内蒙古草畜平衡政策对农牧民生计的影响研究

成姝荣,张文娟,郭秀艳,王浩然

(1.内蒙古财经大学 资源与环境经济学院,内蒙古 呼和浩特 010070;2.内蒙古财经大学 学报编辑部,内蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

我国草原退化日益突出,其主要原因是草场超载。目前,内蒙古、四川、西藏、甘肃、青海、新疆六大草原省区,牛、羊的饲养总量分别约为1978年的2倍和3倍。由于被大量开垦和征占用,草原面积不断萎缩,草原质量不断降低,使得草原的载畜压力持续加大,严重时家畜超载率在36%以上。与草原类型大体相似的邻国蒙古国比较,内蒙古自治区单位面积的实际载畜量约为蒙古国的2.8倍,草原长期超载致植物高度、盖度、产量下降,地表裸露和沙化加剧,鼠虫病害多发,生物多样性降低。

草畜平衡制度是实施草原保护的重要制度,其核心是坚持以草定畜,对草地植被修复、生态保护和牧民生计都有着决定性影响,是完善国家生态补助机制的主要内容,更是实现草地可持续发展的关键手段。从2011—2019年,国家一共实行了两期草畜平衡政策,共投入将近1500亿元,涉及13个省区,600多个区县。奖补的主要内容是围栏禁牧、草原平衡等六个方面。补奖政策执行期间,全国草原禁牧面积达12亿亩,草畜平衡面积26亿亩。

草畜平衡政策的主要目标是遏制草原退化以及保护草原生态环境,实施过程会使牧民生计问题和草原环境保护之间矛盾加剧,因此如何平衡当地牧民生产生活使草畜平衡政策深入推行具有显著的经济意义,而提高该政策有效性的关键在于政策的影响因素。内蒙古实行草畜平衡的重点区域在中东部地区,赤峰市为东部中心城市,且包含高山草原和草甸草原两大草原类型,为进一步完善草畜平衡政策,本文以赤峰市为例,探究实施草畜平衡政策对农牧民生计的作用效应及主要影响因素,找到二者平衡关系并针对性地提出政府层面和公众层面的相关建议,推动内蒙古农牧业实现可持续发展,为全国草原牧区推行草畜平衡制度提供借鉴意义。

二、国内外研究综述

我国草畜平衡制度在草原生态奖补政策推行后得到进一步深化,讨论方向较为广泛,畜牧业较为发达的其他国家对该制度的研究集中于载畜量和草畜平衡生态系统理论。Jones[1]等在设定载畜量相同的情况下发现,轮牧时期的家畜体重和草产量都要高于自由放牧时期。为了牧民放牧,美国政府选择将西部联邦的国有土地私有化[2]。随着草原生态保护补助奖励政策的落实,国内学者的研究成果主要围绕效应评价[3-4]与牧民生活状况展开[5-6]。王丹和黄季焜[7]指出实现草畜平衡在一定程度上影响牧户非农就业生计,抑制牧区养殖大户生产积极性。丁文强等[8]基于内蒙古632户牧民调研数据,发现草原生态奖补政策牧民满意度高达95.6%。但奖补政策对北方农牧交错区种植业和非农收入影响较小[9]。维护草畜平衡主要依靠减畜行为,褚力其[10]指出在草畜平衡制度下,牧民家庭收入结构未发生质的转型,牧民为谋生计会出现“以量抵罚”的心态,减畜行为在削弱牧民生计资本的同时,长期内也会造成草场慢性退化。陈晨等[11]比较四子王旗草原家庭牧场第一轮、第二轮草畜平衡奖励实施效果发现,植被恢复明显,补贴收入对牧民收入影响显著。

草畜平衡与农牧民生计的关系在学界多有讨论,以激励效应为主。多数学者的研究结果证实草畜平衡政策可以从命令控制手段和经济激励手段综合发挥作用,因此,本文假定该政策同时具备“行为控制效应与经济结构转型效应”[12],可以促进生态效率的提升。当前,保护草原生态环境与提高农牧民生产生活水平的矛盾日益明显,长期内草畜平衡政策效益明显,但短期内草畜平衡政策会对牧民生计状况产生影响效应,因此宏观层面结合微观个体数据探究实施草畜平衡政策与改善牧民生计之间关系是解决以上问题的基础和关键[13]。

三、研究区概况与数据来源

(一)研究区概况

2022年赤峰市国内生产总值为2148.4亿元,同比增长2.0%。人均GDP达到53577元,增长2.4%。全年完成了37000公顷的营林任务。其中,人工植树造林15000公顷,封山育林3000公顷,退化林修复19000公顷。全市有28个各种类型的自然保护区。保护区占地110.6万公顷。赤峰市土壤共17个类型,栗钙土是赤峰市主要的草原土壤类型,是全市面积最大的土类,占27.9%。风沙土是全市第二大土类,占23.65%。棕壤、暗棕壤、灰色森林土是赤峰市境内的主要山地土壤,占全市土壤总面积的14.5%;褐土(1.7%)、栗褐土(10.1%)是赤峰市山地森林土壤向草原土壤的过渡类型;黑土(0.032%)主要集中分布于克什克腾旗南部的熔岩台地——塞罕坝一带。

以赤峰市阿鲁科尔沁旗为例,据内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗人民政府印发的关于调整草畜平衡区适宜载畜量标准的通知结合当地草原监测数据,将全旗天然草原分为3个区域,分别为草原游牧区(核心区);北部地区(巴彦温都尔苏木游牧核心区以外区域、罕苏木苏木、坤都镇);东南部地区(赛罕塔拉苏木、扎嘎斯台镇、绍根镇、巴拉奇如德苏木)。经计算制定了如下措施及核算方法。第一,草畜平衡区暖季放牧适宜载畜量标准。草原游牧区(核心区)适宜载畜量标准为5.1亩天然草原饲养1个羊单位;北部地区(巴彦温都尔苏木游牧核心区以外、罕苏木苏木、坤都镇)适宜载畜量标准为6.4亩天然草原饲养1个羊单位;东南部地区(赛罕塔拉苏木、扎嘎斯台镇、绍根镇、巴拉奇如德苏木)适宜载畜量标准为12亩天然草原饲养1个羊单位。第二,草畜平衡区冷季放牧适宜载畜量标准。草原游牧区(核心区)适宜载畜量标准为6.5亩天然草原饲养1个羊单位;北部地区(巴彦温都尔苏木游牧核心区以外、罕苏木苏木、坤都镇)适宜载畜量标准为8.7亩天然草原饲养1个羊单位;东南部地区(赛罕塔拉苏木、扎嘎斯台镇、绍根镇、巴拉奇如德苏木)适宜载畜量标准为18亩天然草原饲养1个羊单位。

(二)数据来源

本文的数据来源分为个体调查数据和统计年鉴面板数据,时间跨度为2014—2019年,个体数据来源于草原牧区实地调研,面板数据来源于《内蒙古统计年鉴》和各盟市统计公报。个体调查数据用于基本描述性统计,面板数据用于DID模型(双重差分模型)的演化。由于2019年赤峰市的牧业旗县宣布退出贫困序列,且2017年开始试行第二轮草畜平衡政策,综合考虑后研究2017年前后的草畜政策的影响。样本变量的描述性统计分析如表1所示。

表1 变量描述性统计分析

据表1及受访结果可知:85.8%受访者在家务农且年龄均为40岁以上,55.4%的受访者文化程度集中在初中,仅有8.5%的受访者接受过高等教育,84.5%的受访者认为生态环境政策执行力度适中。通过数据反映出如下问题:第一,牧区人口年龄结构不均衡,老龄化程度严重,主要因为年轻劳动力不愿在家务农,人口外流现象严重。第二,牧区受访者受文化水平限制,对环境生态政策理解能力较差,使其常常处于被动接受的局面,导致政策执行期内部分牧民出现非理智行为。

四、实证模型构建及结果分析

(一)DID模型构建

贫困判定标准设为人均草场保有量,以平均值225亩作为界限。将人均草场保有量低于225亩的暂定为贫困牧户,反之即为非贫困牧户。假设A和T分别表示分组情况变量和政策实施前后变量,A0表示未受草畜平衡政策影响的非贫困牧户,A1表示受草畜平衡政策影响的贫困牧户,T0表示草畜平衡政策实施前牧户的收入情况,T1表示草畜平衡政策实施后牧户的收入情况;uit代表了随时间变化能够影响Y的随机扰动项,ai是待估参数。面板数据已用PSM模型(价格敏感度测试模型)进行了分期匹配。模型如下:

Yit=a0+a1Tt+a2Ai+a3TtAi+uit

3.企业财务管理创新可以减少企业会计信息失真的现象。新经济背景下的企业财务管理创新，可以更好地完善企业的财务管理制度，避免出现真空地带，可以进一步强化财务会计信息，做好企业内部财务管理的监控和核查，尽可能地减少企业会计信息失真的情况。

(1)

其中,Yit为被解释变量,代表t时期第i组被调查牧户的观测值。t=0和t=1分别表示基期2017年前后;T0和T1使用的数据分别为2014年与2018年的牧户数据;i=0和i=1分别代表未受到和受到草畜平衡政策影响的非贫困牧户与贫困牧户。那么受到和未受到草畜平衡政策影响的非贫困牧户与贫困牧户的收入变动分别为:

Y11-Y10=(a0+a1+a2+a3)-(a0+a2)=

a1+a3

Y01-Y00=(a0+a1)-a0=a1

(2)

则草畜平衡政策对贫困牧户家庭收入的净影响程度为:

(Y11-Y10)-(Y01-Y00)=(a1+a3)-a1=a3

(3)

a3代表了草畜平衡政策对贫困牧户家庭收入的净影响,是文章研究的重点变量。为了控制其他因素对贫困牧户家庭收入的影响,文章采用固定效应模型:

(4)

式中Xit是一组可观测的影响牧民生计的控制变量,为了使统计结果更为精确,控制变量采用了2014—2019年的统计年鉴数据,内容包括了草场保有量、国内生产总值、人口密度、牲畜存栏量、产业结构(以农牧业产值占总产值比重为依据)、气温指数。

(二)DID模型基准回归

被解释变量为草场保有量和牲畜存栏量,对解释变量设置双重差分项,除人口密度外,其他用于差分检验的指标均通过了检验,由表2可知,产业结构与气温指数对被解释变量存在显著性影响。为检验草畜平衡政策对草场保有量的影响效果,运用公式(1)对DID模型进行检验估计,结果如表3,并采用解释变量为牲畜存栏量的固定效用模型进行回归分析(如表4),结果显示,牲畜存栏量和草场保有量的交互项的系数均在1%的水平显著为负,说明草畜平衡显著延缓了草场保有量,对于草原的可持续能力存在正向的影响。

表2 控制变量的DID回归结果

表3 政策交互项的DID回归结果

表4 草场保有量,牲畜存栏量的DID估计量

(三)平行趋势检验

双重差分法有效性的前提是满足平行趋势假设,即若无草畜平衡政策影响,草场变化量与牧民牲畜保有量和人均收入的变化应呈反向变化趋势。差分法基于反事实检验框架,通过回归法来检验平行趋势。将时间政策提前一年探究草畜保有量与牲畜存栏量的关系,见表5。表5结果显示,草畜平衡政策实施前2年和前1年的系数分别为0.856和0.810,均不显著,未随时间发生系统性差异,故平行趋势假定成立,且牲畜存栏量在1%的水平显著成立。即草场保有量和牲畜存栏量满足使用DID的前提条件。

表5 平行趋势检验结果

五、结论与建议

(一)结论

1.进一步深入推行草畜平衡政策,对农牧民生计的正向作用明显

根据模型检验结果,本文假设成立,即草畜平衡政策显著延缓了草场保有量,有助于草原的可持续发展,对牧民生计的可持续增长有正向作用,当地政府应继续深入推行草畜平衡制度。但由于信息不对称的客观存在,可能导致整体政策实施效率低下的结果。因此,在深入推行草畜平衡政策的过程中,也应注重政策信息的公开性。

2.产业结构、牧民文化程度对草畜平衡政策实施有重要影响

根据模型演化结果来看,产业结构是影响政策实施的主要因素,调整产业结构对牧民生计起正向激励作用。通过实地调查发现,赤峰市牧区产业结构单一是由于聚居地时空跨度大、矿产资源开发殆尽、当地牧民的传统观念以及生态红线的土地限制等因素影响。另外,随着粮食产品价格增长,草价回落,部分农户在利益的驱使下,将农田周围荒草地和人工草地种植成粮食作物,强制改变了土地的结构性质,对生态环境造成损害。

由个体调查数据结果可知,牧民文化程度对草畜平衡政策的实施产生了负面影响。超过半数的受访者文化程度在初中水平,受过高等教育的牧民仅有不到10%,导致部分牧民对生态保护政策理解受限,在一定程度上阻碍了政府开展草畜平衡工作的有效性。

3.季节气候因素对农牧民收入负向影响显著

季节气候因素对农牧民生计影响系数较高,呈负相关。主要是由赤峰市的气象条件与地表积温条件决定,赤峰属中温带、半干旱区,冬天长而冷,春天干燥而多风,夏天短而热。大部分地区的年平均温度在0至7摄氏度之间,最寒冷月份的平均温度在零下11摄氏度左右,而极端的最低温度达到零下27摄氏度。一方面,草地类型的不平衡引起草场超载、退化,致使牧民家庭收入水平下降。赤峰市草牧场大体可分为暖季放牧场、冷季放牧场、打草场、全年放牧场和不可利用草场等多种类型。暖季产草量高,牧草供应充足,但是暖季草场的面积只占到33%,冷季草场缺草需要更多冷季草场面积提供补充,但是冷季草场只占到18%。另一方面,气候的急速变化使牧民无法迅速地适应并调整相应策略。年降水量的地理分布受地形影响十分明显,不同地区差别很大,300毫米到500毫米不等。由于日照充足地表植被稀疏蒸发旺盛,年蒸发量是年降水量的6倍到8倍,致使空气十分干燥季节性干旱严重。

(二)建议

1.适度放宽环境政策限制,灵活实施生态奖惩措施

实施草畜平衡政策仍对牧民生计起正向激励作用,应当进一步推行该制度。但环境政策应与农牧民的环境行为相适应。一方面,适当放松对小牧户、低收入牧户的环境行政约束,完善农牧区生态环境保护和治理的生态补偿政策。同时加强对随意放牧、过载过牧的行政监督和行政处罚力度。无法预知自然因素影响的前提下,对于牧场季节的不平衡问题多利用命令手段与经济手段相结合的方式,比如提高大牧户在冬季超载放牧的违规成本等。而对政策落实比较好的牧户按比例进行经济激励。另一方面,执行过程中采取灵活的措施以实现畜牧业的适度发展。对牧民而言,不管采取何种环境政策,畜牧业仍是主要生活收入来源,并不可能完全脱离草原和畜牧产业。例如,允许适度放牧的公益林政策、控制牲畜头数的草畜平衡政策,体现了较强的区域性适应信号。特别是要坚持实行分散化的管理模式,“以牧民为中心”的执行理念。在此基础上进一步完善配套措施,以弥补单一政策的不足,从而达到践行政策与发展经济的目标。

2.加大牧民文化教育力度,提升牧民环境素养水平

政府应重视对牧民的文化教育,利用社会媒体普及环境相关知识,提高公众对草地可持续发展重要性的责任感。调查结果显示,环境素质是影响绿色消费行为的深层原因。环境价值观、环境责任感、环境行为技能,都会对牧民的生态保护意愿以及减畜养草行为产生积极的影响。所以,通过提高牧民文化程度以提升环境素养,对推动草原生态的可持续发展有着非常重要的作用。

3.重视带头人引领作用,促进产业多元化发展

生态环境政策执行过程中引入提升牧民能力的培训机制,提供公平的就业环境。政策的实施首先要牧民充分理解内容与含义,只有做好充分的教育工作后,牧民才会主动配合并积极改进。一方面,由于牧民文化水平有限,常处于一种被动接受的局面,政策的制定者与接受者往往知识不对等和信息不对称,因此需要带头人从中发挥引领、调和、解释说明的作用。另一方面,由于牧区空间跨度大,文化知识的缺失造成就业的层层困境,进而形成牧区的产业结构单一的现状,需要引领者积极与人才市场联动,充分了解牧民的需求,为其提供适合的就业岗位,打造一批草原旅游、特色草产业等生态产业,促进牧区产业多元化发展。

4.运用现代科技手段,增强预警监测农业自然灾害能力

草畜平衡存在季节性差异,可以利用科技手段实现预警监测气候变化,提高防灾救灾能力。借助遥感技术加大监测力度,对异常突变气候的遥感影像及时上报。另外,气候北斗实时精准定位和无人机等国产高新技术可以维护草地植被生产与家畜放牧之间的动态平衡,实现草地高效合理利用、生产力提升和家畜优化管理。