基于“政府—市场—社会”互动式治理的团体标准化核心问题探讨

郑巧英 李凌松 张小霞

摘 要：本文从“政府、市场、社会”三者的角色出发深入分析了制约团体标准作用发挥面临的核心问题：政府采信、市场认可和社会评价，总结了当前团体标准化“政府—市场—社会”互动式治理的良好实践，在此基础上提出基于互动式治理的团体标准制定和实施应用全过程的策略和建议。

关键词：团体标准，互动式治理，政府采信，市场认可，社会评价

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.15.002

Discussion on Core Issues of Association Standardization Based on“Government-Market-Society” Interactive Governance

ZHENG Qiao-ying1 LI Ling-song2 ZHANG Xiao-xia3*

（1.Beijing Association for Standardization； 2. Beijing Municipal Administration of Market Supervision； 3.Beijing Zhengheshan Standardization Consulting Offi ce L.P.）

Abstract： Starting from the roles of government， market and society， this paper deeply analyzes the core problems that prevent us exerting the role of association standards： government acceptance， market recognition and social evaluation. The paper sums up the good practices of “government-market-society” interactive governance during current association standardization， and puts forward the strategy and suggestion of the whole process of the development and implementation of association standards， based on interactive governance.

Keywords： association standard， interactive governance， government acceptance， market recognition， social evaluation

0 引 言

自深化改革以來，我国标准化工作正在经历一轮以“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”为导向的体系机制重构。团体标准作为标准化深化改革过程中“优化标准供给结构，推动形成政府颁布标准与市场自主制定标准二元结构”的“破局点”，定位于市场属性、创新属性，体现新技术、新产品和新模式的“市场驱动”，能够更好地满足产业升级需求、新业态培育需求以及交叉领域共同治理需求。自2018年以来，团体标准发展迅速，截至2023年5月底，全国团体标准信息平台已注册社会团体7491家，公示的团体标准数量为57，799项。社会团体制定的团体标准已经成为我国新型标准体系的重要力量。但与传统成熟的政府主导制定标准和企业主导制定标准相比，当前社会组织开展团体标准化活动仍面临各种难题。2022年国家标准委等17部门联合印发的《关于促进团体标准规范优质发展的意见》指出，我国团体标准发展仍处于初级阶段，其发展还不平衡、不充分，存在标准定位不准、水平不高、管理不规范等“三不”问题。因此，构建和完善标准化活动的治理体系，促进团体标准的规范优质发展，不仅意义重大，而且迫在眉睫。

1 团体标准作用发挥的核心问题

通过团体标准带动产业的创新与发展，更容易规避创新的不确定性带来的风险，从而提升产业创新效率，能够为产业细分及市场竞争奠定基础。伴随着团体标准的快速发展，如何体现团体标准的市场属性和创新属性，制定并有效实施团体标准，真正发挥团体标准的作用，是团体标准化长远发展的关键。从“政府—市场—社会”三方的角色来看，当前制约团体标准发挥作用的核心问题主要有：政府采信、市场认可和社会评价。

1.1 政府采信

团体标准在我国的法律地位确立较晚，在早期经历了以协会标准为主体的起步阶段和以联盟标准为核心的市场化探索阶段，但主要散见于部分联盟、协会和地方性的试行，标准供给和作用发挥受到局限[1]。直到2017年修订的《中华人民共和国标准化法》才确定了团体标准的法律地位。无论是社会团体还是政府和经营主体对于团体标准这一新生事物的接受也是一个逐步渐进的过程，对于政府部门是否应该参与制定团体标准、应用团体标准，目前还没有得到普遍的认识。但实质上，标准化的目标是为了在既定范围内获得最佳秩序，促进共同效益。团体标准的利益相关方不仅包括社会组织、企业，还包括政府部门、科研机构、高等院校、消费者等。政府不仅是团体标准的监管者，还需要通过多方参与、政策采信等方式，推动政府成为团体标准化活动中不可缺少的协调者、参与者和应用者。

此外，《团体标准管理规定》明确提出：鼓励各部门、各地方在产业政策制定、行政管理、政府采购、社会管理、检验检测、认证认可、招投标等工作中应用团体标准。但是由于对于团体标准的科学性、合理性、先进性判定，技术贸易壁垒的规避以及专利、版权等知识产权问题的处置等方面还没有形成统一的解决方案，当前政府采信团体标准还处于探索阶段。如何合理解决这些问题，促进政府采信应用，将是推动团体标准更加有效应用的关键因素。

1.2 市场认可

团体标准的市场认可程度和社会团体的影响力对团体标准的市场认可起着决定性作用。团体标准的市场认可程度，主要取决于团体标准是否能够响应市场需求、填补行业空白，团体标准的提出、参与制定和实施主体的广泛性、多元性，以及团体标准与检验监测、认证认可、政府政策的紧密结合程度。关于社会团体的影响力，2017年修订的《中华人民共和国标准化法》指出“国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关经营主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准，由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用”。对于我国多数社会团体来说，团体标准化活动属于新功能，有些社会团体标准化工作能力相对薄弱，在一定程度上影响了团体标准的市场应用。

1.3 社会评价

团体标准以市场和创新需求为目标，由社会团体协调相关经营主体、社会力量等共同制定，充分反映各相关方的共同需求。社会力量的参与治理主要以第三方评价机制为协作起点，既有利于增强社会公众对团体标准的了解与信任，也有利于在长远方向上反作用于团体标准的规范制定与科学管理[2]。随着团体标准的快速发展，也伴随着团体标准的质量不高、管理不规范、实施效果差等问题。团体标准评价是高质量团体标准采信和实施应用的中间桥梁，一方面，有利于社会团体依照评价指标体系加强自我规范，加强对团体标准的事中事后自我管理；另一方面，有利于选拔优质的团体标准，从而为政府、其他社会组织和各类经营主体择优采信团体标准提供重要依据。

2 团体标准化活动中“政府-市场-社会”互动式治理的借鉴与实践

“治理机制”被定义为协调人类活动的方式，涉及社会经济政治生活的所有领域。在现代化治理转型发展的大背景下，自上而下的管理已经被多方行动者参与其中的互动式治理所取代[3]。二十大报告指出，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。互动式治理不同于以单一治理主体为中心的、自上而下式的、权威化的传统式治理，是由政府、市场和社会三种治理机制相互嵌入达成相得益彰的治理之效。

标准治理包括标准的产生、实施和传播过程中组织或人之间进行的协调过程[4]。政府、市场和社会是推动团体标准制定、推广应用活动的相关方。团体标准化的发展难题，不是社会组织单一力量能够解决的，需要依靠政府、社会、市场的互动式治理，为团体标准的作用发挥提供协同策略。借鉴互动式治理的模式，一是政府的作用要向前一步，主动参与团体标准或主动采信团体标准；二是社会组织重视团体标准的应用，要按照市场的需求和推广应用开展标准化活动。目前的实践案例主要包括以下内容。

2.1 政府出台政策文件鼓励主动采信

团体标准法律地位确立后，很多地方将团体标准纳入政府支持范畴。同时，国家标准委、工信部、建设部等出台了一系列关于团体标准采信的政策文件（见表1）。《团体标准管理规定》对团体标准的制定、实施和监督管理提出规范性要求。各部门在完善团体标准发展激励政策中提到：建立健全政府颁布标准采信市场自主制定标准的机制；鼓励各部门、各地方在产业政策制定、行政管理、政府采购、社会管理、检验检测、认证认可、招投标等工作中应用团体标准；鼓励各部门、各地方将在助推经济社会高质量发展中取得显著成效的团体标准纳入奖励范围，激励企业通过执行团体标准提供高质量产品和服务，推动开展团体标准应用示范工作，打造团体标准品牌等。

各地在贯彻《中华人民共和国标准化法》《团体标准管理规定》和《关于促进团体标准规范优质发展的意见》的基础上，探索出台地方的政策，进一步明确和细化相关制度和要求，为团体标准的良性发展保驾护航。例如：上海市出台了《上海市实施〈团体标准管理规定〉办法》，明确团体标准被市有关行政主管部门在政府采购、社会治理等工作中采用、且实施效果显著的，可以在政府专项资金资助、标准创新贡献奖评选等方面予以激励。《北京市标准化办法》明确提出，在产业政策制定、城市治理、政府采購、招标投标等工作中，可以将团体标准作为技术依据。首都标准化委员会办公室制定了《加快培育实施高质量团体标准意见》，从强化自律意识激发高质量团体创新活力，提出、构建采信机制发挥高质量团体标准优势作用，营造有序环境规范高质量团体标准健康发展等方面提出十九条意见。

2.2 团体标准作为产业政策、社会治理的依据

工信部发布《关于培育发展工业通信业团体标准的实施意见》，开展“百项团体标准应用示范”项目，探索建立团体标准采信机制，树立团体标准应用示范标杆，使团体标准应用示范项目成为高水平、高质量的代名词，引领相关产业发展。《住房城乡建设部办公厅关于培育和发展工程建设团体标准的意见》指出：原则上，住建部门不再组织制定推荐性标准，重点推行团体标准。住房和城乡建设部将中国工程建设标准化协会组织编制的团体标准T/CECS 739-2020《超低能耗农宅技术规程》等作为农村地区建筑能效提升的技术支撑。农业农村部多次发函采信中国农药工业协会发布的农药系列团体标准，作为国家标准、行业标准的重要补充，缓解了农药产品质量标准短缺的问题，为农药产品登记和监督抽查提供了标准支撑。

上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善三地市场监管局共同制定长三角生态绿色一体化发展示范区团体标准互认共享协议，由三地市场监管部门筛选出适宜在两地社会团体中实施的团体标准，并通过当地相应社会团体向另一方推荐共享实施。重庆市、四川省两地机关事务管理研究会联合印发《关于协同制定川渝机关事务团体标准的通知》，共同制定机关事务团体标准管理办法、注册申报团体标准制发权限，开展《机关食堂反食品浪费评价规范》等团体标准制定和实施工作，对优化完善川渝地区机关事务标准体系、加大重点领域标准供给作出有益探索。《上海市住房和城乡建设管理委员会关于进一步深化建材备案“放管服”改革工作的通知》，将上海市化学建材行业协会发布的T/ SHHJ 000017-2021《水性多彩建筑涂料》、T/SHHJ 000016-2021《合成树脂乳液砂壁状建筑涂料》、T/ SHHJ 000015-2021《弹性建筑涂料》等作为建筑材料备案的执行标准依据。

2.3 团体标准转化成为政府标准或区域先进标准

中关村无线网络安全产业联盟（WAPI产业联盟）以关键市场需求为驱动，由行业用户、厂商、权威检测机构、领域专家产学研用各环节协同创新开展的，技术和标准内容上，主导起草了T/WAPIA 041-2021《关键信息基础设施无线局域网技术要求》系列标准，区别并弥补了国家标准、国外标准的不足和缺陷，填补了现行无线局域网标准的技术空白。标准一经发布就被国家无线电监测中心检测中心采纳，为第三方检测提供了技术依据。支持了南方电网等数字化建设转型战略和配套项目，以及北京冬奥会综合管廊、世博园地下管廊等重大项目无线局域网专用设备的设计、生产和采购；目前已在能源电力、铁路、公安等行业大量应用。

为打破国际专利封锁，实现LED产品零部件标准化、市场规范化等目标，国家半导体照明工程研发及产业联盟（CSA）持续坚持向用户、企业、招标部门、检测认证机构、国际组织等推广、实施T/CSA 016等团体标准[5]。2013年12月T/CSA 016首先转化为广东省标准光组件技术规范——《LU03LSD 系列LED照明光组件详细规范》；2017年12月正式上升为国家标准GB/T 35269-2017《LED照明应用与接口要求 非集成式LED模块的道路灯具》，通过不同组织发挥影响力，推动用户部门采纳团体标准开展招标工作〔在浙江省（如湖州）、上海市、福建省（如漳州、龙岩、宁德）等地多项LED路灯招标文件中，明确提出了LED路灯产品需符合T/CSA 016的要求〕。这体现了T/CSA 016在符合企业发展利益的同时，也获得了市场的高度认可。

深圳市印发了《深圳标准先进性评价管理暂行办法》，推行“深圳标准”认证，以深圳重点战略性支柱产业集群和战略性新兴产业集群为发展目标，聚焦重点企业的产品和服务，按照产业成熟度，分阶段重点培育、逐步推进。截至2022年底，已发布近百项产品和服务目录，一百余家企业的两百多个产品和服务通过认证，形成一批具有国际影响力的企业产品和服务，树立行业高端产品和优质服务标杆。北京市制定了地方标准DB11/T 2020-2022《高质量团体标准评价规范》，《首都标准化发展纲要2035》要求；“开展团体标准评价，推动制定大批原创性、高质量团体标准”。早在2009年中关村利用先行先试政策，提出“中关村标准”；2016年原中关村管委会与原北京市质监局共同引导，成立中关村标准化协会，开始发布“中关村标准”，中关村标准进入实质推进阶段；2022年代表中关村先进科技类团体标准的共同品牌的中关村标准“1字标”正式面世，进一步强化中关村的发展优势。浙江省以标准提档、质量提升、品牌增效有序推进“品字标”公共品牌建设。浙江省已发布“品字标准浙江制造”团体标准近三千项，培育“品字标”企业超过三千家，获得认证的“品字标”品牌产品五千个左右，品牌影响力不断提升。为打造以共通标准助力区域协调发展的典范，广东省市场监督管理局联合香港和澳门相关部门，签署备忘录，共同推出“湾区标准”，上线了粤港澳大湾区标准信息公共服务平台以及“湾区标准”标识。首批“湾区标准”以粤港澳三地高共性、易融合的重点民生领域为切入点，涵盖食品、粤菜、中医药、交通、养老、物流等25个领域。此外，以上海品牌、“蒙”字标、“天府名品”“山西标准（标识）”等为代表的一批具有制度创新意义的标准品牌快速发展，有效推动了区域的高质量发展。

3 团体标准化活动互动式治理的策略和建议

在高质量发展背景下，构建和完善团体标准化活动互动式治理体系是促进团体标准的良性发展的新方向。在互动式治理中，政府、社会团体和各类经营主体将通过频密、互补嵌入性的互动，从而达成良好的治理目标。从团体标准的生命周期看，互动式治理贯穿团体的标准制定发布和实施應用全过程。因此，构建基于“政府-市场-社会”互动式治理的团体标准全生命周期运行机制，对于团体标准的规范优质发展意义重大。

3.1 需求导向的标准提出机制

团体标准的选题、提出要与团体标准的市场定位相一致，主动响应市场快速变化，对接重大工程、产业政策、国际贸易，只有满足市场快速需要的团体标准才能产生效益。团体标准制定前，要对团体标准化工作的政策环境、社会环境、技术环境、现行标准情况、创新和市场对标准的需求等进行深入分析，确定团体标准项目的选定和预研的科学性。

除了要确保社会团体作为团体标准化工作主体地位外，还需要推动多元参与。鼓励相关团体标准组织围绕产业链供应链需求联合，提出标准项目。在团体标准项目设立环节充分考虑和广泛吸纳生产、经营、管理、建设、消费、检测、认证等相关代表的意见和建议。

3.2 创新导向的标准制定机制

团体标准的市场属性，决定了团体标准的制定应该满足市场和创新的需要。标准的制定要聚焦新技术、新产业、新业态和新模式，技术内容能够及时响应技术创新，建议在团体标准制定时做好已有科技成果的分析，将先进技术、自主知识产权和专利技术等融入团体标准，通过科技成果转化为团体标准，促进科技成果的市场化和产业化。

鼓励各类创新主体充分发挥技术优势作用，制定原创性、高质量的团体标准，填补标准空白，有效补充现行标准供给，更好地支撑行业发展。建议建立标准化多主体联动机制，充分调动和发挥政府部门、龙头企业、科研机构、高等院校、相关行业标准化技术委员会、标准化服务机构等在标准协同创新的放大效应和催化效应，构建产学研用结合、优势互补、协同治理的标准化工作创新体系。

3.3 市场导向的运行机制

要发挥市场在竞争中优胜劣汰的作用，尊重市场规律，以市场认可为主要依据，建立科技研发、标准研制、标准应用与产业升级四位一体的协同发展模式。探索团体标准制定主体跨行业、跨领域的战略合作，通过会议、论坛、媒体等多种形式，全方位宣传引导，推进标准共商使用和协同实施。

社会第三方认证、检验检测机构可积极采用团体标准开展认证、检验检测工作，政府部门要确保公众在标准化、认证等活动中的利益、参与权和代表权得到保护。由政府、市场和社会共同打造团体标准的品牌效应，将团体标准作为聚集产业集群、优化链条的重要抓手，共享技术、专利，实现整体产业质量提升，不断提高维护特定领域的声誉，提升影响力。

3.4 质量导向的评价机制

政府要鼓励培育具有专业能力和权威性的第三方评价机构，指导其按照公正公平、全面系统、程序规范和注重时效的原则，对自愿申请和自主声明公开的团体标准进行团体标准化良好行为和高质量团体标准的评价，发布评价结果，提升团体标准的诚信和影响力，供相关的使用方参考。

团体标准的评价体系，以团体标准的规范优质发展为导向，可包括团体标准化良好行为、标准的质量和实施应用效果等。在标准的质量方面强调标准的规范性、创新性、先进性、适用性和国际性等。标准的实施应用效果评价可包括标准的推广实施范围、经济效益、社会效益、生态效益、可推广性和可持續性等[6]。

3.5 功能导向的政府采信机制

政府与市场和社会之间在标准采信和质量保证方面建议充分合作。可紧贴国家和区域的战略导向，聚焦科技创新、产业发展和社会治理的现代化等功能实现，政府尽可能地采用通过社会评价的高质量标准，推动其蓬勃发展。

政府在制定行业政策、规章、规范性文件时，可直接引用适用的团体标准。鼓励和推进在政府采购、招投标等工作中积极采用具有自主创新技术、具备竞争优势的团体标准，推动团体标准实施。鼓励将高质量团体标准先进指标转化为国家、行业和地方标准内容，提高政府标准的技术水平。

4 结 语

团体标准的蓬勃发展，有深刻的经济社会和技术背景。团体标准化机制灵活、适应能力强，发展团体标准能够充分释放经营主体标准化活力，响应市场需求、跟进新技术，优化标准供给结构，提高产品和服务竞争力，助推高质量发展。在当前团体标准快速发展的情况下，基于“政府—市场—社会”互动式治理，探索团体标准化活动中政府究竟扮演什么角色、如何体现市场的先进性、社会作用如何发挥，将对培育高质量团体标准，营造规范、开放、创新的团体标准发展生态产生深远影响。

参考文献

[1]蒋俊杰，朱培武.国内有关联盟标准和团体标准的研究现状综述[J].中国标准导报，2015（11）：45-48.

[2]贺鸣.团体标准第三方评价机制探析[C]//标准化改革与发展之机遇——第十二届中国标准化论坛论文集.2015.

[3]顾昕.走向互动式治理：国家治理体系创新中“国家-市场-社会关系”的变革[J].学术月刊，2019，51（1）：77-86.

[4]王平，侯俊军，梁正.标准治理的基本逻辑研究[J].标准科学，2019（11）：27-34.

[5]高伟，徐圆圆，阮军.LED照明团体标准化工作实践分析—以规格接口标准T/CSA 016为例[J].标准科学，2020（8）：52-60.

[6]郑巧英.张小霞.陈雪莲.常丽艳.团体标准评价指标体系构建研究[J].标准科学，2020（8）：45-47.

作者简介

郑巧英，博士，标准化高级工程师，研究方向为服务业与社会治理标准化、科技创新与团体标准等。

李凌松，硕士，研究方向为标准化科研与管理。

张小霞，通信作者，硕士，标准化高级工程师，研究方向为服务标准化、社会管理标准化与团体标准等。

（责任编辑：袁文静）