突发公共卫生事件的及时有效的协同应对与处置。

一是建立信息共享机制,消除信息壁垒,确保互信互联互通。大湾区需要建立整体化的突发公共卫生事件信息共享平台,获取区域内最新疫情信息,对疫情进行动态监测和分析,并制定科学有效地采取处置和干预措施,及时预警突发公共卫生事件相关异常情况,最大程度地降低突发公共卫生事件的发生和传播风险。如在新发传染病流行期间,及时共享疫情数据信息,建立联控联控机制,加强跨境流动人员的健康管理和疫情防控措施、加强边境卫生检疫、使用健康码查验,同时应做好数据对接工作,打通数据关口,优化操作流程,统一准确及时汇聚各类数据,实施数据平台互通,“一码互通,一码展示”,为人民生活生产及疫情防控提供便利,建立统一的标准,多平台互通机制,一键可查,一码通用的体系。尤其是应加强重点时段、重点地区、重点人群疫情防控,及时发现散发病例和聚集性疫情,做到早、小、严、实,科学精准,有力、有序、有效处置疫情。

二是建设人力、技术、资源互补互通机制。在人力方面,三地之间应加强工作人员日常信息交流及专业技能的相互学习提升,强化统一培训。疫情发生后按需配备一定量的流动人员,通过人员流动,人员借调,临时聘用,支援补充来保证特殊时期的人力充沛。可依托粤港合作联席会议、粤澳合作联席会议、等沟通机制,与港澳政府、高校、企业、社会组织等群体建立紧密联系,共同推进公共卫生人才培养建设;在技术方面,可以通过对疫情防控联动机制技术标准化的方式消除技术壁垒,需日常加强统一技术标准的培训,例如在针对突发公共卫生事件中针对采样、接种、隔离、转运、诊断、治疗等方面以统一的标准开展培训;在资源方面,粤港澳均需做好生活物资及防控物资保障工作,按照“平时物资共储,战时物资共用”的方式,按需定量配备物资,突发情况下涉及物资跨部门跨地区调用的,由合作区疫情指挥部统一调配。

三是推动法律机制保障。在“一国两制”的背景下,从法律层面探索粤港澳三地在公共卫生应急领域的异同。通过法律转化,将港澳法律法规转化成内地相应的、适用于合作区的法律法规,进而指导公共卫生应急体系的规则衔接、机制对接、融合互通。同时需要在粤港澳三地以常态化的法治教育培养、健全的法律制度、严格的依法追责问责倒逼公共卫生法治意识提升。

粤港澳大湾区“一国两制三关税区”的特殊性既使得该地区在应对突发公共卫生事件时存在更多挑战,同时也赋予了该地区在公共卫生方面实施创新治理更多的可能。“互动合作观念-多元参与施动-机制规范保障”的创新治理模式即利用卫生应急管理的理论和思想,应用于区域性疫情防控复杂情势,并为解决区域性疫情防控复杂情势、增强区域公共卫生治理成效、构建科学研判、联防联控、平战结合的地区突发公共卫生应急体系提供了新思路,对探索“一国两制”下多地一体化协作发展创新具有重要参考价值。