城投公司治理评价体系研究

□文/谢奕博

（贵州财经大学 贵州·贵阳）

［提要］ 本文旨在研究城投公司治理评价体系。首先，介绍城投公司的定义和特点，强调城投公司治理对于城市经济发展、社会稳定以及投资者利益的重要性。其次，分析城投公司治理存在的问题和面临的挑战。再次，构建城投公司治理评价指标体系，并说明评价指标体系的构建原则。最后，提出城投公司治理改进方案和发展启示，希望为城投公司治理评价提供科学、合理的参考。

近年来，城市化进程加速、经济转型推进，城投公司已经成为推动城市经济发展的重要力量。城投公司治理的好坏不仅关乎城市经济发展和社会稳定，还关系到广大投资者的利益。因此，建立科学、合理的城投公司治理评价体系是提升城市经济竞争力的必要前提。本文旨在对城投公司治理进行评价研究，包括理论和实践两个层面，通过构建城投公司治理评价指标体系，总结城投公司治理存在的问题及其解决方案，为城投公司治理改进提供有力依据和实践应用。

一、城投公司治理评价

（一）城投公司定义和特点。城投公司是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台，起源于1991 年，承担相应的政府职能，是特殊市场经营体。城投公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营。城投公司是拥有独立法人资格的经济实体。

城投公司具有以下特点和特殊性：（1）城投公司与地方政府有密切的关系，受到地方政府的授权、监督和支持，承担了地方政府的部分职能和责任，具有一定的公共属性和社会责任。（2）城投公司主要从事公益性或准公益性项目的开发建设，这些项目通常具有较长的建设周期、较低的收益率、较高的风险和较大的社会效益。城投公司的业务一般分为三类：公益性业务、准公益性业务及经营性业务。（3）城投公司的融资能力受到地方政府信用的影响，依赖于地方政府的隐性担保或直接担保。城投公司通常通过发行债券、银行贷款、信托计划等方式进行融资，形成了较高的负债水平和杠杆率。（4）城投公司的治理结构受到地方政府的干预和制约，缺乏有效的监督和激励机制，存在一定程度的内部控制缺陷和利益冲突。

（二）城投公司治理评价的意义。城投公司是实现城市建设、发展和改善城市民生的重要力量，具有巨大的社会和经济价值。因此，城投公司的治理评价具有重要的意义：

1、提高城投公司市场化运作能力。通过治理评价，可以发现城投公司的优势和劣势，制定合理的转型发展战略，增强自身市场竞争力和抗风险能力。同时，可以通过混改、员工持股、薪酬改革、引入职业经理人等途径，优化公司治理结构，激发内部活力和创新能力。

2、提升城投公司社会责任感和公信力。通过治理评价，可以监督城投公司的财务状况和债务风险，防止出现违约或逃废债等行为，维护债权人和投资者的合法权益。同时，可以促进城投公司更好地履行社会责任，提供优质的公共产品或准公共产品，增加民众幸福感和区域经济发展。

3、推动城投公司数字化和智慧化转型。通过治理评价，可以引导城投公司利用5G、人工智能、大数据等新一代信息科技，提升城市基础设施建设和管理的效率和质量。同时，可以促进城投公司开展数字化、智慧化的商业模式和服务创新，打造智慧城市和智慧社区。

二、城投公司治理现状

（一）城投公司治理存在的问题。城投公司治理存在的问题主要有以下几个方面：

1、城投公司与地方政府的关系不清晰，存在隐性债务风险。城投公司虽然是独立法人，但是实际上受到地方政府的控制和影响，承担了地方政府的部分职能和责任，而地方政府又通过隐性担保或直接担保为城投公司提供融资支持。这样就造成了城投公司的债务规模不断扩大，债务结构不合理，债务偿还能力不足，债务风险不断累积。一旦地方政府出现财政困难或者信用下降，城投公司就可能面临资金断裂和违约危机。

2、城投公司的业务定位不明确，经营效率不高。城投公司主要从事公益性或准公益性项目的开发建设，这些项目通常具有较长的建设周期、较低的收益率、较高的风险和较大的社会效益。这些特点导致了城投公司在传统业务领域无法获得足够的经营性收益。

3、城投公司的治理结构不完善，监督激励机制缺失。城投公司的治理结构受到地方政府的干预和制约，缺乏有效的监督和激励机制，存在一定程度的内部控制缺陷和利益冲突。首先，组织结构“行政化”，决策流程繁杂，人员管理“行政化”，晋升通道狭窄，带有较强的地方行政色彩。其次，股权结构单一，股东履职不到位，董事会、监事会、经理层等治理主体职责不明确，相互制衡不足。再次，绩效考核体系不科学，激励约束机制不健全，奖惩机制不明确。

（二）城投公司治理面临的挑战。城投公司治理面临的挑战主要有以下几个方面：

1、城投公司需要适应国家宏观调控和地方政府财政管理的变化，降低对政府隐性担保的依赖，提高自身信用和融资能力。随着国家对地方政府债务管理的不断加强，城投公司的融资空间和成本将受到影响，城投公司需要转变传统的以政府信用为依托的融资模式，增强自身信用建设，拓宽市场化融资渠道，降低融资成本。

2、城投公司需要明确自身的市场定位和核心竞争力，优化业务结构和资产配置，提高经营效率和盈利能力。城投公司需要根据自身的资源优势和市场需求，确定合理的业务范围和发展方向，避免盲目跟风或越界经营，注重产业链条的延伸和协同效应的发挥，提升项目的投资回报率和社会效益。

3、城投公司需要完善现代企业制度和治理机制，强化内部控制和风险管理，建立有效的监督和激励机制。城投公司需要改革组织结构和人员管理，打破行政化的束缚，实现权责利一致，提高决策效率和执行力。城投公司需要改善股权结构和治理主体的履职情况，明确各方的职责和权利，增加外部监督和内部制衡。

三、城投公司治理评价体系构建

（一）评价指标体系构建原则。城投公司治理评价指标体系的构建原则应包括以下方面：

1、全面性：评价指标体系应包含城投公司治理结构的多个方面，如公司治理结构、信息披露、股权结构、内部控制、经营能力等，确保评价结果全面准确。

2、科学性：评价指标体系应合理选择指标，科学确定权重，采用科学方法进行分析，确保结果科学可信。

3、可操作性：评价指标应能够量化度量、可操作，通过这些指标的量化评价，可以推进城投公司治理水平的提升。

4、动态性：评价指标应该随着市场变化和公司的发展而不断更新和调整，以确保评价结果的准确性。

（二）城投公司治理评价指标体系构成

1、地方政府治理水平。在城投公司治理评价指标体系构建中，地方政府治理水平是重要的一项指标。主要考虑以下内容：

（1）政府的管理效能。对地方政府的管理效益进行考评，包括政策层面及资源配置的合理性、决策、执行效率等实质性评定，以评估其可靠性和稳定性。

（2）政府与社会沟通的透明度。评估一定的范畴内政府和社会之间的互动与沟通水平，包括政策信息发布和咨询程序、公民参与度、审批流程的操作性以及政策执行过程中有无变化等方面。

（3）政府服务质量。对政府服务质量进行考核，特别是考核政府与公众之间沟通、服务、响应速度、专业度等方面的质量。

2、地方政府与城投公司的关联度。城投公司治理评价指标体系中，地方政府与城投公司的关联度是重要的一项指标。主要考虑以下内容：

（1）地方政府授权资本金占比。评估地方政府是否通过授权资本金方式对城投公司进行资金注入，这项指标能够显著衡量城投公司与地方政府的关联度和政府对城投公司的重视程度。

（2）城投公司在地方政府财政预算中的占比。评估城投公司在地方政府财政预算中的占比，不仅每一年进行经济发展计划和财政预算的构建，而且还要充分考虑企业各种经营决策能够对预算构成影响的决定因素。（3）地方政府对城投公司的支持政策。了解地方政府对城投公司提供的支持政策，包括财政、税收、土地、人才等支持，以及反腐去官效应，进一步考察地方政府与城投公司的合作程度。

3、股权结构。股权结构是城投公司治理评价指标体系中的重要组成部分。主要考虑以下内容：（1）大股东是否为国家集中管理。评估大股东是否为国家中央管理的企业、部门、基金等，特别是政府持股的城投公司，深入了解所属银行、地方政府等大股东的实力与影响力，保证其统战性。（2）大股东持股比例。关注大股东持股比例的高低，以及一些非理性原因对大股东持股比例的影响，例如担任董事会成员而无法平衡控股比例等。（3）限制股份转让约定。评估是否存在股份转让需要受到的限制，并衡量这些限制的严重性和合理性，例如锁定期的长短、转让价格的合理性、股权的质押与担保等。

4、董事会结构。董事会结构是城投公司治理评价指标体系中的重要组成部分。主要考虑以下内容：

（1）独立董事。评估城投公司董事会独立董事的比例和质量，独立董事应当符合独立性标准，能够对公司决策提供独立、公正的意见，保证董事会的有效性和决策的合规性。

（2）董事会主席。评估城投公司董事会主席的背景和经验以及引领董事会决策的执行能力。董事会主席应当是有经验的业内专家，能够坚持有效的治理原则，提升董事会的规范化、专业化和监督力度。

（3）董事会会议制度。评估董事会会议制度的有效性，包括会议议程的确定、审议程序、决策的透明度等方面，以确保董事会能够发挥有效监督和决策作用，维护公司利益和投资者权益。

5、监事会结构。监事会是城投公司治理评价指标体系中的重要组成部分。主要考虑以下内容：

（1）监事会独立性。评估监事会的独立性，是否与公司其他机构存在利益冲突，能够对公司决策提供独立、公正的监督和建议，保障公司治理的有效性。

（2）监事会机制。评估监事会的机制建设，包括议事程序、决策过程、对董事会决策的监督力度、提出纠正措施等，以确保监督机制的有效性和实施程度。

（3）监事会质量。评估监事会成员的素质和能力，包括经验水平、职业背景、独立性等，以确保监事会能够履行有效监督和审计职责，为公司治理提供支持。

6、信息披露。信息披露是城投公司治理评价指标体系中的重要组成部分。主要考虑以下内容：

（1）信息披露广度和深度。评估城投公司信息披露的广度和深度，是否规范透明，是否包括公司治理、经营状况、财务状况、股东权益等方面，以确保投资者能够全面了解公司状况。

（2）信息披露时效性。评估城投公司信息披露的时效性，信息披露应当及时、准确，能够及时反映公司近期内相关事项的变化，以保证投资者能够及时了解公司情况，做出投资决策。

（3）信息披露的真实性和准确性。评估城投公司信息披露的真实性和准确性，包括信息的来源、数据的真实性、披露的附加解释和说明等，以保证信息披露的真实性和准确性。

7、内部控制。内部控制是城投公司治理评价指标体系中的重要组成部分。主要考虑以下内容：

（1）内部控制制度的建立与实施。评估城投公司内部控制制度的建立与实施情况，包括风险管理体系、预算控制体系、财务会计管理、资产保护等，以保证内部控制的有效性和规范性。

（2）内部控制风险评估和监控。评估城投公司内部控制风险评估和监控情况，包括对内部控制风险的评估和财务报表的审计监控，以确保内部控制风险的可控性和防范性。

（3）内部控制体系的完善性和改进性。评估城投公司内部控制体系的完善性和改进性，包括对内部控制缺陷的改进和强化等措施，以确保城投公司能够适应市场变化和公司发展的需要。

8、经营能力。经营能力是城投公司治理评价指标体系中的重要组成部分。主要考虑以下内容：

（1）市场占有率。评估城投公司在市场中的占有率，包括主营业务市场份额和细分市场竞争力，以确保公司在市场竞争中具有优势。

（2）经营效益和贡献。评估城投公司的经营效益和贡献，包括营业收入、利润、税收贡献等方面，以衡量公司的经营能力和社会责任。

（3）产品和服务质量。评估城投公司的产品和服务质量，包括产品的创新性、技术含量、安全性和服务的专业性、质量和客户满意度等方面，以提升公司的市场竞争力和品牌形象。

四、城投公司治理改进建议

（一）加强治理体系建设。加强城投公司治理体系建设是促进城投公司治理改进和发展的关键。建设治理体系应注重从源头上预防和控制治理风险，并推动公司治理体系的完善和发展，保障公司经营合法、规范、透明。治理体系建设包括三方面内容：

1、治理结构的完善。完善公司治理结构，建立合理的董事会、监事会、管理层和股东大会等治理机制，确保各方面的利益能得到平衡和保障。

2、信息披露能力的提升。加强信息披露制度建设，定期披露公司经营状况，保证信息及时准确真实，增强公众对公司治理的信任。

3、内部控制制度的完善。加强内部控制制度建设，建立内部管理制度，健全风险控制、内部审计、合规监控等制度，确保公司管理合规、透明、高效。

（二）建立权力制衡机制。加强权力制衡机制建设，是确保公司治理过程中各方利益能有所平衡和保障的重要手段。在公司治理结构中，应设立独立的董事会，加强对管理层行为进行监督和制衡。对高管人员任职和绩效评估应建立明确的制度，加强对高管监督，防止利益输送和失信等情况的发生。

（三）加强内部管理和监督。城投公司应该加强内部管理和监督，建立完善的内部控制制度，加强公司管理流程的规范化、标准化，提高管理水平和效率。同时，加强内部审计和风险控制，防范违规操作和经营风险。

（四）加强外部治理和监督。城投公司应该加强对外部治理和监督，加强与股东、监管机构、投资者的沟通和协作，建立健全反洗钱、反腐败、反欺诈等制度和机制，防止公司经营风险和声誉风险的发生，提高公司社会信用和形象。

（五）注重治理创新。城投公司应该注重治理创新，加强对治理模式、管理制度、技术手段等方面的研究和应用，推动大数据、人工智能等新技术的应用，提高治理效率和水平。探索灵活的创新治理模式，适应市场变化和发展需要，提高公司治理能力和竞争力。