关于生态环境导向的开发（EOD）模式研究

摘要：新时代在推动高质量发展过程中，需要不断创新发展模式，走绿色低碳发展之路。生态环境导向的开发（EOD）模式作为结合生态环境保护修复与新型城乡开发建设的新模式，实质在于项目实施过程中的“两山”转换，其为推进构建人与自然和谐共生的现代化提供了新的发展视角。基于对EOD 模式与传统模式差异，以及全国两批次EOD 试点项目特征的分析，结合部分EOD 项目试点过程中的相关情况，提炼出EOD 模式在资金投入、风险规避、项目落地、政策保障等方面存在的一些难点，并据此提出相应的对策建议，以期为推动EOD 项目有序开展提供支撑借鉴。

关键词：EOD 模式；“两山”转换；生态环境

生态环境导向的开发（EOD）模式概念的提出与解决城市化文化息息相关[1]。自1999 年，霍纳蔡夫斯基针对城市发展中土地经济价值与生态价值的矛盾，正式提出“生态导向”概念后，迅速在全球范围内引发了积极响应，且得到持续地深化与发展[2]。改革开放以来，我国城镇化水平不断提高，人与环境的矛盾和问题日益凸显，既有的城镇建设模式无法满足日益增长的人民对优美生态环境的需求，城镇建设亟待转型。在此背景下，EOD 模式作为综合了环境保护与区域开发建设的新模式，逐渐被提升到越来越重要的位置。

党的十八大以来，生态文明建设被提到前所未有的高度，一系列关于生态文明建设和生态环境保护的新思想新论断新要求相继提出。EOD 模式作为结合生态文明建设与新型城市开发的新模式，成为经济发展和环境保护之间的平衡点，其把环境资源转化为发展资源，把生态优势转化为经济优势，是对“两山”理论最好的诠释[3-5]。在生态文明建设和“两山”理论高水平转化的指引下，各部门积极探索，把党的十九大提出的战略部署转化为发展思路、工作举措和生动实践，发布了多项促进EOD 模式发展的政策文件，不但推动了EOD模式在我国的落地与发展，而且促进了EOD模式进入常态化发展阶段。

1 EOD 模式与传统模式的差异分析

1.1 投融资方面：资金更具绿色属性

传统城镇化融资模式对土地财政和政府举债依赖度高，给城市可持续发展和地方政府债务带来了较大隐患。EOD 模式下的投融资是一种绿色的新型城镇化金融，主要通过参与项目开发的企业共同筹资，以及政府购买服务、政府统筹协调专项资金、企业债券、PPP、专项债、特许经营等方式获得资金，同时依托生态环境治理和绿色产业支撑发展带来的增值效益，以制度化的模式向项目实施主体企业进行反哺，形成一套可循环、有保障的生态环境治理模式。EOD 模式是全面深入贯彻绿色发展理念、推动绿色金融发展的重要体现。

1.2 治理模式方面：主体更加多元化

传统模式中生态环境保护修复由政府投资、职能单位推动，是一种自上而下的建设路径。EOD 模式强调生态建设由政府主导向企业与社会其他主体的合作共治转变，充分利用政府的权威性和高效性、企业的能动性和多样性、市场的回应性和开放性，提供一种“多元共治”的新范式，生态建设路径从“自上而下”向“互动互融”转变。长远来看，政府需完成从“掌舵人”向“引路人”的角色转变，企业需不断培育生态理念，确立主体责任。综合来看，EOD 模式能在更加多元、广泛的主体和范围条件下，实现生态资源的市场化、社会化、科学化配置，全面提高资源使用效率。

1.3 长效机制方面：发展更具可持续性

传统模式中生态环境保护修复与产业发展是相对割裂的，产业发展无法与生态环境保护修复直接互动。EOD 模式将生态环境治理与关联产业开发项目融合发展，以生态环境改善提升关联产业附加值，以产业持续稳定发展反哺生态环境保护修复，形成两者互相促进的良性循环机制，确保生态环境治理效果和产业长期持续稳定的发展。

2 EOD 项目概况

2.1 两批次EOD 项目分析

在我国已开展的两批次、94 个EOD 模式试点项目中，实施单位多为“地方人民政府（管委会）+ 企业”联合体，仅有少数为地方人民政府单独实施。对比两批次EOD 试点项目，其中呈现出3 个明显特征。一是第2 批次EOD 试点项目在数量上有了较大的增加，增幅达61.1%，总体呈全国开花状态；二是第2 批次试点项目分布于26 个省（直辖市、自治区），分布范围广泛，在一定程度上表明EOD 模式的影响力、各地政府的重视程度、项目申报热情均有所提升；三是第2 批次EOD 试点项目紧跟区域发展诉求和国家重大战略变化（如乡村振兴上升为国家战略），在应用场景上有了进一步扩展，生态农业、农村人居环境综合整治、乡村振兴等农村农业相关领域的项目有所增加。

2.2 EOD 项目类型及特点

从EOD 项目申报情况来看，其类型大致聚焦在流域综合治理、矿山生态修复、农业农村综合开发、城市综合开发4 类。

2.2.1 流域综合治理

流域综合治理主要包括流域及其支流的地表水生态环境综合整治、水系生态廊道建设、地下水治理、污水处理及其配套设施、水利工程建设等。关联产业主要包括文旅产业、绿色农业、资源循环利用产业、医疗健康产业、多类型基地、生态工业，其中生态旅游、文旅融合、绿色农业等产业应用较为广泛。

2.2.2 矿山生态修复

矿山生态修复主要包括地质灾害治理、土壤污染修复、污水治理、矿山复绿工程、沙漠治理、基础工程及其配套设施建设等。关联产业主要包括资源综合利用产业、文旅产业（国家矿山湿地公园、综合型生态旅游度假区、体验教育基地）。从类别来看，非生产矿山突出“一矿一策一景”的矿山生态修复治理思路，充分利用矿山优势吸引关联产业；生产矿山则在开发利用过程中突出“加强资源综合利用、打造绿色矿山”理念，引入关联产业。

2.2.3 农业农村综合开发

农业农村综合开发主要包括农村污染治理、人居环境改善、基础设施建设等。关联产业主要包括文旅产业、特色农业。从分布区域来看，在经济欠发达的区域，EOD 项目多与乡村振兴相结合，以区域特色产业为依托，推动区域生态环境治理，带动区域经济发展；在经济较为发达的区域，则针对区域人群需求，对接城市消费升级，将特定产业与现代农业深度融合发展，打造田园综合体项目。

2.2.4 城市综合开发

城市综合开发主要包括黑臭水体治理、基础设施建设与改造。关联产业主要包括科创产业、高附加值产业、房地产业。项目多位于城郊尚未开发的区域或进行改造的老旧城区，因此需要以特定产业带动区域土地增值进行综合开发。

3 EOD 项目中存在的难点

将EOD 模式作为一种创新型项目组织实施方式，结合部分EOD 试点项目推进情况进行研究，发现EOD 项目存在一些普遍性难点和问题。

3.1 EOD 项目投资大周期长

3.1.1 资金需求大

由于EOD 项目具有公益性，因而资金总量需求巨大，动辄几十亿甚至上百亿。以四川省为例，泸州市纳溪区永宁河流域生态综合治理项目（简称“泸州纳溪”）、成都市的邛崃市白沫江水美乡村生态综合体项目（简称“成都邛崃”）、遂宁市的涪江遂宁主城区段环境综合整治与城乡一体化融合开发项目（简称“遂宁涪江”）3 个EOD 试点项目投资分别为31亿元、49.98 亿元、368 亿元。

3.1.2 见效周期长

EOD 模式背景下的良好生态环境本底构建、关联产业培养和导入效果均需较长时间才能显现，从试点项目实施方案来看，EOD 项目运营期普遍在10 a 以上。如，成都邛崃、泸州纳溪2 个项目的实施方案中，明确运营周期分别为10 a、20 a。

3.1.3 市场化资金投入积极性不高

EOD 项目通常以解决财政在生态环境治理上“缺钱”的难题为出发点，以引入市场化机制为设计要点，但在实际运行过程中，受周期、区域、政策、技术等因素限制，社会资本投资积极性不足，大多仍为国有资本。

3.2 EOD 项目存在一定的政策性风险

3.2.1 土地政策类风险

当前土地政策收紧，指标紧缺，部分原有EOD 项目不在后期国土空间规划范围内，导致项目难以继续实施，加之“三区三线”划定工作尚未结束，部分项目落图存在不确定性，只能优化调整或暂缓实施。

3.2.2 收益类风险

部分EOD项目在前期的方案谋划过程中，没有可借鉴的成熟案例，申报时未充分考虑生态环境效益与经济效益之间的转化和平衡，导致项目收益、收益规模、收益平衡等关键内容或指标设置不够科学。

3.2.3 项目偏离风险

EOD 项目申报方案包含总体设计、项目遴选、经费测算、风险把控等多个方面，往往因涉及面广、论证难度大而使得方案不够周全，从而导致规划的EOD 项目难以落地，调整优化需求大。如，遂宁涪江，截至2022 年3 月底，该项目原申报的18 个关联子项目中有11 个项目调出，另有14 个项目调入。

3.3 EOD 项目执行落地与预期有所差距

3.3.1 推进进度不一

四川省第1 批次3 个试点项目规划的建设周期为3 a（2021—2023 年），在申报成功后的 1 a 多时间里（截至2022 年3 月底），3 个项目推进进度不一。如，成都邛崃规划的10 个子项目中，实际启动3 个，7 个未启动；泸州纳溪规划的8 个子项目中，实际完工项目仅2 个，其余均处在初步规划、勘察、开工阶段。

3.3.2 EOD 属性不强

部分EOD 项目的建设运营单位为政府（管委会）或其成立的平台公司，与运营企业共同成立。平台公司以作价入股的形式参与项目，生态环境治理主体仍具国有属性，没有体现项目开发的反哺，EOD 属性不强。

3.3.3 申报主体与实施主体权责利不匹配

部分EOD 项目的申报主体与实施主体不同，造成子项目分属不同辖区、贷款主体与实施主体不一致、负债主体与责任主体的权责利不相符的问题。如，遂宁涪江的申报主体为城乡生态公司，但该项目实施主体还包括县（市、区）、市直园区平台公司。

3.4 EOD 项目政策支撑不足

3.4.1 投融资政策支撑不足

EOD 项目在实施过程中，面临着资金不足的问题，如金融机构未出台对EOD 项目担保、减息的贷款优惠措施；财政补助方面没有针对EOD 项目优惠融资政策的专项补贴，项目资金缺口较大。

3.4.2 资金管理政策一致性不够

EOD 项目中往往子项目繁多，涉及多个行业部门，政策存在差异与冲突，且实施时间节点不同。在此条件下，如何加强资金管理，有效整合社会投资和政府资金，提高资金使用效率，都是对EOD 项目资金管理水平的极大挑战。

3.4.3 缺乏明确的开发管理机制

EOD 模式为新兴开发模式，目前尚无明确的体制机制和开发流程，EOD 项目在实施过程中容易偏离方向。

4 推进EOD 模式规范化运作的建议

EOD 模式良好运行的关键在于对“绿水青山就是金山争山”理念的尊重，既需要体现对既定制度体制的遵守，更需要建立一套完备的运作管理制度体系，避免EOD 项目成为“空架子”或“摆设”。

4.1 强化EOD 项目认识和管理

4.1.1 精准识别生态与产业融合度高的项目

充分结合当地社会经济发展实际与生态环境资源状况，准确识别生态环境关联度高、经济发展动力强、项目收益好的具有“绿色属性”的关联产业，坚决杜绝生态环境治理项目与产业发展项目割裂；以“小而精”为原则，择优选取EOD 项目的子项目，关联项目个数≤ 5，避免无关项目捆绑。

4.1.2 建立常态化项目储备库

实行动态申报原则，不设申报时间，成熟一个、申报一个、评审一个，推动EOD 项目由申报制转为入库制，促进EOD 模式储备申报常态化。采用“动态监管、能进能出”监管模式，对实施过程中发现的操作不规范的项目，允许小幅度合理调整；对违反EOD 模式核心理念和操作要点的项目，及时调出试点名单或项目储备库。

4.1.3 加快推进试点项目建设进度

结合实际，允许在适当范围内对现有试点方案进行细化优化，进一步挖掘区域内生态环境资源，辨识生态环境保护、治理、修复需求，梳理产业发展项目，优化项目建设内容，寻求项目最优组合，推动项目尽快形成实物工作量和试点成效。

4.2 统筹EOD 项目规划设计和政策风险

4.2.1 加强规划衔接

推动EOD项目规划与经济社会发展规划、国土空间规划、城市总体规划、产业发展规划、生态环境保护规划等衔接，实现一张蓝图，保证项目的合规性。

4.2.2 防范政策风险

加强对国家宏观土地利用政策、地方具体土地利用政策的了解熟悉，详细调查、全面论证，预先规避可能的土地政策风险；对接经济形势与相关政策文件要求，测算EOD 项目可融性、预期收益、支出和面临的风险；不将土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益的前提条件，做好资金平衡方案与风险防范方案，合理规避投融资风险和收益风险。

4.2.3 加强项目设计

实施主体根据区位特点和发展诉求科学确定项目定位、建设内容、实施方式与计划，合理设立投资目标。原则上，地级市及以上政府主导的EOD 项目投资总额≤ 50 亿元，区县级政府主导的EOD 项目投资总额≤ 30 亿元，避免出现体量过大、复杂程度过高的EOD 项目。

4.3 扩展EOD 项目投资渠道和资金支持

4.3.1 加强与金融机构对接

除国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行3 家政策性银行外，还应加强与商业银行的协作，为具有明显示范效应的EOD项目提供资金支持；充分用好绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色项目损失分担等绿色金融特色产品，鼓励将林权、水权、绿证等具有环境权益的项目收益作为抵押，获取融资贷款。

4.3.2 加大专项激励支持

针对外部性较强且具有公益属性的EOD项目，加大对满足条件的绿色主体的贷款或贴现资金支持，适当给予试点项目税收优惠和利息补贴；积极争取各级生态环境治理相关的政策资金支持，用好生态保护补偿资金和专项资金。

4.3.3 最大限度撬动社会资本

加大招商引资力度，强化与企业联系对接，引入各类资金投入EOD 试点项目；加强同生态环保公益基金会、社会组织、企业的联系与合作，吸引公益资金共同投入生态保护修复与绿色发展重点领域；积极联系各保险机构，寻求保险资金支持，实现多渠道筹资。

4.4 优化EOD 项目机制和运行

4.4.1 探索建立组织实施机制

逐步建立健全EOD 项目开发、管理、实施技术指南，加强政府部门、实施企业、银行和产业方等多方合作，压实各方主体责任，形成良好的运行机制、管理机制和保障机制。

4.4.2 完善资金管理办法

坚持专款专用，实施主体应严格按照规定使用资金，不得擅自扩大支出范围，不得以任何形式挤占、挪用、截留和滞留资金；强化资金执行效率检查，确保EOD 项目顺利实施。

4.4.3 优化审批流程

协调政策性银行（以国家开发银行为主）和商业银行，对于较为成熟的EOD 项目提供优先审查审批、优先贷款投放、优先优惠利率、优先延长贷款期限等优惠信贷政策支持。

4.5 加强EOD 项目全周期管理

4.5.1 项目启动期

领导小组依据EOD 项目的类型和边界范围、建设内容、成本测算效益等内容，确定EOD 项目一体化实施的具体步骤、立项方式、政策要求、周期、绩效目标等，做好前期设计工作。

4.5.2 项目立项期

根据生态环境治理项目与产业开发项目的具体情况，分别立项或统筹设计整体立项，严格按照规范要求推进EOD 项目立项工作。

4.5.3 项目实施期

充分发挥相应的责任主体与监督管理作用，依法依规推动EOD 项目规范、顺利地实施；注重评估生态环境治理进展和EOD 项目开发建设进度，注重协调开发与保护，避免出现边建设边污染、先建设后治理的情况。

4.5.4 项目运营期

领导小组应加强对EOD项目运营的监管，确保生态环境治理的效果良好、反哺及时、产业持续稳定健康发展。

4.6 鼓励探索创新和打造EOD 示范项目

4.6.1 鼓励打造示范项目

探索出台相应的资金奖励、称号鼓励等措施，激励地方抓住全国EOD 试点项目政策窗口，及时包装、落地，打造一批具有实效的EOD 示范项目。

4.6.2 不断总结经验做法

及时分析研判制约因素、问题症结，鼓励各地不断总结EOD 项目推进过程中的亮点做法，形成可推广可复制的经验；针对地方普遍性问题，国、省两级应加强对EOD 项目实施的全过程指导。

4.6.3 切实加强宣传推广

坚持正确导向，用好新闻宣传、社会宣传、网络宣传等手段，加大对EOD 模式生态引领、产业运用、金融创新、永续发展等关键内核的宣传推广，不断凝聚践行“绿水青山就是金山银山”理念，形成推广EOD 模式的共识。

5 结束语

当前，EOD 模式作为助力生态环境高水平保护与经济高质量发展正向协同的重要抓手，其已进入常态化入库阶段。同时，首批EOD 试点项目已进入验收阶段，在接下来的过程中将会有新的问题暴露，也将会有新的成功经验积累。因此，为推动EOD 项目顺利实施及不断推陈出新，应始终坚持统筹谋划，充分整合各方资源，及时出台针对性策略文件，保障EOD 项目实施要素；强化跟踪评估，确保EOD 项目实现谋划、实施、运维全过程的规范化管理；创新投融资渠道，推动社会资本、金融资本积极介入，探索环保与金融资本、社会资本同频共振且互利共赢的新格局，为生态优势转化为经济优势提供持续的助力。

参考文献

[1] 陈海涛.生态导向发展模式（EOD）下的城市绿地系统规划应对策略研究——以广西贵港城市西片区生态绿地系统规划为例（硕士论文）[D].武汉：华中科技大学，2012.

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[3] 陈婉.EOD，践行“两山”理念的模式创新[J].环境经济，2021（24）：12-21.

[4] 辛璐，赵云皓，卢静，等.生态导向开发（EOD）模式内涵特征初探[C]//2020 中国环境科学学会科学技术年会论文集（第一卷）.北京：生态环境部环境规划院，2020：4.

[5] 逯元堂，赵云皓，辛璐，等.生态环境导向的开发（EOD）模式实施要义与实践探析[J].环境保护，2021，49（14）：30-33.

作者简介

邓冉（1994—），女，汉族，四川眉山人，工程师，硕士，主要从事生态环境政策研究、生态系统评估工作。

加工编辑：王玥

收稿日期：2024-07-05