诉求统筹下城中村改造利益相关者协同治理*——以天津市北辰区改造项目为例

孙春玲，郑晓茹，邓斌超，刘婧婧

引言

2023 年7 月21 日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确指出在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。新时期城中村改造项目已不仅仅是简单的拆除重建过程，而是推动城市高质量发展、城市精细化治理能力提升的整体性和战略性部署[1]。但城中村作为一种非规范性建设地区，二元结构下利益主体复杂、产权纠缠不清，利益诉求多元，治理和管理相对薄弱，一旦处理不当不但极易引发矛盾和冲突[2]，反而造成结构性错配、供给模式失误等一系列影响项目成功的问题[3]。为此，在城市高质量发展和人民城市建设背景下，协调多元利益相关者错综复杂的关系和利益诉求，是政府、市场主体和居民等多元利益相关者深度协同合作、顺利完成城中村改造项目决策和实施的必要条件。

关于城中村改造项目利益相关者关系研究主要集中在三个方面：一是利益相关者在城中村改造项目中的地位和作用，政府、开发商和居民关键利益主体的诉求及角色特征在改造项目中起着决定性作用[4]。二是利益相关者相互关系，主要集中于利益分配机制[5]、冲突协调机制[6]、利益主体行为与博弈[7]、协同治理模式[8]等；三是理论基础与研究方法的探索创新，包括将利益相关者理论与租差理论、利益统筹理论等相结合的理论扩展[9]，个体分析向网络分析的研究思路转变[10]，定性和定量相结合的方法创新[11]等。综上，现有研究对城中村改造中利益相关者地位作用、相互关系和理论方法做了相应探讨，但主要从定性视角对整个改造项目的利益相关者关系及其利益诉求展开分析，忽略了城中村改造项目不同阶段利益相关者关系网络、角色功能及利益诉求的差异化。故此，从城中村改造项目不同阶段出发，深入分析各阶段利益相关者关系及利益诉求变化，是加深利益相关者权责认知，协调多元利益诉求，实现多元利益相关者协同治理的必要前提。

基于以上分析，本研究以利益相关者理论为基础，运用社会网络分析方法，对天津市北辰区E 村改造项目开展案例研究，重点回答“项目各阶段包括哪些利益相关者？他们的利益诉求有哪些？不同阶段的核心利益相关者和核心利益诉求有何差异？如何在利益诉求统筹视角下协调多元利益相关者的相互关系？”等问题。

1 研究现状

城中村是我国城乡二元土地制度背景下的遗留问题[12]。由于产权复杂性、利益主体多元性以及利益诉求差异大等特点，城中村改造项目的治理极为复杂且困难[13]。根据不同研究目的对城中村改造项目阶段的划分有所不同，但其生命周期基本都涵盖了以下四个阶段：项目启动、拆迁补偿、实施建造和维护运营[14]。其中，利益相关者冲突问题时常发生于拆迁补偿阶段[15]。

斯坦福大学的研究人员最初提出了利益相关者的概念，并将其定义为“没有他们的支持，组织就无法存在的群体”[16]。后来，经济学、社会学和管理学等各个领域的学者为各自的领域增加和修改了利益相关者的定义，最终将利益相关者定义为能够影响或被组织目标实现所影响的任何群体或个人[17]。利益相关者理论在城中村改造项目中得到广泛的应用[18]，利益相关者的利益诉求成为学者关注的焦点[19]。基于此，贾生华等分析和构建地方政府、开发单位、村集体和外来暂住人群的“四位一体”利益协调机制[20]。诚然，利益相关者角色演化研究也进入研究者视野，何冬华等分析地方政府角色影响下的土地再开发模式，从价值导向、改造模式和治理路径三个角度总结出地方政府角色演化趋势[21]。

随着利益相关者研究广泛开展，学者们就理论基础与研究方法展开探索与创新。一方面，利益相关者理论与利益统筹相关理论结合成为研究聚点。钟文辉等在租差理论视角下分析深圳市城中村改造项目的实施路径，认为租差分配对维护城中村利益相关者利益、确保公平至关重要[22]。邓毛颖和邓策方认为利益协调分配是城中村改造项目实施的关键，基于公共优先、利益共享、共同规划、共同管理提出利益协调的创新路径[23]。另一方面，网络视角分析利益相关者关系成为主要研究趋势。黄志基等刻画不同治理模式下利益相关者权力交换过程，提出城市更新治理机制的优化方向[24]。张伟等分析深圳和重庆城市更新中复杂利益相关者行动网络，从政策制定、利益相关者治理、技术保障等多角度提出治理策略[25]。

综上，城中村改造中利益主体间的合作、竞争、参与、协同关系呈现两大趋势：一是多元利益相关者利益诉求协调是利益相关者关系研究的重点；二是从网络视角对利益相关者关系进行刻画分析成为一种新的研究思路。但现有研究存在以下不足：一是城中村改造项目利益相关者研究中，鲜有研究从定量角度将利益相关者及其利益诉求置于一个网络环境中进行分析；二是利益相关者诉求研究中，鲜有研究考虑到城中村改造项目不同阶段利益相关者的构成不同且利益诉求存在差异化。鉴于此，本研究从全生命周期视角出发，以天津市北辰区E 村改造项目为研究对象，采用社会网络分析方法分析该项目各阶段利益相关者及利益诉求网络演化特征及规律，厘清各阶段关键的利益相关者和关键利益诉求，明确改造实施过程中多元利益相关者利益诉求协调的重点难点问题，据此为推动多元利益主体协同合作提出有针对性的对策建议。

2 研究设计

2.1 研究方法

本研究使用2 模社会网络分析方法对利益相关者和利益诉求网络进行分析。选取的指标和公式如下：

（1）网络密度。指网络节点之间的连接数与整个网络中存在的最大连接数之比值，网络密度越大节点之间的紧密程度越高。

其中：D 代表网络密度，m 代表关系网络中的连接数目总和，n 代表关系网络中节点数目总和。

（2）核心-边缘。根据社会网络中不同节点间的紧密性，节点可划分入核心区和边缘区。核心区中的节点在整个社会网络中占有更为重要的地位。

（3）中心度

1）点度中心度。指与其他利益主体直接进行沟通和交流的能力，点度中心度越大在关系网络中地位越高，权力越大。

其中：CRDi 代表点度中心度，xij 的数值为0 或者1，若是节点i 和节点j 有联系，xij 的数值为1，否则为0，n表示节点的数量。

2）接近中心度。代表各利益相关者与其他利益相关者距离之和，接近中心度越小其依赖性越低独立性越高。

其中：CRPi 代表接近中心度，dij 表示节点i 和节点j 之间最短路径的长度，n 表示节点的数量。

3）中间中心度。代表利益相关者间的间隔程度，中间中心度越高其控制资源能力越强。

其中：CRBi 代表中间中心度，gjk(i)表示节点j，k相连接且经过节点i 的最短路径数，gjk 表示节点j 和节点k 相连接的最短路径数，n 表示行动者的数量。

2.2 案例选择

本研究选取天津市北辰区E 村改造项目作为研究对象，预设、观察、整理和总结此项目的真实数据，以此分析利益主体关系及利益诉求对该项目成功的影响。该项目于2005 年启动，但由于拆迁问题难以协商，直至2015 年项目拆迁工作才逐步展开，2021 年第一批村民还迁入住。根据该项目的工作重点和利益相关者阶段属性特征，将该项目分为以下4 个阶段：前期准备阶段（Prepreparation Phase，PP）、拆迁安置补偿阶段（Demolition and Resettlement Compensation Phase，DC）、开发建设实施阶段（Construction and Implementation Phase，CI）和后期维护及运营阶段（Maintenance and Operation Phase，MO）。

选择该案例的主要原因如下：（1）政府主导、村企合作、市场化运作的开发模式，具有一定的典型性。（2）数据可获取性。由于地理和关系优势，研究团队自2014 年已开始对此项目进行跟踪调查。（3）项目周期完整性。该项目已有村民还迁入住，经历项目开始到维护运营的完整周期。

2.3 数据收集与分析

2.3.1 利益相关者、利益诉求识别

本研究采用文献与案例分析相结合的方法识别利益相关者和利益诉求。首先，本文收集整理城中村改造项目利益相关者、利益诉求相关论文，共识别出11 个利益相关者，16 个利益诉求；然后，在文献研究基础上，作者邀请到20 名天津市北辰区E 村改造项目中的参与人员及受到改造影响的人员（涵盖初始利益相关者清单所有类别）对既有利益相关者清单和利益诉求清单进行补充整合；最后，研究人员邀请了8 名资深的城中村改造专家进行半结构化访谈，对其进行验证，最终确定为13 个利益相关者，14 个利益诉求（表1、2）。

表1 城中村改造项目各阶段利益相关者清单

表2 城中村改造项目利益相关者利益诉求清单

在利益相关者验证过程中，鉴于“物业管理单位”是项目维护运营阶段的主要利益主体，“新闻媒体”在项目信息传播过程中起到尤为重要的作用，故本研究将“物业管理单位”和“新闻媒体”纳入利益相关者清单。在利益诉求补充整合时，“获得最大的拆迁补偿”和“获得经济利益最大化”虽然立足主体不同，但本质均以经济利益作为主要目标，故将其整合为“追求经济利益最大化”；“获得持续税收回报”是政府的主要利益诉求之一，而其他利益相关者均未表达此种诉求，故基于研究问题考虑，将其在利益诉求清单中剔除。

2.3.2 利益相关者-利益诉求矩阵建立

本研究通过问卷调查确定利益相关者及利益诉求之间的关系数据。研究团队分别于2014 年6～7 月、2016年9～10 月、2018 年6～7 月和2021 年9～10 月向项目相关人员（涵盖所有利益相关者类别）发放问卷，4 次共计有效问卷620 份（回收率达到94%以上），问卷发放的4 个时间段分别处于项目不同建设阶段。

问卷内容包括两部分，一是问卷对象的基本情况调查，包括利益相关者所属类别、项目情况了解等级等，二是对利益诉求进行打分，打分采用五级Likert 量表，“1”代表强烈不同意，“5”代表强烈同意。以1 名政府官员为例，若他认为保障公众权利是他在该阶段的利益诉求，则他可以在“D7 保障公众权利”诉求清单打分表中根据认同级别勾选“4”或“5”。问卷数据处理时，若80%以上的调查对象对某利益诉求统一同意程度≥4，则认为该利益诉求是该阶段利益相关者的利益诉求，在关系矩阵编码时确定为“1”；反之，若80%以上的调查对象对某利益诉求统一同意程度＜3，则在关系矩阵编码时确定为“0”。

3 网络分析结果

3.1 利益相关者-利益诉求2 模网络分析

基于上述构建的“利益相关者-利益诉求”矩阵，本研究采用Netdraw 软件绘制各阶段的2 模网络和1 模网络（表3）。经过分析，利益相关者-利益诉求网络各阶段的网络密度分别为0.357、0.310、0.302、0.333，整体数值偏低，表明各阶段多元利益相关者利益诉求差异明显。其中，DC 阶段利益相关者网络密度最高，而利益诉求网络密度最低，说明该阶段利益相关者关系最为复杂且利益诉求差异度最为明显，在协调利益相关者利益诉求时要尤为重视。

表3 城中村改造各阶段网络图

城中村改造项目各阶段的核心利益主体和核心利益诉求一直在发生变化。由表4 可知，PP 阶段的核心主体为政府、建设管理单位、建设单位和咨询服务单位；该阶段以调整土地功能布局、改善生活环境品质和获得公众满意作为主要诉求。DC 阶段的核心主体为政府、建设单位、土地整理征收单位和公众；保障公众权利、追求经济利益最大化、获得公众满意、保障项目顺利实施和维持社会稳定是该阶段追求的主要目标。CI 阶段的核心主体为建设单位、施工单位、咨询服务单位和供应商；该阶段以施工现场安全、施工质量和提高企业品牌形象作为主要追求。在MO 阶段，物业管理单位、公众和社区委员会成为核心利益主体；该阶段以保障公众权利、获得公众满意和改善生活品质作为可持续发展目标。

表4 城中村改造项目各阶段核心利益相关者及核心利益诉求

3.2 利益相关者网络分析

城中村改造各阶段的利益相关者网络密度均大于0.500，说明各利益相关者之间联系较为紧密（表1）。同一阶段不同利益主体的功能有所差异，同一利益主体在不同阶段角色也存在一定区别。由图1 可以看出，政府在PP 阶段点度中心度和中间中心度最高，说明本阶段该主体交互能力和控制资源能力最强，在利益相关者关系网络中掌握较大的权力和地位；在DC 阶段，政府点度中心度和中间中心度明显下降，而建设单位两个中心度指标上升为最高水平，说明本阶段建设单位代替政府承担起主要的协调和组织工作；施工单位和建设单位占据CI 阶段的核心主导地位，负责施工现场资源调配工作；在MO 阶段，建设单位和政府的点度中心度和中间中心度均有所下降，物业管理单位和公众处于本阶段的核心地位。公众点度中心度和中间中心度在项目改造全过程呈现“N”型变化趋势，说明公众在PP 阶段和CI 阶段话语权少、参与程度低。有趣的是，新闻媒体的接近中心度在项目全过程一直处于最低水平，说明该主体不易受其他主体影响，独立性强。

图1 城中村改造项目各阶段利益主体中心度指标

3.3 利益诉求网络分析

城中村改造项目各阶段利益诉求的网络密度相比于利益相关者网络密度明显偏低，说明各阶段利益相关者的利益诉求存在较大差异（表1）。不同阶段利益相关者的核心利益诉求也在发生变化。由图2 中可以看出，获得公众满意、调整土地功能布局和改善生活环境品质在PP 阶段中间中心度较高，说明若这3 个利益诉求得到满足，能够在一定程度上满足其他利益诉求。DC 阶段的核心利益诉求较多，包括保障公众权利、获得公众满意、追求经济利益最大化和保障项目顺利实施等，究其核心仍是公众和建设单位之间的利益博弈过程，最终获得公众满意、建设单位满意，项目顺利推行的共赢结果。在CI 阶段，确保施工现场安全和提高项目施工质量是该阶段利益相关者共同关注的目标。获得公众满意和改善生活环境品质是MO 阶段的主要目标，可以发现，该阶段利益诉求与PP 阶段的利益诉求具有较高的重合度，均围绕公众满意度和生活环境展开，由此突出了城中村改造项目利益相关者的共同利益诉求，即改善生活环境，提升生活品质，使公众能够从中获得满意度和幸福感。此外，接近中心度分析结果表明，各阶段利益诉求并不是独立存在的，相互联系度高，故解决各阶段的核心利益诉求是协调利益相关者关系的关键。

图2 城中村改造项目各阶段利益诉求中心度指标

4 结论与讨论

本研究以天津市北辰区E 村改造项目为研究对象，采用社会网络分析方法厘清改造过程中的核心利益相关者及核心利益诉求，挖掘利益相关者角色演化规律，明确利益相关者利益诉求协调的重点难点问题。主要结论如下：

（1）拆迁安置补偿阶段利益相关者利益诉求协调难度最高

城中村改造项目各阶段利益相关者利益诉求差异明显，各阶段的核心利益主体和核心利益诉求一直在发生变化。其中，拆迁安置补偿阶段的利益相关者关系最为复杂、利益诉求差异度最为明显，协调难度最高。

（2）同一利益主体在项目不同阶段的角色功能差异明显

在项目全生命周期内，政府实现了由“主导者”向“协调者”的身份转变；公众实现了由“被动接受者”到“主动参与者”的角色跃迁；建设单位承担起“资源协调者”的角色；新闻媒体独立性最高，具有“边缘监督员”的属性特征。

（3）建设公众满意的生活环境是多元利益相关者的核心利益诉求

城中村改造项目各阶段利益诉求之间联系度高，协调好各阶段核心利益诉求是有效协调利益相关者关系的关键。获得公众满意、改善生活环境品质诉求在城中村改造项目PP 阶段和MO 阶段形成闭环，说明建设公众满意的生活环境是城中村改造项目中多元利益相关者的核心利益诉求。

基于以上研究内容和结论，本文对城中村改造项目利益相关者关系协调提出以下建议：首先，应重视拆迁安置补偿阶段的经济利益协调。该阶段利益相关者关系协调的核心是经济利益的博弈过程。鉴于建设单位和村民具有明显的趋利性，政府应发挥权利主导优势，有效推动各利益主体的利益平衡，实现项目公平与效率并进的目标。第二，未来应保障公众全过程参与决策。研究结果表明，建设公众满意的生活环境是城中村改造项目多元利益相关者的核心利益诉求。建议通过培养公众参与意识、参与能力，畅通双向沟通渠道，使公众真正参与到项目改造决策的全过程，打造“汇聚群声”的民生工程。第三，建议发挥核心利益主体的主导优势。核心利益主体在利益相关者关系协调时具有较高的地位和话语权，未来应利用核心利益相关者的主导优势充分调动其他利益相关者的参与积极性，形成政府、市场主体和公众等多元利益相关者之间协同合作的治理局面。第四，未来建议搭建互动共享平台。研究结果表明，多元利益主体核心利益诉求具有高度重合性，而利益相关者关系却难以协调。建议搭建多主体互动平台，打破信息交流壁垒，加深多利益主体之间的交流合作，为多元利益相关者协同治理提供保障。

展望本研究仍有待改进之处：不同改造模式下城中村改造项目的利益相关者关系、利益诉求差异显著，本文主要针对政府主导、村企合作、市场化运作模式下的利益相关者关系及利益诉求展开研究。未来可深入剖析其他改造模式下利益相关者的关系及利益诉求，或对不同改造模式下利益相关者关系诉求的差异性展开深入研究。

图、表来源

文中图、表均由作者绘制。