DB4403/T 255—2022《台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南》地方标准解读

摘 要：2022年8月24日，深圳市市场监督管理局发布了DB4403/T 255—2022《台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南》，标准于2022年9月1日开始实施。本标准为国内首个台风、暴雨等自然灾害室内应急避难场所运行管理的标准，该标准的编制为切实发挥室内应急避难场所的避险安置功能，保障救灾救助工作规范有序开展，提升城市应急避难（险）服务保障水平，促进全国文明城市创建等都有着重要意义。本文介绍了标准制定的背景和意义，对标准的内容与技术考虑做了解读，以更好地用于指导深圳市室内应急避难场所运行管理工作，推动标准的贯彻落实。

关键词：台风暴雨室内应急避难场所运行，标准解读，室内应急避难场所

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.15.028

Interpretation of DB 4403/T 255—2022， Indoor emergency shelter operation guidelines for typhoon and rainstorm

WANG Mian-bo

（Shenzhen Institute of Standards and Technology）

Abstract： On August 24， 2022， the Shenzhen Administration for Market Supervision approved the release of the No.12 Announcement of Local Standards in Shenzhen [2022] （total No.86）， which issued DB4403/T 255—2022， Indoor emergency shelter operation guidelines for typhoon and rainstorm， implemented on September 1， 2022. This standard is the fi rst standard for the operation and management of indoor emergency shelters for natural disasters such as typhoons and rainstorms in China. The development of this standard is of great signifi cance for the functions of indoor emergency shelters such as shelter and resettlement， ensures the standardized and orderly work of disaster relief， improves the level of urban emergency shelter services， and promotes the urban civilization construction in China. This paper introduces the background and signifi cance of standards development， interprets the content and technical considerations of the standard to better guide the operation and management of indoor emergency shelters in Shenzhen， and promotes the implementation of the standard.

Keywords： operation of indoor emergency shelter in typhoon and rainstorm， standards interpretation， indoor emergency shelter

0 引 言

室內应急避难场所，是经政府规划、建设或改造，具有应急避难生活服务设施，供避难（险）人员紧急避险和临时安置的室内安全场所，是城市防灾减灾救灾体系的重要组成部分，在应对台风、暴雨等自然灾害及类似的其他突发事件中发挥着人员安置的主场所、灾害救助的主阵地作用。截至2022年5月，深圳市登记在册的室内应急避难场所共682处，主要依托于各类既有公共场所（设施），包括学校、社区（街道）中心、福利设施、文体设施等，分布范围覆盖全市各区（新区）、各街道（办事处），尚无针对室内应急避难场所运行管理的规范要求。在此背景下，深圳市市场监督管理局于2022年9月1日发布并实施了深圳市地方标准DB4403/T 255—2022《台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南》[1]。标准规定了台风暴雨室内应急避难场所的基本要求、应急启用、安置运行、运行结束的工作内容和指南。本文对该标准进行解读。

1 标准制定的背景和意义

由于深圳地处热带与亚热带过渡地区，每年汛期台风、暴雨等灾害性天气频发，室内应急避难场所开放使用频繁。据不完全统计，近五年深圳市室内应急避难场所平均每年启用2.63次，单次平均启用开放时间为1.89天。在近年来对深圳市造成较大影响的“苗柏”“天鸽”“帕卡”“山竹”“圆规”等台风防御期间，全市室内应急避难场所转移集中安置建设施工、危险房屋、近海作业、菜地和花木场棚户区、流浪乞讨等人员均在3万人以上。其中，2018年超强台风“山竹”防御期间集中安置超20.15万人；2021年台风“圆规”防御期间转移30.9万人，集中安置13.1万人（其他人员通过投亲靠友、租住宾馆等方式分散安置）。一方面，台风、暴雨等灾害性天气期间，主要启用室内应急避难场所。鉴于深圳市室内应急避难场所主要依托于既有的公共场所（设施），要保证台风、暴雨等灾害发生后，场所能够快速实现平灾转换、有序启用，必须根据市情，针对已指定的室内应急避难场所运行管理，建立起一套统一、科学、规范的制度和措施，将硬件建设和软件管理有机结合，才能真正达到组织有力、功能完善、设施配套、制度健全、运转有序的总体要求。另一方面，室内应急避难场所启用后，接收安置的避难（险）人员结构复杂，在人员素质、文化背景、生活习惯、宗教信仰等方面往往存在差异，同时可能包括老年人、残疾人、孕妇、婴幼儿、伤病员等脆弱人群。为确保紧急状态下快速、高效地安置避难（险）人员，提供基本生活保障服务，需要对场所的应急准备、启用开放、运行管理、服务保障等工作要求进行细化明确，做到功能不瘫、管理不乱、高效有序，最大程度地发挥场所功能。

因此，研制深圳市的《台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南》对于指导室内应急避难场所运行管理服务、保障救灾救助工作规范显得非常迫切必要。

2 标准的主要技术内容

2.1 关于范围

该标准规定了台风暴雨室内应急避难场所的基本要求、应急启用、安置运行、运行结束的工作内容和指南。

该标准适用于深圳市室内应急避难场所应对台风、暴雨灾害时的运行管理，应对类似的其他突发事件可参照使用。

2.2 关于术语和定义

根据GB/T 1.1—2020对术语和定义的起草和表述要求，该标准将“室内应急避难场所”定义为，经政府规划、建设或改造，具有应急避难生活服务设施，供避难（险）人员紧急避险和临时安置的室内安全场所。“避难（险）人员”定义为，受台风、暴雨灾害严重威胁或其他突发事件影响，由危险区域紧急转移至安全区域，由政府进行安置并给予临时生活保障的人员。“应急转换”定义为，转换室内应急避难场所原有功能，将应急避难设施设备设置到位，以满足应急避难（险）功能。“运行管理机构”定义为，统筹、组织、指挥、协调室内应急避难场所应急启用后各项运行管理和服务保障工作的临时性机构。

2.3 关于基本要求

该标准提出了室内应急避难场所的制度建设、功能分区（功能分区示意图见图1）、设施设备配置与维护、救灾物资储备（基本生活保障物资储备清单见表1，常用应急药品和医疗器械储备清单见表2）等基本要求。针对室内应急避难场所的相关基本要求，旨在确保场所在不用使用场景中的适用性和功能性，统筹发挥避险和避难功能——既可以满足遇险群众暂时离开危险区域进行紧急疏散避险的需要（时间一般为数小时至数天），又具备供水、供电、照明、厕所、通信、消防、物资储备等基本生活设施，可满足受灾群众数天甚至更长时间的转移避难安置需要。

2.4 关于应急启用

该标准规定了室内应急避难场所的启用原则、启用条件、启用准备与应急转换、场所开放、进场引导等启用事项。在启用时机的把握上，考虑到台风、暴雨等气象灾害往往是可预警的，要求充分把握“窗口期”适度提前启用。在启用场所的选择上，要求综合考虑突发事件影响区域、程度、时段等，以1个场所为最小启用单元，遵循安全、可达原则进行启用。在启用条件的设置上，一方面直接关联了较高级别的气象预警信号（台风黄色及以上预警、暴雨红色预警），与《深圳市防台风预案》《深圳市防汛预案》《深圳市气象灾害公众防御指引（试行）》等规定衔接一致，确保了典型灾害情景下的场所启用效率；另一方面，对于未达到气象预警信号触发条件但需要启用室内应急避难场所的情形，允许通过政府行政指令作出启用决定，兼顾了场所启用的灵活性。在启用准备与开放进场工作上，鉴于全市室内应急避难场所均按照“平灾结合”的原则依托于既有公共场所（设施），明确了场所启用前需先中止或提前结束原有业务活动并进行应急功能转换，对于学校、福利设施等特殊场所在紧急情况下来不及中止原有功能和原定活动时，可以按照紧急避险优先原则启用场所，但同时要求采取分隔措施确保场所原有功能和原定活动不受干扰。

2.5 关于安置运行

该标准提出了室内应急避难场所在安置运行阶段的具体要求，包括组织管理、避难（险）人员管理、安全管理、安置住宿管理、饮食管理、物资管理、医疗救护与心理疏导、环境清洁与卫生防疫、信息管理等基本服务保障，以及特殊人群服务、娱乐活动、专业咨询、便捷服务、宠物安置、车辆安置等配套服务保障，同时规定了对突发紧急情况的处置原则和措施。

在组织管理模式方面，贯彻落实《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》精神，基于新冠疫情社区防控中“三人工作小组”模式取得的成效与经验，采取“多元共治”的模式运行管理室内应急避难场所[2]。提出由室内应急避难场所所在地社区工作站、公安派出所（社区警务室）、社区健康服务中心、消防救援站（小型消防站、社区微型消防站）、场所所有权人或者管理人（单位）等多元主体，共同建立运行管理机构，统筹、组织、指挥、协调场所应急启用后的各项运行管理和服务保障工作；同时，根据场所运行管理需要，可以组织或临时招募具有应急、医疗、心理干预、社会工作、法律、教育等专业知识、技能的志愿者，协助开展相关工作。在综合服务保障方面，在满足既定的应急救助功能，确保受灾群众“五个有”（有饭吃、有衣服穿、有干净水喝、有临时住所、有医疗救治）的基础上[3]，响应深圳无障碍城市、儿童友好型城市、老年友好型社会、全民友好型城市建设，进一步凸显对人性化服务的要求，包括对不同性别、年龄、身体状况、语言、文化背景等人员的权益保障，同时鼓励有条件的室内应急避难场所提供公共娱乐活动、专业咨询、免费无线网络接入、手机等电子设备充电、宠物安置等配套服务保障。

2.6 运行结束

该标准明确了室内应急避难场所结束运行的条件，规定了运行结束后，人员转移继续安置、场所关闭以及善后恢复事项。

3 思考与建议

《台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南》地方标准的发布实施，可以促进深圳市室内应急避难场所在应对台风、暴雨等灾害期间的运行管理规范化和标准化，对于提升城市应急避难（险）服务保障水平，发挥室内应急避难场所的避险安置功能，保障救灾救助工作规范有序开展，促进全国文明城市创建等都有着重要意义。

该标准发布后，建议从以下两个方面推动标准的实施应用。

（1）标准归口单位深入基层开展贯标指导，制作宣贯解读材料并充分利用各种传播渠道资源，让广大市民群众“看得见”“听得懂”。定期检查并且通過对标准化执行落实较好的单位进行观摩学习、交流标准化宣贯经验。

（2）制定并实施贯标情况检查计划，形成检查情况和问题处理记录，结合汛期台风、暴雨灾害防御和相关突发事件应对处置情况，定期开展标准实施情况总结评估，适时推动标准修订工作。

参考文献

[1]深圳市市场监督管理局.台风暴雨室内应急避难场所运行管理指南：DB4403/T 255—2022[S].

[2]陈珑凯，胡可，梁虹.应急避难场所运行管理地方标准的制定研究与应用实践[J].标准科学，2023（3）：55-61.

[3]杨国宾，董赟.应急避难场所的运行管理[J].城市与减灾，2017（2）：27-31.

作者简介

王冕博，高级研究员，工程师，硕士，研究方向为公共服务领域标准化。

（责任编辑：张佩玉）