乡村振兴视域下的村镇银行组织形式创新

2024-02-19张桐桐杨海芬博士生导师孔月星马永青副教授

财会月刊 2024年1期

张桐桐，杨海芬（博士生导师），孔月星，马永青（副教授）

一、引言

作为内生于我国农村金融市场而通过国家顶层设计推出的商业银行，村镇银行在提高县域普惠金融水平、解决农村地区“融资难”问题等方面发挥了重要作用，已经成长为“支农支小”的主力军，其稳健发展直接关系到我国全面推进乡村振兴的进程。自2006年启动村镇银行试点工作以来，国家基于农村经济社会环境的变化，在不同时期制定并实施了多项有关村镇银行组织形式的制度，既给村镇银行自身的发展带来了机遇，也为村镇银行支持农村经济发展指明了方向。随着内外部环境发生变化，村镇银行现有的组织形式与农村金融需求不相适应，出现结构性矛盾，最终引致部分村镇银行发生风险。2023年2月13日发布的中央一号文件明确提出，在“全面推进乡村振兴工作”中，“推动村镇银行结构性重组”，标志着伴随农村经济社会环境的变化，国家又一次对村镇银行组织形式的创新提出了新要求。

学者对村镇银行组织形式创新的研究主要有以下三个方面：

一是村镇银行不同组织形式的特征及优势。雷云斌和王泖善（2016）研究了总分行制的组织形式，指出总分行制村镇银行在规模效应、品牌效应、贷款融资能力、集约化管理及社会影响力等方面比单一法人制村镇银行更具优势。孙同全等（2021）从村镇银行规模化发展的角度出发，通过分析总分行制、管理总部制、投资管理型和“多县一行”制等组织形式，总结出集群共享式规模化发展是村镇银行的必然选择。

二是村镇银行组织形式创新面临的问题及其原因。王曙光和李冰冰（2020）指出，村镇银行面临盈利性、合规性和政策性三重目标，而村镇银行的股权性质决定了其追求盈利性的动力较强，导致其存在过多高收益、高风险业务，偏离了“支农支小”的政策目标。陈涛（2020）认为，随着经济增速下行，银行业发展更多面临“存量博弈”加剧的趋势，村镇银行面临宏观层面发展“天花板”显现、中观层面竞争力有待提升、微观层面运营能力较弱等问题。何平和傅竞驰（2022）认为，村镇银行的吸储困难与贷款限制、“分支银行化”与实控人风险、公司治理机制与监管缺失等问题是其违规经营的制度根源。

三是乡村振兴背景下村镇银行组织形式创新的路径选择。韦明升（2020）认为，在适应乡村振兴引发的农村金融市场变化方面，村镇银行相比大型银行具有政策支持、贴近农村、易于获取“软信息”以及决策机制灵活等优势，要从经营地域、目标客户和产品服务等方面做好市场选择。许伟（2023）指出，中银富登村镇银行将从统筹发展和安全、推进数字化转型、坚持全面从严治行、强化人才队伍建设着手，在全面服务乡村振兴中实现村镇银行高质量发展。欧阳文杰和陆岷峰（2023）强调，乡村振兴战略的持续推进不断改变农村金融的需求特点，需要农村金融供给侧进行深度创新。

综上，已有文献表明了村镇银行组织形式随经济社会发展创新的必要性，对村镇银行发展具有指导意义。但较少有文献对村镇银行组织形式创新的制度演进历程展开分析，针对村镇银行组织形式创新理论逻辑的讨论更是鲜有提及。本文的边际贡献主要在于：一是构建了“制度需求—制度供给—制度执行效果”的研究思路，全面梳理和评价了村镇银行组织形式创新的制度演进历程，深入探索了村镇银行制度的演进规律；二是从整体和不同层面探讨了村镇银行组织形式创新的理论逻辑；三是针对乡村振兴背景下农村经济环境的变化，从结构性重组视角提出了村镇银行组织形式创新的路径。

二、村镇银行组织形式创新的制度演进

（一）村镇银行制度缘起：农村金融市场与经济社会发展不相适应

村镇银行作为新型农村金融机构，已成为我国金融体系的重要组成部分，溯其根源在于农村金融市场供给与当时经济社会发展中的金融需求不平衡。21 世纪以来，我国县域及农村地区经济快速发展，与县域及农村地区金融机构分布不均匀、网点覆盖率低、金融供给不充分的矛盾日益凸显。为填补县域及农村地区金融服务空白，满足“三农”和小微企业对金融服务的迫切需求，国家对农村金融的改革从未停止，多次对农信社进行改革。但农村存量金融机构改革效果不显著，农村金融供给仍然不足。在此情况下，国家决定进行农村金融增量改革，村镇银行为满足市场需求并通过国家顶层设计应运而生。

（二）组织形式制度演进：从无到有，从增量改革到存量改革

我国村镇银行组织形式经历了四个具有鲜明特征的发展阶段，实现了村镇银行从无到有、从破局者到不断完善的转变，形成了完备的制度体系。

1.单一法人制（2006 ～2009 年）：试点探索。2006 年原中国银监会提出鼓励各类资本到农村地区新设村镇银行，并创造性建立主发起行制度，该制度为后续村镇银行的流动性兜底和风险处置提供了良好的制度保障。在这一阶段，村镇银行在产权上实行股份制，在组织形式上实施单一法人制，在市场定位上要求立足县域、服务“三农”，在监管上实行低门槛、严监管（刘国防，2010）。按照“先试点，后推开”的原则，村镇银行首批试点在四川等6个省（区）的农村地区开展。截至2009 年底，全国共有148家村镇银行，有效填补了县域及农村地区金融服务的空白。村镇银行是农村金融改革发展的重要突破和创新，在健全农村金融体系、增强农村金融市场竞争性和“支农支小”等方面起到重要作用。

2.组建管理总部制、控股公司制和总分行制（2010 ～2015 年）：数量爆发式增长。2009 年7 月，原中国银监会发布《新型农村金融机构2009 年-2011 年总体工作安排》（简称《工作安排》），提出全国到2011年底计划成立1027家村镇银行。为提高主发起人积极性，确保实现三年规划目标，2010 年4 月，原中国银监会印发《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，提出允许符合条件的主发起人采取管理总部制、控股公司制和总分行制等三种新型组织形式。

一是对于设立10家（含10家）以上村镇银行的主发起行，允许其设立村镇银行管理总部。村镇银行的管理总部主要是代表主发起行对多家村镇银行进行集约化、集权式管理，管理总部的集中管理和专业化服务节约了村镇银行的成本支出，提升了村镇银行的管理能力和经营效率，加之管理总部制适用于规模大及业务多样化的主发起行，如包商银行、汇丰银行等，进一步从实力上提高了主发起行发起设立村镇银行的可能性。二是对设立30家（含30家）以上村镇银行的主发起行，允许其探索组建村镇银行控股公司。村镇银行作为独立的子公司，具有决策自主权，发起行与村镇银行相独立。由村镇银行控股公司发起设立多家村镇银行，有助于实现规模效应，提高整体盈利能力。控股公司制更吸引大型国有商业银行，如中国银行、建设银行等。三是允许西部除省会城市以外的其他地区和中部老少边穷等经济欠发达地区以地（市）为单位组建总分行制的村镇银行。总分行制有助于扩大村镇银行业务覆盖范围和业务规模，增强银行资本实力，有利于村镇银行下沉服务重心，总分行制更适合城商行和农商行等中小银行，满足中小银行异地扩张的需求，如长沙银行、常熟农商银行等。

该阶段，村镇银行进入快速发展期，村镇银行数量呈现爆发式增长特点：由2009 年底的148 家增加为2015 年底的1377 家，6 年时间全国新设1229 家村镇银行，全国县市覆盖率达65.9%。同时，主发起行类型更加多样化，有国有银行、股份制商业银行、城商行、农商行及外资银行等主发起行。此次作为村镇银行组织形式的适应性创新，有利于进一步探索农村地区金融服务的路径和方式。

3.实施投资管理型和“多县一行”制（2016 ～2019

年）：区域全覆盖。在经济欠发达地区，受当地经济发展水平限制，不少县市尚不具备村镇银行设立和经营的条件。2016年2月，原中国银监会印发《关于做好2016年农村金融服务工作的通知》，首次提出允许所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，选择一家村镇银行作为投资管理行，在经济欠发达地区实行“一行多县”和在经济发达地区实行“一县多行”政策。2018 年1 月，原中国银监会正式发布《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》，对村镇银行两种新组织形式做了具体安排和部署。

一是设立投资管理型村镇银行。已投资一定数量村镇银行且所设村镇银行经营管理服务良好的商业银行，可以新设1家或者选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行。到目前为止，全国共有两家投资管理型村镇银行，一家是2019 年在海口开业的全国首家投资管理型村镇银行——兴福村镇银行股份有限公司，另一家是2020年在雄安新区成立的投资管理型村镇银行——中银富登村镇银行股份有限公司。截至2023 年3 月底，兴福村镇银行在全国的网点超330 家，下辖31 家法人机构，全部设在县域及以下，总资产规模495 亿元，贷款总额370亿元，存款总额420亿元，累计服务贷款客户37万户。中银富登村镇银行是国内机构数量最多、地域覆盖范围最广的村镇银行集团，地区分布以中西部金融服务空白或薄弱县域为主。截至2022 年底，中银富登村镇银行已设立法人机构134 家，金融服务覆盖全国22 个省（市）县域，涉农及小微贷款占全部贷款的93%以上。

二是实行“多县一行”制。在中西部和老少边穷地区，特别是国定贫困县相对集中的地区和深度贫困地区，可以在省内相邻的多个县（市、旗）新设1家或者选择1家已设立的村镇银行作为“多县一行”制村镇银行，并在其邻近的县（市、旗）设立支行。其实，在原中国银监会推出“多县一行”制政策以前，张家口蔚县银泰村镇银行就在怀安县设立了支行，成为第一家探索跨县服务的村镇银行，有效为经济不发达地区的“三农”和小微企业提供金融服务，成为我国在村镇银行领域诱致性制度变迁的先行者、探索内生性制度变迁的现实典型，为“多县一行”制政策的制定提供了经验。

2019 年12 月，原中国银保监会发布《关于推进村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》，提出要有效提升金融服务乡村振兴的适配性和能力，着力推动在国定贫困县相对集中地区和深度贫困地区组建“多县一行”制村镇银行，稳妥有序推动投资管理型村镇银行组建。国家在村镇银行组织形式创新上的探索不仅使村镇银行逐步适应经济社会环境，更重要的是提升了农村金融有效服务乡村振兴的能力，推进了普惠金融发展。

4.存量调整阶段（2020 年至今）：组织形式创新的探索。由于村镇银行面临风险频发的阻力，为实现村镇银行持续健康发展，2020年12月，原中国银保监会印发《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》，提出“适度有序推进村镇银行兼并重组”，允许主发起行、辖内其他国有大型商业银行和股份制银行或经营管理能力突出的村镇银行，吸收合并当地或省内相邻区域风险程度高的村镇银行。这一政策的出台进一步为村镇银行化解风险指明了改革方向。伴随全面推进乡村振兴政策的实施，数字经济快速发展，叠加不同金融机构对农村金融市场的竞争越来越激烈，以及“三农”和小微企业对资金需求的变化，要求村镇银行通过结构性重组提升数字金融服务能力和综合服务能力。

全面推进乡村振兴带来的乡村数字化转型，要求村镇银行通过结构性重组提高其数字金融服务能力。随着互联网的普及和数字经济的快速发展，农村居民线上消费在逐步增加，金融需求也从单一存贷款需求向乡村振兴战略背景下的多元化需求转变（郭连强等，2020），保险、财富管理、融资等多种形式的金融服务需求不断增加，并对金融服务的线上化、数字化提出了更高要求。科技在农业领域的发展应用，深刻影响了农业农村生产生活方式，乡村数字经济新业态、新模式不断涌现。

全面推进乡村振兴引发的不同金融机构对农村金融市场的竞争，要求村镇银行通过结构性重组提高其在资金、技术、人才、管理等方面的综合竞争实力。大中型商业银行业务加速下沉，2022年年末，六家国有大行涉农贷款余额合计约16.51 万亿元，占全部同类贷款的33.5%，新增涉农贷款26382亿元，约占金融机构同类贷款增量的42.4%。农村商业银行和小型城市商业银行也不断提升自身服务水平，导致农村金融市场竞争愈加激烈。为提高村镇银行竞争力，需加快结构性重组以提升村镇银行发展能力和综合服务能力。

全面推进乡村振兴引起的“三农”和小微企业对资金需求的变化，要求村镇银行通过结构性重组提高其综合服务能力。乡村振兴战略目标的实现需要完成一系列长期性和综合性建设项目，这些项目的推进会持续产生综合性且多样化的金融需求，需要农村金融机构的组织和服务创新。在乡村振兴背景下，家庭农场、农业企业等新型农业经营主体快速发展，所产生的涉农贷款及其他金融需求逐步增加，要求村镇银行提高其金融服务能力。

面对全面推进乡村振兴引致的农村金融市场的变化，客观上需要村镇银行组织形式进行创新。2023 年中央一号文件从全面推进乡村振兴的维度提出“推动村镇银行结构性重组”，标志着村镇银行组织形式创新已经提上日程。2023年6月16日，中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、财政部、农业农村部联合发布《关于金融支持全面推进乡村振兴加快建设农业强国的指导意见》，再次强调稳步推进村镇银行结构性重组，强化风险防范化解，增强“三农”金融服务能力。这一政策的发布，一方面表明村镇银行在乡村振兴战略的实施过程中具有重要作用，另一方面说明现有村镇银行组织形式不适应当前经济社会发展状况，需要通过结构性重组进行创新。

三、村镇银行组织形式创新的理论逻辑

（一）整体理论逻辑：适应性效率理论

“适应性效率”是诺斯在探究长期经济增长的绩效时，为了反映与时间进程中的经济变化相适应的制度变迁效率而提出的重要概念（Douglass C.North，1990）。诺斯在分析制定促进经济发展政策时，发现新古典理论有着两个错误的假设：一是制度并不重要，二是时间并不重要。诺斯将“适应性效率”归结于制度规则标准，而这样的标准是由国家制定的，强调国家的宏观制度适应经济社会环境变化而进行制度规则调整的能力，所谓适应性效率，“考虑的是确定一个经济随时间演进的方式的各种规则”。在金融领域，与适应性效率相关研究的是金融可持续发展理论，它是中国的学者白钦先教授在1997 年东南亚金融危机的背景下提出来的，认为金融发展不仅要注重一个国家或地区在某一时点上的资源配置效率，而且更要注重在一个相对较长时期内的金融与经济、社会等各方面的动态协调发展（白钦先，2000）。

村镇银行的产生及其组织形式的每一次创新无不体现着其制度适应性。我国村镇银行是农村金融体系的制度创新，其制度演进遵循着适应当时农村经济社会环境的“制度需求—制度供给—制度执行—矛盾冲突”，然后进入下一个制度供需循环，不断由一个均衡走向另一个均衡。伴随着农村经济社会环境的变化，原有均衡逐渐被打破，矛盾和问题也日渐凸显，不断内生出新的制度需求，为了提高村镇银行适应性效率，新的制度供给就会产生。单一法人制村镇银行试点是适应因“金融抑制”问题导致的农村金融供给严重不足的现实推出的制度供给，在一定程度上填补了农村金融服务空白。但伴随村镇银行制度的实施，其初始制度安排的特殊性，如定位“支农支小”的特殊性和主发起行必须是银行业金融机构且是最大股东或唯一股东的特殊性，严重阻碍了村镇银行设立的积极性，导致村镇银行数量严重不足，无法满足农村经济社会发展的需要。在此背景下，国家及时出台了《工作安排》，为了适应《工作安排》的需要，实现在三年内使村镇银行数量爆发式增长，管理总部制、控股公司制和总分行制组织形式通过国家顶层设计应运而生。在利率市场化、金融服务网络化、行业竞争同质化的外部经济环境下，村镇银行的商业可持续性问题进一步凸显，加之欠发达地区县域村镇银行属于空白，为了适应外部经济社会环境的挑战和满足欠发达地区普惠金融水平提高的需要，国家推出投资管理型和“多县一行”制村镇银行制度。村镇银行结构性重组制度是适应全面推进乡村振兴带来的农业产业化、规模化和集约化进一步提高的现实，以及相伴而生的农村金融市场竞争格局的变化，而推出的一种新的制度安排，体现出国家政策对村镇银行的发展具有动态适应性。

（二）不同层面理论逻辑：不完全竞争市场理论和制度变迁理论

1.市场与政府两手抓：不完全竞争市场理论。在发展中国家的不同时期，农村金融发展理论有三种不同的理论流派——农业信贷补贴理论、农村金融市场理论和随着信息经济学的崛起而出现的不完全竞争市场理论，农业信贷补贴理论的假设前提和结论并不符合现实，农村金融市场理论主张完全依靠市场机制的作用，排斥政府在农村金融中的干预（谢志忠，2011）。20 世纪90 年代后，东南亚等地区和国家频繁爆发金融危机，人们逐渐认识到市场机制不是万能的，合理的政府干预非常重要，“不完全竞争市场理论”逐渐成为指导发展中国家农村金融发展的代表性理论，认为完全依靠市场机制无法培育出一个社会所需要的金融市场，需要政府适当介入。在中国特色社会主义市场经济体制改革过程中，对市场和政府的关系，国家一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。党的十四大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。政府有形的手和市场无形的手的作用是处于不断变化之中的，在不同阶段不断寻求平衡点。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，市场与政府的关系也由政府占主导地位变为有效市场和有为政府相结合。

村镇银行组织形式的创新是内生于市场而通过国家顶层设计推出的制度安排，即市场和政府两手抓。2006年启动村镇银行试点后，政府开始在政策层面引导民间资本进入农村金融领域，市场化力量开始在村镇银行发展中起作用（周孟亮，2015），这是由于在信息不充分的情况下，资源由市场配置比计划配置的代价要小得多，需要市场在资源配置中发挥作用（王东京，2018），但村镇银行整体发展思路和具体细则制定要来自于政府的顶层设计。在村镇银行数量扩张过程中，政府为提高主发起人积极性，增强市场活力，鼓励主发起人通过创新组织形式，即管理总部制、控股公司制和总分行制，加速村镇银行发展。“多县一行”制是市场起决定性作用的典型案例，但由于市场的功利性和资本的逐利性，需要政府对其进行干预，在村镇银行金融服务区域发展不平衡背景下，政府实施投资管理型和“多县一行”制政策，此次创新是内生发展模式和外生发展模式的结合。面对内外部环境发生的变化，村镇银行的发展迎来了新发展机遇，村镇银行结构性重组是政府为矫正市场机制不能有效发挥作用而进行的宏观调控。在宏观层面上，政府主要起引导作用，村镇银行在宏观政策下进行市场化运作，提高分配资源的能力，解决弱势群体金融服务缺位问题。在微观层面上，村镇银行充分利用政策给予的优惠条件并发挥自身独特优势，为“三农”和小微企业融资难、融资贵的问题提供解决方案。通过分析村镇银行组织形式创新过程中政府和市场的关系，也能够发现市场的作用在不断增强，政府的作用在不断优化，其发展模式从政府外生主导到“内外共生”。

2.渐进式改革：制度变迁理论。诺斯最早提出了“制度变迁理论”，他认为制度变迁是制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式，制度变迁一般是对构成制度框架的正式规则、非正式规则和实施机制三方面的组合所作的边际调整。诺斯在分析国家与产权主体在制度变迁中的博弈过程时，将地方政府行为抽象化，遵循的是供给主导型—需求诱致型的理论逻辑，导致其指导的改革是激进式的，不能真实地描述我国的制度变迁过程。我国学者杨瑞龙（2018）通过考察我国地方政府在我国制度变迁中的特殊作用，提出“中间扩散型制度变迁方式”理论假说，他指出我国在进行经济体制改革时，选择的是具有中国特色的渐进式制度变迁模式，遵循“供给主导型—中间扩散型—需求诱致型”的理论逻辑。地方政府是我国制度变迁中的“第一行动集团”，虽亦追求双重目标，但因效率导向从而能够化解制度变迁中的“诺斯悖论”，因此中国的改革是渐进式的，尤其风险相对较高的金融领域，其改革更是遵循了先试点后推广的特点。

村镇银行组织形式在创新中深刻体现着由增量改革到存量改革、先试点后推广的渐进式改革特点。在农村金融供给不足的情况下，政府没有采用“推倒重来”的改革方式，而是通过设立村镇银行等新型农村金融机构进行农村金融增量改革，逐渐进行过渡。后来村镇银行组织形式的创新，也遵循先试点后推广的渐进式改革特点，如单一法人制、投资管理型和“多县一行”制，实行的都是先试点再逐渐推广开来的改革形式。村镇银行组织形式不断创新，国家政策关于村镇银行的准入退出条件等逐渐清晰明确。地方政府在村镇银行的发展过程中也起到不可忽视的作用。村镇银行设立的初衷是服务当地“三农”和小微企业，业务范围受到一定的地域限制，地方政府既作为村镇银行直接或间接的股东，又作为监管者，很容易对村镇银行的资金流向和经营决策产生影响（王曙光和王彬，2022）。在实践中，各地方政府促进村镇银行发展的方式、力度不同，导致政策执行的效果及村镇银行所取得的成效也不相同。在我国中央为主、地方为辅的双层金融监管模式下，村镇银行发展与地方政府的治理能力有直接关联，村镇银行与地方政府之间更多的是相互依赖的关系，地方政府依赖村镇银行为本地提供更多的资金支持，贡献GDP 与财政收入，村镇银行依赖地方政府为其提供良好的营商环境，两者之间的博弈推动村镇银行改革创新。

四、推动村镇银行结构性重组的组织形式创新

2023 年中央一号文件提出“推动村镇银行结构性重组”，这是国家首次以中央一号文件的形式对村镇银行组织形式提出新的制度安排，而且是在中国式现代化全面推进乡村振兴的全新背景下提出的新要求，深刻体现着其制度适应性。当前及今后一段时间内，村镇银行内外部环境均会发生巨大变化，村镇银行结构性重组是适应全面推进乡村振兴的必然要求。

（一）村镇银行与金融科技公司合作重组

村镇银行要积极拥抱金融科技实现转型，在转型过程中加强与金融科技公司的深度合作，这对于提升银行经营绩效具有重大战略意义（侯世英和宋良荣，2019）。一方面，要对拟作为合作伙伴的金融科技公司制定严格的选择标准。首先，金融科技公司要对村镇银行业务有深刻的理解与认识；其次，能够满足村镇银行对金融科技的需求，并保证后期对技术的持续维护；最后，政府发挥保障作用，搭建政银企沟通平台，推动村镇银行与金融科技公司的长期稳定合作。另一方面，要明确合作领域及目标。村镇银行在确立自身战略规划的基础上，利用金融科技公司技术优势满足自身需求。在业务层面，需要金融科技公司根据对客户数据的分析为村镇银行提供数字化产品及服务模式创新，并结合客户消费习惯构建金融生态圈，增加客户黏性。在数据层面，金融科技公司为村镇银行搭建数字化平台，实现在线监测数据、释放数据机制。在技术层面，与金融科技公司合作加强村镇银行人工智能应用，包括机器人客服等，以及建设村镇银行数字化风控体系，有效防控银行风险。

（二）由主发起行主导的结构性重组

主发起行制度作为村镇银行特有的制度创新安排，能够发挥主发起行和村镇银行各自的比较优势，对于助力村镇银行发展起着重要作用。主发起行要根据村镇银行不同发展阶段的实际需要持续为其提供帮助。一个方向是主发起行将村镇银行作为“子公司”进行集团并表管理。主发起行调动银行内部资源，为村镇银行提供全方位支持与服务，并对村镇银行的资本、财务和风险严格把控，提升并表管理水平。台州银行运用这一组织形式对银座村镇银行进行管理，按照一种模式、一个文化、一套机制，通过复制商业模式、精简公司治理、代管科技系统、派出核心人员、统筹资金管理、严抓风险防控等向村镇银行提供全方位支持。

对于经营难以持续的村镇银行，另一个方向是村镇银行被收购合并。根据政策要求，可以由高风险村镇银行的主发起行收购合并，也可以由辖内其他国有大型商业银行和股份制银行收购合并，村镇银行被吸收合并后改建为下属支行。从收购方角度来说，有助于扩大市场规模，调整组织结构以获得更大的技术优势。合并重组后经营能力提升，相应服务“三农”和小微企业的能力也要随之提升，达到1+1＞2 的效果。2023 年，黑龙江、辽宁、云南等三省的多家村镇银行已因主发起行吸收合并而解散，近年村镇银行被吸收合并的案例并非鲜有，各地积极探索创新组织形式。

（三）村镇银行之间的合并重组

合并重组作为银行面对市场风险时不可忽略的一种选择，村镇银行可以进行同业之间的合并重组，以实现结构性重组重生。通过分析合并重组行为是否存在协同效应，即合并之后获得的综合效益是否比合并之前单个村镇银行的效益相加更高，来评估合并重组行为是否有效。表现在村镇银行之间进行合并之后，能够以更低的资本投资促进经营效率的提升，以及在经营管理方面，管理高效的村镇银行会影响并增强合并后的村镇银行整体管理效率。村镇银行合并重组有助于扩大区域影响力，实现区域资源的最优配置，减少同质化竞争，同时有助于村镇银行的风险化解。

村镇银行还可以借鉴农村商业银行领域的改革，成立区域性村镇银行联合银行。在制度设计合规合法、操作方案切实可行、各方利益协调平衡的基础上，将某一区域内的村镇银行合并，成立联合银行，形成一家资本实力更强、业务规模更大的银行。应当尊重村镇银行的意愿，特别是具备独立经营能力的村镇银行，允许其自愿选择加入或者不加入联合银行（冯兴元等，2023）。组建后的联合银行要完善公司治理机制，健全监督机制。单家村镇银行的可持续发展能力和服务能力有限，联合银行模式改革成本低、改革难度小、改革过程平稳，能够弥补单家村镇银行竞争力的不足，有助于增强可持续发展能力，从而在强化服务“三农”和小微企业的基础上实现金融企业自身发展壮大。

五、结论

本文在已有研究的基础上，基于历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑的视角，对村镇银行组织形式创新的演进问题进行了较为系统的研究。村镇银行未来仍面临诸多任务与挑战，其中三个方面尤其值得关注。

第一，正确认识和对待村镇银行组织形式制度的演进过程。村镇银行组织形式的形成是相关主体之间进行博弈的结果，在博弈形成的多种可能结果中，究竟选择哪种组织形式取决于社会中多种因素的影响，最终达到相对均衡。内外部某些因素的改变，可能会打破原有的均衡，新一轮博弈又会在新的场域条件下继续发生，以达到下一个均衡，如此循环往复。

第二，无论村镇银行未来选择何种组织形式，要始终坚守“支农支小”的市场定位。数字技术是手段，组织形式创新是过程，最终是为了向客户提供更好的金融服务，特别是其他类型商业银行触及不到的客户群体。村镇银行要将金融资源更多配置到“三农”和小微企业的重要领域和薄弱环节，持续推动业务本地化，保障当地居民的金融服务可得性，提升“支农支小”服务水平，助力乡村振兴。

第三，村镇银行组织形式创新离不开政策和制度安排。国家从全局的视角对村镇银行进行统筹规划，引导村镇银行结合市场环境和自身特点探索发展路径。在推进村镇银行组织形式创新的过程中，要优化并落实好差异化政策，因地制宜、循序渐进开展改革。在政府决策部署和村镇银行自身发展下最终达成村镇银行与监管部门、政策、客户之间的功能作用良好发挥，提高村镇银行的经营绩效和社会绩效，实现盈利性和政策性的双重目标。

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