美国高等教育如何治理

沈蕾娜

美国作为联邦制国家，各州对高等教育的治理结构各不相同。同时，高等教育机构数量庞大、类型多样。2020—2021年度相关数据显示，美国共有6063所高校，其中，公立高校占31.7%，私立非营利性高校占29.8%，私立营利性高校占38.5%。因此，美国高等教育治理呈现出多样性、复杂性的特点。

美国高校的外部纵向治理

美国高等教育的外部治理体系表现为纵、横两个维度。在纵向结构中，联邦政府的权力相对有限，中间层级（州政府和大学）的权力基础较强，基层（学院和系）在人事、课程等方面拥有较大的发言权，总体呈现为“两头小、中间大”的权力格局。

联邦政府的高等教育治理。由于美国宪法并未赋予联邦政府直接管理教育的权力，因此，其在高等教育领域的职能往往被认为是“间接影响而非直接控制”。在美国政治中，联邦政府涵盖国会、行政和司法三大部门。美国联邦政府在二战后加强了对高等教育的干预，主要体现在以下四个方面：一是“美国的制度、宪法都把国会作为政府的第一和最有权的部门”，国会掌握了很多“实权”，而教育立法是联邦政府干预高等教育最有力的途径之一；二是“西方任何国家司法系统的权力似乎都没有美国那么大”，虽然美国司法机关中没有设立与高等教育“对口”的机构，但联邦最高法院可以通过司法解释、司法制裁等方式参与高等教育治理；三是联邦政府通过拨款为高校提供经济资助，包括科研资助和学生资助；四是联邦政府会利用行政手段，如政令、政策、建议、通告等，对高等教育进行宏观调控。总体而言，联邦政府对于公立高校和私立高校的态度没有明显的差异。尽管长期表现出对高校实行多方干预的“松散”性特征，但有学者认为，当前美国高等教育已经进入合规时代，高等教育机构行政管理的几乎每一个方面，都受到联邦行政法规或行政解释的规制。

州政府的高等教育治理。美国宪法将直接管理教育的权力保留给了各州，因此，州政府是高等教育法理上的责任主体。与联邦政府相比，其对高校，尤其是公立高校的影响，更为直接和广泛。由于州情不一、规制大学的宪法和法律各异，各州介入高校事务的程度存在较大的差异。根据各州高等教育协调机构的功能和特点，大致可以将全美50个州的高等教育治理结构分为三种类型：一是统一型，是指由1—3个统一治理委员会（Consolidated Governing Board）负责治理州内所有或部分高校，委员会行使高校董事会职责，如爱达荷州、佐治亚州、加利福尼亚州等22个州。二是协调型，是指在州一层设高等教育协调委员会（Coordinating Board，具体名称多样），承担州内高等教育的协调工作，包括负责州内高等院校与州之间、各高等院校之间需求与利益的协调，制定本州高等教育发展规划等，但各高校内部具体的职责由各高校董事会承担，如阿肯色州、印第安纳州、华盛顿州等24个州。三是服务型，是指州一级没有设立任何具有法定协调权力的高等教育机构，而是由州内各高校通过协商组建的规划委员会（Planning Agencies）或自愿协会（Voluntary Association），在预算、学科专业设置及评估、州内高等教育规划等方面承担起类似的职责，如密歇根州等4个州。总体而言，州政府和公立高校之间表现出多元复杂的权力关系，但在广泛又直接的监管中不轻易干涉大学的学术自由；州政府对私立高校之间表现出远距离的权力关系，使私立高校获得了比公立高校更大的自治空间。

美国高校的外部横向治理

美国高等教育外部治理的横向结构主要表现为高校、政府和市场三者之间的关系，这被伯顿·克拉克称为“三角协调模型”。其中，政府代表着国家权力，通过制定法律法规、国家政策和财政拨款等方式影响高等教育的治理；高校则代表着学术权威，大学教授等学术人员依靠自己的专业知识与能力，通过各种正式与非正式的渠道参与高等教育治理；市场指代高等教育所处的市场，包括消费者市场、劳动力市场和院校市场。除此之外，美国高校还受到由协会组织、公益性基金会、工商业企业等构成的“外部市场”的影响。

协会组织。美国高校协会数量众多，已发展成为全国高等教育的信息中枢，负责向政府、大学和社会传递高等教育发展的最新动态和重大议题的研究进展。在专门以影响联邦高等教育政策为主要职能的高校协会中，最著名的是“六大核心协会”：美国教育理事会（ACE）、美国大学协会（AAU）、美国社区学院协会（AACC）、全国州立和赠地学院协会（NASULGC）、美国州立学院与大学协会（AASCU）、全国独立学院与大学协会（NAICU）。

公益性基金会。美国公益性基金会通过制定高等教育评价标准、发布高等教育研究报告、参与国会听证会等形式对高等教育政策施加影響。这其中最具代表性的是卡内基教学促进基金会。卡内基基金会开展的第一项大型调查研究成果是1910年发表的《关于美国和加拿大医学教育调查报告》，该报告促使美国各界关注和重视医学教育的现状，并直接促成了20世纪初美国医学教育新模式的建立。对美国高校而言，公益性基金会不仅是科学研究的重要资助者，而且为高校发展的政策研究提供资助。

工商业企业。首先，工商业企业通过高校董事会中的工商业成员实现对高校治理的影响。数据显示，2010年美国公立大学和非营利私立院校中分别有49.4%和53%的董事会成员来自工商业领域。其次，企业资金在高校尤其是研究型大学资金来源中的比重越来越大。美国高校同很多企业有合作关系，为教授提供和企业科研人员联手进行科研活动的机会。许多大学教授跨界在企业中承担技术或科研工作，这样也有助于学校争取到更多由企业资助的科研经费。

美国高校普遍实行共同治理。1966年，美国大学教授协会（AAUP）、美国教育委员会（ACE）以及大学和学院治理委员会（AGB）共同发出的《联合声明》明确，共同治理的主体包括董事会、校长、教师与学生。随着共同治理的实践推进，当前高校治理中的利益相关群体越来越多，包括校友、学生家长、工商业代表等，但总体上三大主体共治是美国高校的普遍特征，即由董事会代表的最高决策权力系统、由校长代表的行政权力系统和由教授代表的学术权力系统。此外，学生等群体在一定程度上作为利益相关者参与高校治理。

作为法人和最高权力机构的董事会

董事会作为美国高校内部治理机制的一个显著标志，被克拉克称为“促成美国形成当今世界上最为成功的高等教育体系的六要素之一”。美国高校一般实行“法人—董事会制度”，董事会是大学法人，是大学名义上的所有者，是大学的决策机构和立法者。

根据董事会层级机构的高低或数量，可以将其分为单层、双层和三层董事会：一所高校或一个高校系统内只有一个董事会的为单层董事会，常见于私立高校；双层董事会常见于公立高校，是指由学校董事会和州级董事会共同对高校进行管理；还有的高校会在下设的分校中成立相应的董事会，这个董事会受总校董事会和州级董事会共同管理，因此也被称为三层董事会。

与欧洲大学不同的是，美国各高校的董事会是由校外人员构成的，因此被称为“外行董事会”。董事会成员的构成和任命方式各不相同。一般而言，私立高校董事会成员主要是来自社会各界的精英人士，如工商企业人士、律师、银行家、医生等；公立高校的董事会成员则大多数是当地州或社区的公民，也有少部分州级政府官员。公立高校董事会成员通常由州政府任命，而私立高校董事会成员则由校友及董事会成员选举或推荐产生。大多数董事会成员中都有学生董事，由学生组织推荐、州长任命，各高校的差异在于学生董事是否具有投票权。

作为高校最高权力机构，董事会的权力主要体现在对校长的任命和监督及对学校财务状况的保障和最终决定权上，其职能限于学校的宏观治理，把大部分权力直接授予校长和教师评议会，但保留最终的决定权。

作为首席执政者的校长

关于美国高校校长的角色与作用存在各种不同的观点，但总体上，校长是高校治理中最具影响力的人物。大部分高校的校长由董事会选拔并直接向董事会报告。作为董事会和学校学术群体之间的联络官，校长代表学校的学术团体向董事会提出政策建议。

在一个规模庞大、结构复杂、功能多样的高校中，校长往往无法独自承担和行使其治理权，而需要高级管理团队的帮助。尽管各高校的规模和特色不一，其高级管理团队的构成各异，但一般都会设立教务长、行政副校长、学生事务副校长、法律顾问和大学秘书等。通常，校长的许多工作都在校外，例如以合法的方式寻求外部机构对学校的支持、会见校友和发展前景优秀的学生、发展与社区的关系等。越来越多的高校期望校长能够通过私人关系来增加学校资金来源。

作为学术治理机构的评议会

作为合法的教师代表机构，评议会负责处理大学所有学术方面的事务，与校长一起负责达成大学的教育目标，并充当校长的顾问咨询机构。这个机构有利于教师参与学校政策的制定，是教师表达自己意愿与要求的主要机构。评议会等学术机构成员一般从教授、副教授等终身教职人员中选举产生，助理教授不参加，主席由全体委员投票决定。

评议会按照其发挥的作用，可以分为四类：一是功能型。此类评议会主要权力限于传统的学术领域，如课程、教师职称晋升、终身教职及学术标准，而在非学术领域中影响力很小，只有咨询和建议权。二是影响型。此类评议会不仅具有高校治理的合法性地位，而且对学校的各方面事务具有广泛影响，包括一些非学术领域，如体育运动、预算制定、校长选举等。三是仪式型。此类评议会的存在更多是名义上的，不能发挥实质性作用，因此校长和管理者的权力相对就比较强大。四是冲突型。此类评议会尽管也经常参与一些具体事务的运作，但很难获得管理者的充分支持与协作。教师与管理者之间的关系往往是怀疑和对抗的，评议会的治理效果通常不佳。

总体上看，评议会代表教师，与以校长为代表的行政系统共同构成了美国高校的二元权力结构。但评议会不是决策机构，其作出的许多学术议题决策最终要经过董事会批准。

作为利益相关者的学生

从20世纪60年代末开始，美国各高校纷紛组建学生自治组织，以代表本校所有注册学生行使参与大学内部与自身利益相关事务的决策咨询与政策制定的权利。各高校对此组织的称呼各异，如学生政府、学生会、学生评议会等。虽然称谓不同，但就组织的性质而言是一致的，通常遵循立法、司法、行政相对独立的原则，一般设立执行委员会作为其核心的执行机构，在职位上会设立主席、副主席和各委员会主管。主席作为整个学生评议会的领导者，同时也是执行委员会的负责人，他是学生群体和学校行政人员的首要联络者，需要定期与大学校长、教务长和大学主要委员会的负责人进行交流与沟通。伴随学生参与大学治理程度的不断加深，许多高校将与学生相关事务的决策权赋予学生评议会，使其拥有正式投票权。

除了学生评议会，学生还有另一个参与高校治理的途径，即学生代表。学生代表进入董事会是学生参与大学治理的最高形式。20世纪60年代，美国的一些大学和学院开始任命教师和学生作为董事会成员（或至少作为董事会的非投票代表）。根据2013年全美学生评议会组织（ASGA）的董事会学生代表调查，只有20%的学生评议会中能有至少有1名学生占有董事会的投票权席位，这种情况大多存在于公立大学。

（作者系首都师范大学国际与比较教育研究所副所长）