新一轮财税体制改革箭在弦上

王桦宇上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任1994年开始实施的分税制改革，是新中国成立以来最为重要的财税体制改革和国家财政治理模式创新；其充分奠定了我国现代财政制度的“四梁八柱”，强有力地推动和支撑了我国近30年经济社会的高速发展。站在分税制改革30年的历史节点上，中央擘画了全面推进中国式现代化建设的战略部署。至此，适应新时代高质量发展要求的新一轮财税体制改革再次被提上议事日程。

1994年1月1日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称《决定》）正式施行。依据《决定》，国务院自1994年1月1日起改革彼时地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。30年来，分税制改革对正确处理中央与地方的分配关系，充分调动“两个积极性”，合理调节地区之间财力分配以及促进国家财政收入合理增长等方面起到了极其重要的基础性作用，对于加强和改善中央的宏观调控和国家治理能力提供了极为重要的物质和财力保障。

伴随30年来中国经济社会的高速发展，在新时期我国的财税体制也遇到了一些新的问题。就主要的结构性问题而言，涉及三个方面内容：一是全面一体化预算治理和财政监督的广度深度还有待持续推进；二是税制的公平性和调节功能还有待进一步加强；三是地方财政能力较弱并衍生地方债务风险需要有效化解。就新时期的新情况而言，还涉及数字经济高速迭代的制度因应、低碳绿色发展的客观要求、新的国际形势下科技创新的优先保障、适应国家治理现代化的财政法治建设要求等多个方面。财税体制作为基础性的国家治理制度需要引导和适应这些新的情况，并协同整合各种生产要素促进经济社会的更快发展。这些内生性和外部性的新情况，都需要国家在新的时期加以改革和治理；在面向中国式现代化的语境下，迫切需要在我们这样一个地域辽阔、人口众多、历史悠久、文化繁荣、热爱和平、低碳绿色以及在改革开放后经济社会高速发展的发展中大国启动新一轮财税体制改革。

近日，中央经济工作会议发出“稳中求进、以进促稳、先立后破”等新信号，并布局谋划新一轮的财税体制改革，全力巩固和增强经济回升向好态势。在中国式现代化背景下，包括新一轮财税体制改革在内的改革创新都需要紧扣中国式现代化的主题特征，结合中国的具体国情，实现更高质量的发展和更高水平的开放，更加扎实有效地推进共同富裕，让改革成果更多地、更全面地、更可及地惠及人民。在分税制改革30年的当下，国家需要立足新时代、聚焦新问题，更为有效地统筹国内国际双循环，更高水平地扩大对外开放，更高质量地提升经济发展效能，全面推动中国式现代化建设。加快推进和适时启动新一轮财税体制改革，具有极为紧迫且深远的时代意义。在接续改革的过程中，国家需要加强谋划和展开顶层设计，紧扣中国式现代化这一主题，统筹当前与长远、中央与地方、公平与效率等各方因素，增强改革的系统性、整体性和协同性，把握好时机、力度和节奏，积极稳妥地推进各项改革措施的落地见效。

财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。习近平总书记指出，“财税体制改革不是解一时之弊，而是着眼长远机制的系统性重构”。新一轮财税体制改革是国家治理的基础性制度变革，宏观上涉及政府与市场、经济与社会、中央与地方、发展与稳定之间的相互关系，在中观上影响政府各项改革与创新举措、整体投资营商环境、市场主体的经营预期等经济社会指标，在微观上涉及企业、家庭和居民等纳税人日常生产生活和社会民生福祉。总体上看，财税体制改革在主要框架上涉及预算制度、税收制度和政府间财政关系等三个层面。与此同时，为促进经济社会高质量发展，还需要统筹各类财政资源，适度加力，提质增效，完善各项政策工具，强化政策支持和财力保障，因时因地因势做好财税领域的宏观调控并与货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策手段协同发力，促进国民经济畅通循环，推动实体经济更高质量地发展。

就预算制度改革而言，需要进一步通过预算规范政府收支行为，服务保障党和国家的重大决策部署及工作全面实施并将绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督全过程，加强对各类收支政策的评审评估，强化预算执行监督，提高财政管理科学化、标准化、规范化水平。就税制改革而言，需要在当前税制改革取得的成绩基础上，进一步优化税制结构，健全地方税和直接税体系，合理配置地方税权，理顺税费关系，逐步建立规范、稳定、可持续的地方税体系，着力健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高直接税比重。就政府间财政关系而言，要在清晰划分中央和地方财政事权和支出责任的基础上适度扩大中央事权，更好地保障各级政府履职盡责和推进基本公共服务均等化，构建更为科学规范的财政转移支付体系，特别是要充分发挥专项转移支付的资金效能。与此同时，还要采取各种措施、手段多元并举，坚决遏制增量、有效去除存量，在摸清底数上逐渐消化债务总量，加强地方债务的常态化监控、预警和责任追究机制，切实有效提升财会监督的综合效能，持续防范化解地方政府债务风险。

税收是政府收入的基本形式，减税降费兼具需求管理和供给管理属性；其既能扩大总需求、激发市场活力，又能促进产业结构升级、提升潜在增长率；是稳定市场长期预期最为有效的政策手段之一。如果说预算制度改革和政府间财政关系改革是面向公权力和规范政府行为的治理革命；那么税收制度改革就是直接面向市场主体和纳税人等私主体财产权更为直接的体制改革。在新时期推进新一轮财税体制改革，需要进一步优化减税降费政策，切实减少市场主体的负担；让企业轻装上阵，既有利于支持实体经济高质量发展，也有利于扩大就业并有效增加居民收入。我国近年来的减税降费政策具有制度性安排与阶段性政策相结合的特点；在新一轮税制改革过程中，需要既立足长远深化税制改革，又着眼当下强化税收政策调节，更要保持政策连续性和稳定性、增强政策精准性和针对性，重点聚焦科技创新和制造业发展，贴近市场实际，强化政策供给，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，也寄托着人民对美好生活的共同期盼。新一轮财税体制改革将始终坚持“以人民为中心”的发展思想，持续增进民生福祉，让发展成果更多更公平惠及全体人民，将充分有效富足、可知可观可感的国民基本公共服务水平整体推向新的高度。与此同时，也要深刻认识到保障和改善民生应建立在经济发展和财力可持续基础之上，尽力而为、量力而行，秉承客观务实和积极进取原则，采取有效措施推动提高公共服务水平的可及性、均衡性和有效性。新一轮的财税体制改革，需要在财政管理法治化、科学化、标准化、规范化基础上，保持较长时间的稳定支出强度，确保国家重大战略和经济社会有效需求实现的同时；还要坚持问题导向，聚焦薄弱环节，保持投入力度，完善财税政策，持续加大对教育、科技、就业和社会保障、卫生健康、农业农村、生态环保等重点领域的综合统筹保障力度，以确保民生领域重大决策部署及时落地见效。

编辑：黄灵    yeshzhwu@foxmail.com