汲取与包容性治理视角下的土地发展权转移与乡村发展*

王晨跃，田 莉，王 雨

引言

在国土空间规划实施与全域国土空间综合整治的背景下，通过以增减挂钩政策为核心的土地发展权转移，来推动土地增值收益在城乡范围内合理分配与共享，是实现乡村振兴，推动中国式现代化的题中之义。所谓土地发展权，是行使土地开发以及获取由此带来的发展增值收益的一项权利，其实现受到基于公共利益的规划公权力干预[1]。而土地发展权转移，是指将一块土地行使非农开发的权利通过市场机制转移至另一块地[2]。

本文聚焦于宏观层面的土地发展权转移。在用途管制的制度框架下，建设用地指标的下达与交易是土地发展权宏观配置与转移的重要一环[3，4]。城市发达地区面临着发展权配置不足的困境[5]，而乡村地区由于改革开放以来的乡镇企业发展，存在大量利用粗放、布局分散的集体建设用地。发展权受限的城市与发展权富余的乡村在客观上构成土地发展权转移的供需两端，由此，城乡建设用地增减挂钩政策成为中央在土地发展权严控配置逻辑下的“政策开口”[6]，构成土地发展权转移的实践载体[7]。在该政策设计下，城市获得继续以地谋发展的土地要素[8]，而乡村则通过出售发展权，引进城市资本实现村庄再造[9，10]。总之，土地发展权的科学配置与转移有助于实现效率与公平的平衡，推动城乡均衡发展[11-13]。

尽管如此，同样的土地发展权转移政策却在不同城市呈现出不同的实践效果。2008 年增减挂钩政策试点推开后，重庆“地票”与成都的“大挂小挂”在统筹城乡发展的背景下，通过土地发展权转移让大量远郊农村分享到城市化土地增值的部分收益，被总结为典型的“还权赋能”[14]，推动了城乡收入差距的缩小[15]，从而成为各地学习的实践典范。而以德州为代表的华北地区，屡屡出现政府为了土地指标拆村并居，农民在未改变生产生活方式的情形下“被上楼”，引发众多社会问题[16，17]。至于实践效果背后的成因，则被简单地归结为拆迁补偿水平和集中居住标准背后的地方财力支撑不同[18，19]。然而，土地发展权转移作为一项最终由地方政府负责实施的政策，与地方治理息息相关。

如何从地方治理的视角认识土地发展权转移，已有研究主要从地方政府外部与内部两个视角展开。外部视角主要涉及央地政府纵向之间与地方政府横向之间的关系。中央分税制下的土地财政形塑了地方政府以地谋发展的激励机制，这构成地方政府围绕土地发展权转移获取更多指标，并在横向层面展开竞争或合作的行动逻辑，当中央发现地方政府的政策执行逐渐偏离，又会收紧政策，央地互动下的多次调适逐渐形成地方政府“软政策执行”的制度环境[20-26]。内部视角主要涉及地方政府与企业、农民之间的关系。地方政府的土地财政模式建立在垄断内部土地一级市场的基础之上，一方面，通过低价出让工业用地，高价出让商住用地的模式与企业互动，另一方面，“圈地行为”使农民失去“恒产”，获得的补偿也较低，从而埋下潜在的社会风险，政府在这种担忧下限制自身过分的圈地行为[27，28]。以上视角为本文从地方治理视角理解土地发展权转移提供了基本认识与启示，然而，不管是内部抑或外部视角，仅仅是对地方治理的一致性解释，却忽视了差异化地方治理影响下乡村发展的不同表现。

综上所述，本文旨在回答土地发展权转移中，差异化的地方治理如何影响乡村发展。为此，本文首先构建基于汲取性与包容性治理的分析框架来予以解释；然后，再将该框架应用于两个差异化的典型案例中，展开实证分析；最后，提出制度建构的相应政策建议。

1 分析框架

1.1 理论基础：汲取性与包容性制度

阿西莫格鲁（Daron Acemoglu）与罗宾逊（James Robinson）在《国家为什么会失败》中探讨了制度与经济长期发展之间的关系，用历史事实证明，建立包容性制度（inclusive institution）的众多国家与地区能实现长期持续发展，而实行汲取性制度（extractive institution）的地区虽然能实现短期增长，但从长期来看，这类增长难以维持，最后都会陷入贫困的失败中。两类制度又分为政治与经济两个维度，它们拥有各自的制度特征与内部循环关系[29]。

汲取性政治制度是指，权力或是集中于少数人手中，不受限制，或是过于多元与对立，没有一个合法的权力中心来统筹；汲取性经济制度则体现在，产权不受保护，权力集中者能轻易垄断市场并集中资源要素。在汲取性制度下，政治与经济间形成一种不良循环，少数权力集中者能通过垄断市场聚拢资源，更好地巩固其控制地位并排斥反对力量，进而持续性地选择汲取性制度。

包容性政治制度兼具集中和多元特征，集中表示有国家这样的合法暴力垄断机构来维持法治秩序，而多元则表示由于政治权力在社会中的广泛分布，集中的权力运作是受到约束的；包容性经济制度体现在产权安全且明晰，创造的包容性市场能够实现资源要素的高效配置，并为技术创新与技能教育奠定基础。在包容性制度下，政治与经济间形成一种良性循环，国家拥有强制能力保护产权，实施契约并维护市场秩序，社会各主体在市场中以平等地位展开交易，技术创新与接受教育培训的积极性更高，收入分配在社会各阶层中更加公平，从而让广大的社会公民享有更大的权力，并进一步巩固包容性制度，排斥汲取性制度。

1.2 分析框架：土地发展权转移与乡村发展

土地发展权转移作为统一国家政策下的地方实施，汲取性与包容性制度分异的关键在于地方政府治理路径的差异化选择。在汲取性管制路径下，地方政府在治理方面集中权力，在权益方面垄断市场；在包容性治理路径下，地方政府在治理方面坚持基层民主与政府统筹，在权益方面保护产权、建立并维护市场秩序。不同的治理路径选择决定了地方政府在土地发展权转移中的差异化行为及其对乡村发展带来的不同影响。

“指标进城”与“资本下乡”是土地发展权转移助推乡村发展的两大机制。指标进城是指地方政府通过增减挂钩项目整理出建设用地指标，而后经由交易平台转移至城市；而资本下乡是指地方政府在缺乏财力的情况下，以挂钩指标的直接收益以及乡村发展项目的经营权与长期间接收益为卖点，引入社会资本参与土地整理和挂钩项目，并推动农地规模经营。指标进城是乡村土地发展权转移的表象与第一阶段，而进城指标实现价值显化进而为乡村发展换取资本下乡才是土地发展权转移的核心与第二阶段。两者共同推动土地增值收益反哺乡村，形成围绕土地发展乡村的“经营乡村”模式[10]。不同的治理路径下，土地发展权转移对乡村发展的不同影响就在于两大机制能否发挥作用。

在包容性治理路径与汲取性管制路径下，地方政府分别在指标进城与资本下乡的治理与权益两方面有不同表现，进而形成土地发展权转移影响乡村发展的不同机制。在包容性治理路径下，地方政府在指标进城阶段赋予农民是否出售土地发展权的自主权，并推动集体建设用地与宅基地确权颁证，而在资本下乡阶段，政府则建立促进发展权高效转移的市场交易平台并维护运行秩序。治理赋能与权益赋能形成良性互动共同推动指标进城与资本下乡，这体现为确权颁证在明确农民财产权的法律基础上保障农民是否出售发展权的最终决策权，而政府对交易平台运行秩序的维护推动了土地发展权益的价值显化，促进增值收益在农民与市场企业之间公平分配，从而赋予农民在城乡融合发展进程中更多的自主选择权。但在汲取型管制路径下，地方政府在指标进城阶段虚置模糊性集体产权，并以强制力推进发展权转移，同时垄断增减挂钩项目“生产”出的指标，在不考虑供求关系的情形下进行指标交易。最终，进城指标的价值未被充分挖掘，也未引入资本下乡盘活农村，发展权转移演变为新一轮城市对乡村的权益汲取（图1）。

图1 汲取性与包容性治理视角下的土地发展权转移与乡村发展

如何区分不同的治理路径，阿西莫格鲁认为，包容性政治制度源于国家能力与权力分配的平衡增长，其本质是在汲取税收后进行公正合理的再分配[30-32]，经济资源的分配最终影响了事实的政治权力归属[33]。土地发展权转移的本质也是汲取土地增值收益后的合理再分配。因此，本文以税费改革前农业支出占农业税收的比重来表征并简要区分不同地方政府的包容性与汲取性治理路径。

2 土地发展权转移影响乡村发展的地方实践解析

2.1 案例选择

本文采取案例比较法来解释，在不同的治理路径下，土地发展权转移如何影响乡村发展。2008 年原国土部在全国各地展开增减挂钩试点，然而，在相同的中央政策下出现不同的地方实施结果，成渝地区的“地票模式”被推广，而山东地区的“合村并居”则备受舆论诟病。根据国家统计局数据，农业税取消之前，2003～2005 年四川省农业支出占农业税收的99%，而山东省的这一数据仅为64%，这体现了两地在财政资源汲取再分配上不同程度的农村偏向。

2.2 合村并居：汲取性管制下的德州困境

德州的增减挂钩缘起于2008 年山东省推行的合村并居改革。合村并居通过拆除村庄并将其合入新农村集中居住社区，旨在改变行政村过多导致的“三高两难”局面1）（图2）。但在实施的过程中，由于城市化发展与建设用地短缺的矛盾日益突出，仍然偏重于获取建设用地指标来经营城市，相对忽视了农村的发展。据统计，德州完成合村并居可减少村庄占地65%以上，节余出100多万亩的土地[34]。2009～2014 年德州土地财政的依赖程度（土地出让金/一般预算内财政收入）高达87%，高于同期的青岛。

图2 德州市齐河县M 镇合村并居规划

2.2.1 治理特征与权益特征

在治理方面，政府权力集中不受限，以土地财政为导向，不尊重农民意愿推进土地发展权转移，而村集体由于小而散的特征，其自治能力与村级民主制度建设落后，难以抵抗基层政府强权。

土地财政导向下政府的运动式治理。增减挂钩的实施过程中，拆旧区腾退征收为国有用地并开发为商品房后，售价变为97.5 万/亩，而拆迁安置、土地复垦的补贴大多为3～5 万/亩[35]，在巨大级差收益的驱动下，地方政府采取资源调动快、权力约束弱的运动式治理推进合村并居，获取建设用地指标，这直接导致政府管理与村民自治之间关系失衡，并为追求土地财政侵犯农民权益甚至盲目合村[17]。

集体自治不完善使得村集体沦为政府附庸。村庄数量多、规模小导致的村集体管理水平低，民主自治落后是德州村庄的既有特征。在增减挂钩项目的实施过程中，县级政府部门掌握着项目的主导权，根据德州齐河县的问卷调研，54%的受访者认为基层政府能自行决定改变集体土地用途[36]，农民处于被上楼的消极状态。

在权益方面，集体建设用地的财产权能模糊残缺，未确权到个人，难以受到法律保障，更容易受强权侵害，而发展权交易平台的缺位使得项目成本无法通过市场来覆盖与解决，成本由政府来承担并最终转移至农民。

集体建设用地产权模糊虚置。产权归属集体而非个体导致收益分配受损。根据调查，土地流转的收益与补偿不直接挂钩，补偿主要弥补农民用益物权损失，而收益由作为土地所有权人的集体享有[36]。此外，虚置产权的做法更方便政府通过运动式治理强制推进发展权转移，基层政府与村集体能获得隐形收益。

土地发展权的交易机制缺位。德州并未搭建一个发展权的市场交易平台，而是意图将增减挂钩指标整理出来后打包卖给青岛，但青岛并不缺建设用地指标[16]。市场需求端的乏力导致增减挂钩项目成本难以被覆盖，加大了政府财政压力，比如2012年整村改造总投资79亿元，占到当年财政收入的66%。无奈之下，只能发动村民贷款建设新社区，并降低建设标准，将成本与风险转移至农民头上。

2.2.2 汲取性管制路径下的土地发展权转移与乡村发展

在汲取性管制路径下，乡村的指标虽然进城，但无法实现价值显化与收益反哺，也难以引入资本下乡，最终土地发展权转移单方面从乡村汲取土地资源，有损农民权益与乡村发展。据统计，自2008 年实施增减挂钩政策以来，德州市农村居民可支配收入年均增长率由2000～2008 年的10.8%下降至2008-2016 年的10.1%。

在指标进城阶段，产权虚置方便政府快速强制推进合村并居。产权的模糊虚置架空农民话语权，方便政府在不尊重农民意愿的前提下强制推进发展权转移。同时，一刀切的建设与补偿标准也方便政府快速地推进宅基地流转和农居变革，甚至一些新建的农民房也要面临拆迁，而临时安置措施缺位使得农民陷入无家可归的窘境（图3）。

图3 村居拆迁现场（左）与农民临时住房（右）

在资本下乡阶段，政府垄断土地市场阻碍社会资本下乡，最终导致乡村与农民的权益受损。政府垄断了增减挂钩指标的价格，通过地方行政管理的方式主导发展权转移，发展权的价值并未通过市场交易机制显化。交易机制的欠缺导致发展权转移的资金筹集严重依赖于政府财政补贴与农民自身。德州的增减挂钩项目主要依靠上级政府的项目补贴资金，而其余部分的成本由农民自行承担。项目工程采取先验收后补助的形式，因此补偿款时常拖欠。基层政府推出10 户联保低息贷款，为解决资金困难将贷款风险转移给“被上楼”的农民。德州齐河县原南街村农民杨某说道：“就实际情况来讲，没有贷款的不多，虽然给你盖了房子主体，院墙、大门都是个人花钱盖，200m2装饰好，整个下来要15 万元……种地没啥钱，换房还得贷款，这么大岁数了，将来儿子在外边工作，我们两口子住多浪费，那钱干啥不行，这也住不上养老房，这房子留给儿子也不方便。”[36]政府资金筹集的不充分也使得项目工程中断，延长村民还贷周期，干扰了农民的生产生活。

2.3 还权赋能：包容性治理下的成都探索

成都地处中国西部，2002 年总人口1028 万，其中农村人口占60%，农村人多地少，人地矛盾尖锐，“三农”问题日益突出，城乡收入差距拉大，从1980 年的1.77 ∶1上升至2003 年的2.64 ∶1。与此同时，城市建设用地的出让价格节节攀升。自2004 年开始，成都通过各种制度改革，希望以农村土地为媒介推动统筹城乡发展，2008年汶川地震，各种财政支持与政策优惠又加快了这一进程。

2.3.1 治理赋能与权益赋能

成都市政府在统筹城乡发展的目标指引下，期望通过发展权转移来反哺农村，这个理念贯穿政策制定与实施的始终，此外，通过设立村民议事会将发展权转移的自主权力赋予农村农民，这些举措体现了治理赋能的特征。

市政府的资源再分配向农村倾斜。面对逐渐扩大的城乡收入差距，2004 年成都市政府提出统筹城乡经济社会发展才是解决“三农”问题的根本途径。为缩小城乡差距，成都市财政主动向农村和农民倾斜，在2003～2007 年向其支出254 亿元，相当于同期财政支出的15.2%[14]。一个强有力的政府以系统思维统筹协调全局，保障发展权转移中的各类事项最终有利于农村农民。

设立村民议事会推行基层民主自治。从2005 年开始，成都市政府便提出要建设新型村级治理机制2），2008 年，政府正式设立村民议事会制度3），并在2010 年出台5 项配套政策来保障村民议事会的规范运行4）。村民小组议事会成员由民主选举产生，而村民议事会成员从村民小组议事会成员中选择，保证每个村民都有被选举权，其中村组干部不超过议事会成员的50%。此外，将村集体经济组织的集体资产经营管理职能与村民自治职能相分离，明确集体经济组织在交易市场中的主体地位。这种制度设计确保了村集体与村民在土地发展权转移中的权力与自主性。

以确权为基础，搭建发展权市场交易平台，成都市在集体建设用地发展权转移上的这些举措体现了权益赋能的特征。

明晰产权并确权到户。腾退的集体建设用地指标有很大一部分来自宅基地，这就涉及宅基地的面积、区位、来源合法性等细节，倘若为了快速推进项目按照简单标准进行确权，会加剧原有的不公正，使得发展权转移变为其他主体侵犯农民财产权利的机会，因此，明晰产权是发展权转移的基础和前提[14]。以往集体建设用地所有权归集体所有，集体作为所有权主体会导致归属不清进而损害农民权益[37]。成都的做法是首先利用测绘技术对集体建设用地进行信息化，之后对界限明晰的宅基地确权颁证，对难以分割的建设用地通过股份量化确权到户。

搭建发展权市场交易平台。为支持08 年汶川地震灾后重建，国家允许成都市国土局以亩均15 万的价格收储下辖县市通过土地整治产生的建设用地指标，此后，增减挂钩项目（当地人称“大挂”）在成都市域内广泛推开，但是这种方式从指标的生产到交易都没有突破政府主导的框架，社会资本无法参与其中。于是，在确权的基础上，成都市于2010 年成立“农村产权交易所”5）来开展集体建设用地指标的市场化交易，交易的产品是土地综合整治项目（当地人称“小挂”）整理出的建设用地发展权6）。“小挂”与“大挂”的不同之处体现在：1.它是国有经营性建设用地首次出让的“准用条件”；2.以农民集体自主申请为启动条件；3.在空间上无需组成一对一的拆旧建新项目区，不纳入增减挂钩年度计划指标，只需要当地国土局立项。这首先创造了发展权交易的市场需求，并在充分尊重供给方意愿的基础上引入社会资本，将其交易范围从县域拓宽到市域范围，从而挖掘发展权的市场价值。这使得2010 年在交易平台达成交易的发展权价格上涨到亩均30 万，比政府收储的价格高了一倍。

2.3.2 包容性治理路径下的土地发展权转移与乡村发展

在包容性治理路径下，乡村的指标进城，并通过市场交易实现价值显化，土地发展权转移凭借土地资源撬动城市社会资本进入乡村，最终实现土地收益经由指标交易的直接反哺与经由乡村振兴产业项目的间接反哺，推动了乡村的发展。据统计，成都市农村居民可支配收入年均增长率由2000～2008 年的10.5%提高至2008～2016 年的14.1%。

在指标进城阶段，确权颁证与村民议事会的设立共同保障农民权益。2008 年初，成都市柳街镇被确定为全市首个确权试点（图4），但宅基地的历史变动没有可靠记载，现代技术测量的实际结果与土地台账记录相去甚远，难以得到村民认可。对此，村里每5～15 户人家推选一位历史上管理过村庄，对产权边界变动有亲身经历的长者组成“村庄评议会”，对入户产权调查与实测结果中存在异议纷争的疑难点进行评议，将评议结果作为确权预案公示，反复沟通协调至利益各方达成共识后向政府上报确权方案，再经过无异议的公示环节最后正式颁证。于是，确权过程中利益纠纷推动了村民议事会的应运而生，而村民议事会也通过利益协调达成了共识性的确权结果。

图4 成都市柳街镇土地确权鱼鳞图

在确权中赋予的农民自主性体现在发展权转移全流程中。成都的发展权转移以土地综合整治项目为核心，从项目的立项申报，到项目资金筹集方式，再到农民集中居住区的选址、建房、户型、收益分配、权属调整等重大事项，最后到节余指标的归属，都以农村农民为主7）。农民集体自主申请是通过土地整治生产指标的启动条件，而且贯彻先建后拆的原则，农民入住新居后才能拆旧腾退整理出指标。此外，成都模式与重庆地票模式的显著区别就在于发展权交易的出让方是集体经济组织，入市交易要经过村民议事会2/3 以上成员或2/3 以上村民代表的同意。

在资本下乡阶段，设立持证准用与价格保护机制推动发展权显性化。为调动社会资金参与土地综合整治的积极性，成都市在2010 年建立“持证准入”制度，规定参与竞拍国有经营性建设用地使用权的申请人，必须持有相应面积的《建设用地指标证书》。指标获取方式有三种：1.通过参与土地综合整治直接获取；2.在农村产权交易所拍卖获得；3.向交易所缴纳建设用地指标保证金8）。显然，第三种方式因简单、风险低受到欢迎，这也造成首次交易所指标拍卖会仅有两家参与，亩均成交价仅高于起拍价2000 元，甚至不够覆盖土地整治与农民建房的成本[38]，显然，不论是保证金还是无需求市场上的成交价，都无法体现出发展权的市场价值，无法让农村农民获益。对此，政府进一步完善持证准入制度9），取消了第三种方式。新规发布后的首场拍卖会，起拍价为15 万/亩，共有近200 家开发商参与，最终成交均价为72 万/亩，由此，政府通过机制设计“创造”了庞大的市场需求，指标价格的上升也带动更多资金下乡。

然而，引发推高房价质疑的市场“旺火”被原国土部以违反增减挂钩政策的理由给浇灭了[39]。4 个月后，“持证准入”变为“持证准用”10），交易市场得以重启。在持证准用的制度下，开发主体可以先通过拍卖获得国有经营建设用地使用权，在签订《国有建设用地使用权出让合同》前获得指标即可，这就避免了“持证准入”塑造的指标稀缺性，导致开发商恐慌性地抢购指标，进而造成指标价格虚高。与此同时，政府也根据土地综合整治中“四性九化”11）的高标准农村居民点建设成本来确定每年指标的最低保护价（2011 年是18 万/亩）。在二圈层内取得用地的，通过竞价购买指标；在三圈层取得用地的，需按最低价缴纳指标费。持证准用与价格保护机制在维护市场平稳运行和保障农村农民基本权益的同时，通过指标资源的优化配置实现了发展权交易价值的显化。

坚持市场机制保障增值收益公平分配，从而推动乡村发展。成都市政府限制区县土地储备中心开展土地整理，目的是为了让政府退出市场，将空间留给社会资本，保证市场化的多方竞争，而引入社会资本后，政府的财政负担也大大减轻。从指标出让收益的分配看：成都市政府提取10%作为基础设施与公共设施配套费（由指标供给方按成交价款的10%缴纳），最终返还给指标来源地做农村公共基础设施配套建设，产权交易所收取0.5%的交易服务费，剩余高于项目整理成本的收益全部由村民获得。如果是社会资本介入整治项目，则项目收益分配比例由村集体和社会资本主体双方协商确定。以大邑县X 村的乡村振兴项目为例，市场主体承担整村土地整治的成本，其中包括建设用地复垦与农民安置房建设与拆迁补偿等，并以此获得挂钩指标的直接收益与运营农耕与文旅产业的长期收益（图5）。从乡村发展涉及各主体的受益结果看，政府获得增减挂钩指标，在城市实行增量开发，而且该村的产业发展也满足耕地保护与粮食安全的目标；企业通过土地整治获得运营受益；乡村农民的生活空间品质得到提升，并依托下乡企业在本地产业项目中实现再就业；城市居民也多了一处乡村旅游与消费的去处，各主体利益依托土地发展权转移实现了帕累托改进。

图5 成都市大邑县X 村的增减挂钩项目安置房（左）与农耕文旅产业运营（右）

2.4 比较分析与进一步讨论

以上两个土地发展权转移的地方实践在影响乡村发展的机制上存在地方治理路径上的差异（表1）。采取汲取性管制路径的德州在指标进城机制中虚置产权方便政府集中权力强制推进合村并居，在资本下乡机制中垄断土地市场，这在客观上阻碍了社会资本下乡，损害了村民与乡村的权益。采取包容性治理路径的成都在指标进城机制中通过确权颁证与村民议事会的设立保障农民权益，在资本下乡机制中通过搭建指标交易平台，并设立持证准用与价格保护机制推动发展权显性化，通过治理与权益两方面的良性循环推动乡村发展。

表1 汲取性与包容性治理视角下土地发展权转移影响乡村发展的机制差异

地方治理路径的差异，其本质上是政府与市场力量的强弱，而其深层原因可以归结为南北方之间制度文化环境差异。自古以来，北方常作为古都与政治中心，而距离古都较近的地方政府因为文化与制度上的路径依赖会对其市场化进程与经济发展产生影响[40]。在以儒家文化为核心的非正式制度影响下，北方地区在市场经济体制改革、创新开放平等竞争意识与法治意识等方面不如南方[41，42]。对此，应深化北方地区的市场化体制改革，并依靠行政手段推动确权颁证等基础性工作的推进。

3 结论与政策建议

上文分析了在不同的地方治理路径下，土地发展权转移如何影响乡村发展。在汲取性管制路径下，地方政府以最大化汲取土地财政为导向，虚置产权，弱化集体自治，主导发展权转移与交易，指标进了城，但由于交易机制的缺位无法显化其价值并反哺乡村，最终导致乡村农民权益受损。在包容性治理路径下，地方政府坚持统筹城乡发展的理念，设立村民议事会，由村民掌握发展权转移的自主权，将集体建设用地产权确权至个体，搭建交易平台并设立持证准用与价格保护机制维护市场运行，以指标进城撬动资本下乡，依靠市场机制推动增值收益广泛分配，在乡村发展中实现多元主体利益共赢。在深化土地制度改革的阶段，应从更深层次的地方治理路径视角探究土地发展权转移实施机制的转型。实现汲取性管制向包容性治理的转变，主要包括以下两个方面。

推动集体建设用地全面确权以保护村民业主权益。汲取性管制之所以能不顾农民意愿推进发展权转移，是由于权力并未受到法律的有效约束，而要在治理方面约束政府权力，则需要通过权益方面的还权赋能，在法律上有效保障农民的财产权益，从而尊重农民意愿，避免权力侵犯。另外，“集体”是一个模糊的概念，在集体内部达成共识的前提下，用法律契约确权至个体，明晰产权的边界，识别产权主体及其发展权益，这不仅有助于个体权利免受集体权力的侵犯，同样有益于降低交易成本，推动发展权的市场化交易与土地增值收益的准确再分配。

建立市场化机制显化发展权价值以实现增值收益共享。汲取性管制通过垄断方式推进发展权转移，本质上是垄断土地增值收益来维续土地财政模式，而事实是，地方政府不具备以财政资金覆盖项目成本的实力，引入社会资本成为推动项目实施的必然要求。以收益共享的形式推进发展权转移，有助于倒逼政府摆脱土地财政的路径依赖，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场与社会主体的活力。逐步扩大市场交易的范围是发展权价值得以持续显化的必要条件，更大的发展权交易范围意味着更大级差增值收益的分配空间，当然，政府也有必要对市场交易总量进行统筹规定，在市场运行的过程中扮演好维持秩序的“守夜人”角色。

图、表来源

图1、5，表1：作者绘制；

图2：德州市齐河县人民政府；

图3：吕德文.山东合村并居的真实情况[EB/OL].（2020-06-22）[2023-07-04].http://sd.sina.com.cn/news/2020-06-22/detail-iircuyvi9762960.shtml.

图4：夏珺，梁小琴.落实科学发展观的生动实践（保障改善民生 促进社会和谐）——成都统筹城乡综合配套改革试验的调研与 思 考[EB/OL].（2011-02-28）[2023-07-04] .http://data.people.com.cn/rmrb.

注释

1）“三高两难”是指村级组织运转成本高，空心村比例高，基础设施建设成本高；村级组织带领群众增收致富难，民主管理难。2）2005 年起，成都市委、市政府、市委组织部相继出台《中共成都市委关于加强基层民主政治建设的意见》（成委发〔2005〕45 号），《关于进一步加强农村基层基础工作的建议》（成发委〔2008〕36 号文件）和《关于构建新型村级治理机制的指导意见》（成组通〔2008〕113 号）等文件，提出新型村级治理机制建设的基本目标是：构建党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村民委员会执行、其他经济社会组织广泛参与，充满生机活力的新型村级治理机制。

3）成都市委、市政府《关于进一步加强农村基层基础工作的建议》（成发委〔2008〕36 号文件）。

4）2010 年初，市委组织部和民政局相继出台《成都市村民议事会组织规则（试行）》、《成都市村民议事会议事导则（试行）》、《成都市村民委员会工作导则（试行）》以及《加强和完善村民党组织对村民议事会领导的试行办法》（成组通〔2010〕18 号），同年9 月，市委组织部和市纪委联合出台《关于村级事务监督委员会的指导意见》。

5）2009 年12 月29 日，成都市人民政府办公厅下发了《成都市人民政府办公厅关于印发<成都农村产权交易所组建方案>和<成都市引导和鼓励农村产权入场交易暂行办法>的通知》（成办发［2009］75 号)，确定了成都农村产权交易所的组建方案、交易范围、组织机构等。2010 年7 月7 日，由成都市国土资源局、市房管局、市林业园林局、市农委下属机构分别按50%、25%、12.5%、12.5%的比例出资，按有限责任公司法律架构设立的成都农村产权交易所正式注册成立（对外挂牌“成都农村产权交易所”），为按现代企业管理模式运营的综合性产权交易所。

6）指的是通过农村存量建设用地整理，扣除农民集中居住区占地及预留给农民集体的发展用地，将经验收合格后节约出的建设用地面积抽象为建设用地指标。

7）《成都市国土资源局关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（成国土资发〔2011〕80 号）。

8）2010 年8 月5 日，成都市国土资源局发布公告，称根据《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见（试行）的通知》（成办发〔2010〕59 号）。

9）2010 年11 月16 日，成都市国土资源局发布《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》。10）2011 年4 月13 日，成都市国土资源局发布《成都市国土资源局关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（成国土资发〔2011〕80 号）。

11）四性：发展性、多样性、共享性、相融性；九化：布局组团化、产业高端化、建设集约化、功能复合化、空间人性化、环境田园化、风貌多样化、交通网络化、配套标准化。